城鎮(zhèn)化過程中地方政府融資機制研究

■吳守華

城鎮(zhèn)公共基礎設施作為城市存在和發(fā)展的物質載體以及城市經(jīng)濟增長和社會進步的重要前提條件，其建設發(fā)展狀況直接影響著城市化進程的速度和質量。因此，不斷加大城鎮(zhèn)公共基礎設施投資，是推進城鎮(zhèn)化進程、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的客觀要求。

一、我國城鎮(zhèn)公共基礎設施投融資基本情況

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資繼續(xù)保持較快增長，2010年全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額達241414億元，比2000年增長了8.2倍。其中，公共設施管理業(yè)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額達到17981億元，占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重超過7%，“十一五”期間投資額平均增長率超過30%。

從城鎮(zhèn)公共基礎設施投資主體構成來看，主要包括國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟、外資和其它四種形式。其中國有經(jīng)濟投資最多，盡管比重近年來有所下降，但仍保持在80%以上。從融資來源來看，城鎮(zhèn)公共基礎設施建設資金來源包括預算內資金、國內貸款、利用外資、自籌及其他資金等幾種形式。其中，自籌及其他資金規(guī)模最大，比重接近70%，且近幾年來總體上呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢。排在第二位的是國內貸款，但其比重呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢。預算內資金排在第三位，但其比重也呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢。

二、我國地方政府融資機制存在問題及原因

1、存在問題

首先，是相當部分地方政府融資平臺債務過度膨脹?？陀^地講，與地方政府財力相匹配，各地政府是存在一個適度債務規(guī)模的，但是隨著新一輪積極財政政策的實施，各地政府建設性債務加速增長，一些地方政府的實際債務規(guī)模已經(jīng)超出了其適度債務規(guī)模，債務風險明顯加大。

其次，是激烈同業(yè)競爭環(huán)境中的銀行多頭授信，且缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的貸款評估與管理標準。2008年底以后，由于競爭的壓力，特別是在金融危機期間工業(yè)企業(yè)風險增大的背景下，一些銀行不惜放松標準，多頭給地方政府融資平臺大額授信。同時，由于沒有全面掌握地方政府融資總量、負債規(guī)模、可持續(xù)財稅收入,商業(yè)銀行難以準確評估地方政府真實財力,也無法預測地方政府融資平臺企業(yè)的還款能力,這成為地方政府融資平臺貸款風險凸顯的重要原因。

第三，地方政府融資平臺參差不齊。地方政府融資平臺設立的門檻和條件沒有統(tǒng)一的規(guī)定和要求,其運行也缺乏有效的規(guī)范和約束,不僅有省級的政府融資平臺,而且有市(地)級、縣(市)級的融資平臺,甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也設立了融資平臺。同時，平臺公司注冊資本金大多來源于財政撥付，且多數(shù)為公益性資產(chǎn)，能產(chǎn)生現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)較少。地方政府實際上既是投資者，也是經(jīng)營者，部分平臺公司基本僅擔當“出納”角色，沒有形成真正意義上的、符合風險收益一體化要求的投融資主體。

第四，融資擔保欠規(guī)范。由于融資平臺所承擔的項目大多帶有公益性，項目本身的收益率很低，難以通過項目自身運營產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺的債務融資采取了對政府應收賬款質押、項目回購、土地資產(chǎn)質押、第三方擔保等方式增信。一些增信措施與地方財政收入和支付能力密切相關，而且擔保信息不透明，缺乏公共監(jiān)督，總量難以控制。

2、原因分析

第一，地方政府財權與事權的不匹配。在1993年實施分稅制改革之后，地方政府的財力卻并沒有相應增大，地方政府財權與事權不統(tǒng)一的問題卻日益突出，建設資金缺口日益擴大。在這種情況下，地方政府急需通過財政外資金的融資通道為彌補資本性建設的資金缺口進行融資，而且這種融資需求隨著經(jīng)濟社會發(fā)展對基礎設施需求的擴大而急劇增加，地方政府的投資進而融資沖動日益強烈。

第二，地方政府融資缺少全局性、必要的制度設計和規(guī)范。我國預算法并不允許地方政府負債，中央政府對地方政府發(fā)債的政策也都是異常謹慎，這是在現(xiàn)有地方政府投資沖動很大而責任約束不到位的體制條件下的必然選擇。但是，在缺乏合法融資途徑的同時，地方政府反而廣開渠道，通過各種辦法向銀行貸款籌資，而中央政府沒有有效的監(jiān)管手段。

第三，銀行缺乏特色化經(jīng)營，同質化競爭導致銀行風險控制“自亂陣腳”。在目前環(huán)境下，我國銀行業(yè)主要是靠利差來爭取利潤，業(yè)績表現(xiàn)的基礎主要是貸款規(guī)模。由于地方政府融資平臺背后通常都有事實上的政府擔保，銀行貸款大額向政府項目集中，甚至是不惜放松貸款條件。

三、地方政府融資的國際經(jīng)驗借鑒和我國地方政府融資機制建設基本思路

1、地方政府融資的國際經(jīng)驗借鑒

市場約束。在發(fā)達的市場經(jīng)濟中，資本市場本身就會對地方政府的借債行為形成約束。地方政府為了在借貸市場上樹立良好的融資信譽，會主動對自己進行財務約束。

行政控制。在一些國家，中央政府會直接對地方政府的借款實行控制。例如，禁止地方政府對外借款（墨西哥）；對地方政府的借款進行審查和監(jiān)督（印度、玻利維亞）。從實踐來看，這種嚴格管理的實際效果也并不盡如人意。如果地方政府的預算支出得到了中央的支持，那么實際上中央就為地方提供了隱形的財政擔保，會引發(fā)預算軟約束問題。

規(guī)則管理。規(guī)則管理的指標包括地方財政赤字上限（西班牙）、地方政府償債能力指數(shù)（日本）、地方債務累積上限（匈牙利）、地方公共支出水平（德國）等。由于規(guī)則管理更加清晰、透明、方便操作且易于投資者掌握，可以降低預算軟約束的消極影響。但規(guī)則管理缺乏靈活變通的空間，如在經(jīng)濟遭遇外部沖擊時，難以通過財政政策來緩解經(jīng)濟下滑、失業(yè)上升等困難。

協(xié)商管理。這種模式存在于澳大利亞和一些歐洲國家，是對其他幾種模式的折中。中央政府和地方政府會就地方債務問題進行持續(xù)的協(xié)商討論，通過討論促使地方政府把地方經(jīng)濟自身發(fā)展和國家整體的宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定都納入考量，也為針對不同地區(qū)作出區(qū)別規(guī)定留出了一定空間。通過組織各層級的政府對話，可以更有效地實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，同時又能保持一定的靈活性以應對外部沖擊。但這種模式在操作不當時，也可能削弱中央政府的權威，造成地方政府的預算軟約束。

2、新形勢下地方政府融資機制建設基本思路

在中國這樣的轉型經(jīng)濟中推動地方政府債務融資的可持續(xù)發(fā)展，不僅需要考慮財政管理的技術性因素，包括對宏觀經(jīng)濟的把握，健全的法律法規(guī)，對地方政府運用復雜金融衍生工具的限制，會計、審計和財務信息披露規(guī)范和標準的引入，專業(yè)的財政制度和指標體系的建設等；更重要的是那些影響地方債務融資發(fā)展的“軟”因素即政策制定者、財務管理者、投資者和普通居民等對于地方政府債務問題所持的態(tài)度。因此，新形勢下我國地方政府的融資機制建設要解決三個層面的問題：誰來融資、融資多少的決策體制問題，如何融資的機制問題以及具體通過什么手段融資的方法問題。

四、進一步加強地方政府融資機制建設的幾點建議

1、規(guī)范透明的負債融資管理體制

盡快修訂、完善預算法，開啟地方政府負債融資的“正門”，根據(jù)地方政府承擔的事權分配職責，將地方政府合理負債納入政府債務預算管理體系，并讓負債數(shù)量、負債投向、使用情況等納入人大監(jiān)督；對于在法律、制度許可范圍內地方政府及其部門的負債，建立嚴格的審批和監(jiān)督管理制度，確保地方政府債務在合理、可控的范圍之內。

2、合理高效的融資市場機制

經(jīng)過多年的探索和積累,發(fā)達國家和地區(qū)的城市基礎設施建設上打破了由政府對基礎設施“一包到底”的投資模式,實現(xiàn)政府與投資者共擔風險,在提高基礎設施效率和降低建設成本的同時,也解決了政府有效投資不足的困境。我們可以在借鑒國際先進經(jīng)驗的基礎上，結合實際不斷創(chuàng)新具體項目融資模式,形成政府與私人資本共同參與城鎮(zhèn)基礎設施建設的良好機制。

3、豐富有效的融資渠道和工具

從金融工具和手段分析，目前銀行貸款是我國城鎮(zhèn)公共基礎設施建設的主要金融支持工具，而且可以預見在今后一段時期內仍將發(fā)揮重要作用，但與此同時應該積極發(fā)展、創(chuàng)新其他金融工具和手段，包括信托投資、證券投資、融資租賃、產(chǎn)業(yè)基金等等?！?/p>