15個涉農(nóng)“一號文件”的啟示

■馬華 胡軍

2012年中央一號文件以“科技興農(nóng)”為主題，抓住了農(nóng)業(yè)發(fā)展的最重要問題。未來，國家的“三農(nóng)”政策也將會在化解“三農(nóng)”發(fā)展的薄弱和關(guān)鍵處著力。

2月蘇豫皖交界地區(qū)科學(xué)發(fā)展高地”，“魯南蘇北區(qū)域性特大型增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》。文件突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，把推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新作為2012年“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)。

自黨的十一屆三中全會以來，中央為了推動“三農(nóng)”的發(fā)展，共出臺了15個涉農(nóng)一號文件，這對于推動中國農(nóng)村的改革發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。梳理這15個中央一號文件的基本情況和延續(xù)脈絡(luò)，對于明確當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展中的重難點(diǎn)、厘清“三農(nóng)”發(fā)展的未來基本圖景將具有重要作用。

1980 年代：“破繭”之旅

針對計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛和傳統(tǒng)工業(yè)化戰(zhàn)略的影響，1978年，鄧小平同志指出，“如果現(xiàn)在再不實(shí)行改革，我們的現(xiàn)代化事業(yè)和社會主義事業(yè)就會被葬送”，而“農(nóng)業(yè)這個國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，這些年受了嚴(yán)重的破壞，目前就整體來說還十分薄弱”。改革步伐就是從農(nóng)村這個薄弱的口子上開始的。

十一屆三中全會提出了農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的，“為此目的，必須首先調(diào)動我國億萬農(nóng)民的社會主義積極性”。這就要求突破傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制和人民公社體制加諸“三農(nóng)”發(fā)展上的負(fù)累，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村松綁，這也是從1982年至1986年五個中央一號文件的基本政策思路。

1982年中央一號文件主要是為了解決包產(chǎn)到戶、包干到戶在實(shí)踐中的廣泛發(fā)展所引起的意識形態(tài)爭議問題，即包產(chǎn)到戶、包干到戶是姓“資”還是姓“社”的問題。文件首次明確了包產(chǎn)到戶、包干到戶的社會主義性質(zhì)，家庭承包經(jīng)營制度得到正式確立。

1983年中央一號文件，明確了“實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”和“實(shí)行政社分設(shè)”并舉的方針，這就事實(shí)上廢除了農(nóng)村人民公社的舊體制，從體制上給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展松了綁。

1984年中央一號文件提出將“在穩(wěn)定和完善生產(chǎn)責(zé)任制的基礎(chǔ)上提高生產(chǎn)力水平，疏通流通渠道，發(fā)展商品生產(chǎn)”作為當(dāng)年農(nóng)村工作的重點(diǎn)，首先明確規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。

1985年中央一號文件提出了進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策，其中明確取消了農(nóng)產(chǎn)品派購制度，對糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國家計劃合同收購的新政策，提出“擴(kuò)大市場調(diào)節(jié)，進(jìn)一步放活經(jīng)濟(jì)之后，農(nóng)民將從過去主要按國家計劃生產(chǎn)轉(zhuǎn)變到面向市場需求生產(chǎn)”，此外，文件還提出了扶持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的決定。

1986年中央一號文件提出了進(jìn)一步擺正農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位，通過依靠科學(xué)、增加投入，保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長，深入進(jìn)行農(nóng)村改革等政策。

總體來說，五個中央一號文件傳遞了突破體制束縛的信號，通過配套和后續(xù)政策的發(fā)力，“初步構(gòu)筑了適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的新體制框架，極大解放了生產(chǎn)力”，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)得到了鞏固，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到了改善，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)煥發(fā)出新的活力。

21世紀(jì)初：均衡之路

進(jìn)入到20世紀(jì)90年代，由于農(nóng)村后續(xù)改革并沒有跟上，城鄉(xiāng)二元非均衡的發(fā)展格局呈現(xiàn)出來的問題日益突出，以至于農(nóng)民的增收依然困難、農(nóng)村的基本公共服務(wù)依然落后、農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力依然薄弱，這成為制約中國可持續(xù)發(fā)展的巨大障礙。

2002年十六大提出中國已經(jīng)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，并認(rèn)為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”，這也就賦予了必須從全面建設(shè)小康社會的高度來重新認(rèn)識和重視“三農(nóng)”問題，也引發(fā)了新一輪的農(nóng)村改革浪潮。

2003年3月國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》，首次提出了“農(nóng)村稅費(fèi)改革是現(xiàn)階段減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策”，這也是新時期“三農(nóng)”改革發(fā)展的第一步，也是新時期農(nóng)村工作的第一個一號文件。文件針對“各地區(qū)還不同程度地存在基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，政策宣傳不深入、執(zhí)行政策不到位，配套改革力度不平衡等問題”，提出按照“確保今后農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常需要”的要求，全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作。

2004年《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》針對農(nóng)民增收困難，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)狀，提出“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，堅持‘多予、少取、放活’的方針，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)，加快科技進(jìn)步，深化農(nóng)村改革，增加農(nóng)業(yè)投入，強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)，力爭實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長，盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢。”

為了改變農(nóng)業(yè)投入不足、基礎(chǔ)薄弱的狀況，實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收長效機(jī)制的建立，化解深層次的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村矛盾，2005年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》認(rèn)為，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)是“一項(xiàng)重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)”，緊緊抓住了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和保障糧食穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵，以提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力為主題推進(jìn)農(nóng)業(yè)的改革發(fā)展。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（即2006年中央一號文件）和《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（即2007年中央一號文件）的著眼點(diǎn)，都在推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。后者進(jìn)一步把積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)作為主題，認(rèn)為“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)……推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，……是促進(jìn)農(nóng)民增加收入的基本途徑?！边@突出強(qiáng)調(diào)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在新農(nóng)村建設(shè)中的地位。

2008年《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》是在“深刻認(rèn)識‘三農(nóng)’工作面臨的新形勢新任務(wù)，全面把握新機(jī)遇新挑戰(zhàn)”的條件下作出的，以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收為主題，著眼于改變農(nóng)村的落后面貌，加快破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)一體化的新格局。

由于國際金融危機(jī)“對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的沖擊不斷顯現(xiàn)”，2009年中央一號文件把保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為首要任務(wù)，圍繞穩(wěn)糧、增收、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生，千方百計保證國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，千方百計促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長。

2010年中央一號文件提出要“按照穩(wěn)糧保供給、增收惠民生、改革促統(tǒng)籌、強(qiáng)基增后勁的基本思路”抓好農(nóng)村工作，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和夯實(shí)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)為主旨繼續(xù)深入推進(jìn)“三農(nóng)”工作。

2011年中央一號文件抓住了水利這個“三農(nóng)”發(fā)展中戰(zhàn)略性和薄弱性并存的環(huán)節(jié)，以“加快水利發(fā)展，切實(shí)增強(qiáng)水利支撐保障能力，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用”為主題，推動水利實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。2012年中央一號文件認(rèn)為“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、長期確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，根本出路在科技”，明確突出“科技興農(nóng)”的主旨，“圍繞強(qiáng)科技保發(fā)展、強(qiáng)生產(chǎn)保供給、強(qiáng)民生保穩(wěn)定”的原則促進(jìn)“三農(nóng)”的發(fā)展。

總的來說，新世紀(jì)中央出臺的10個涉農(nóng)一號文件，立足“三農(nóng)”發(fā)展，以農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高和新農(nóng)村建設(shè)為重點(diǎn)，形成了“三農(nóng)”發(fā)展的政策框架和制度體系，在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的大格局下，對于推動城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。

劍指薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵處

自1982年第一個涉農(nóng)一號文件至今已30年，這30年是中國農(nóng)村改革發(fā)展的關(guān)鍵30年，其中一號文件在農(nóng)村改革發(fā)展中起到了關(guān)鍵性的引領(lǐng)作用，雖然20世紀(jì)80年代的五個涉農(nóng)一號文件與21世紀(jì)以來的10個涉農(nóng)一號文件側(cè)重點(diǎn)上有差異，但都體現(xiàn)了中國農(nóng)村發(fā)展政策層面的改進(jìn)和國家對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的重視。

隨著全面建設(shè)小康社會的確立和“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”戰(zhàn)略的形成，以2003年的稅費(fèi)改革為開端，通過連續(xù)的中央一號文件確立了“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)”的政策框架體系。隨著“三農(nóng)”政策體系的逐步完善，國家開始著力將政策導(dǎo)向影響“三農(nóng)”發(fā)展的不足和薄弱之處?！稗r(nóng)業(yè)發(fā)展從長遠(yuǎn)看最重要的，一是水的問題，二是科技問題”，2011年和2012年的中央一號文件分別以水利和“科技興農(nóng)”為主題，這抓住了農(nóng)業(yè)發(fā)展的最重要問題。未來國家的“三農(nóng)”政策也將會在化解“三農(nóng)”發(fā)展的薄弱和關(guān)鍵處著力。

但就當(dāng)前的發(fā)展來說，“三農(nóng)”的發(fā)展之路上還存在一些突出的難點(diǎn)和阻力，這主要表現(xiàn)在：

第一，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化問題。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，中國作為世界上的人口大國，“糧食安全的警鐘要長鳴”。歷次中央一號文件都從改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的角度提出了相關(guān)的政策建議，尤其是2005年一號文件提出以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為主題，2011年和2012年一號文件分別以水利和科技興農(nóng)為主旨，體現(xiàn)了中央對解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的薄弱性問題的重視。但中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施仍然脆弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式仍然粗放，保障糧食安全的壓力較大，農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力仍然有限，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的科學(xué)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化是必由之路，但這需要一個較為長期的過程。

第二，農(nóng)民的權(quán)益保障問題。農(nóng)民是社會的弱勢群體，當(dāng)前對農(nóng)民權(quán)益侵害的事件時有發(fā)生，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，由于體制機(jī)制性問題，農(nóng)民對土地權(quán)益缺乏長期穩(wěn)定的預(yù)期，農(nóng)民行使土地權(quán)益的能力也較為有限；另外，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的權(quán)益問題也是重點(diǎn)方面。當(dāng)前，國家需要從政策方面對農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)給予更多重視，而推動農(nóng)民自身的組織化也是必然性選擇和要求。

第三，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題。中國是農(nóng)業(yè)人口占比重很大的發(fā)展中大國，農(nóng)村的發(fā)展也是長期的滯后性。新世紀(jì)的十個一號文件以“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)”和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為政策目標(biāo)，這就賦予了改變農(nóng)村面貌的雙向路徑，一是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變和享受到的服務(wù)優(yōu)化；二是逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所形成的非均衡發(fā)展格局，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，但這對于中國農(nóng)村的發(fā)展來說并非一朝一夕之功，而是一項(xiàng)長期的工程。

而所有這些矛盾和阻力，正是下一步“三農(nóng)”工作的重心所在。當(dāng)前，國家層面的農(nóng)村政策體系已經(jīng)在城鄉(xiāng)一體化的思路下基本形成并不斷完善，這就使得地方政府的執(zhí)行與推動改革的責(zé)任更為緊要和緊迫。作為地方政府，首先要有國家社會發(fā)展的綜合大局觀和農(nóng)村發(fā)展的責(zé)任意識，結(jié)合本地實(shí)際更好地推動政策執(zhí)行和“三農(nóng)”發(fā)展。尤其需要注意的是，地方政府應(yīng)在實(shí)踐中尊重農(nóng)民群眾的創(chuàng)造精神，幫助群眾總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，將好的和具有推廣價值的經(jīng)驗(yàn)成果進(jìn)行提升，以積極的姿態(tài)思考農(nóng)村改革的方向和方式，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的新局面。