擺脫“土地依賴癥”完善地方稅收體系

■趙小菲

分稅制改革后地方稅收體系建設(shè)緩慢，地方政府長期收支不平衡，依靠土地出讓金填補(bǔ)資金缺口。目前，我國的地方稅體系存在著一些亟待解決的突出問題：主體稅種缺位，部分稅種設(shè)置不合理，稅收管理權(quán)限過小。完善我國地方稅收體系應(yīng)從優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和合理劃分稅收管理權(quán)入手。

一、“土地財(cái)政”的由來

國內(nèi)學(xué)術(shù)界通常把地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金，以此作為地方財(cái)政收入的重要補(bǔ)充來源，地方稅費(fèi)又高度依賴房地產(chǎn)行業(yè)的財(cái)政收入模式，稱為“土地財(cái)政”。 近些年，“土地財(cái)政”一直飽受批評，但地方政府卻仍頂著壓力不放棄因?yàn)榈胤截?cái)政自從1994年分稅制改革后就一直缺錢，只能靠賣地過日子。

為了增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，改變“中央弱、地方強(qiáng)”的財(cái)政局面，我國在1994年實(shí)行了分稅制改革，重新劃分了事權(quán)和財(cái)權(quán)。此次分稅制改革對提高中央政府財(cái)力的作用十分顯著。中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入總額的比重由1993年的22.0%升至1994年的55.7%，此后維持在平均52.46%的水平，這使中央政府掌握更多的財(cái)政資源，加強(qiáng)了中央政府的政治控制能力。同一時期，我國整個經(jīng)濟(jì)的成長性也非常明顯，分稅制從制度上促進(jìn)了中央政府和地方政府加強(qiáng)稅收征管、增加財(cái)政收入的積極性，全國財(cái)政收入占GDP的比重呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。

但與此形成鮮明對比的卻是地方財(cái)政出現(xiàn)了普遍的收支不平衡，收支缺口逐年擴(kuò)大。至2010年，全國地方財(cái)政當(dāng)年的收支缺口已達(dá)到了驚人的33271.39億元。

表1 :1993-2010年地方財(cái)政收支狀況單位：億元

地方財(cái)政收支長期失衡究其原因就在于此次分稅制改革造成了地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的非對稱性。地方政府除了承擔(dān)本地區(qū)一般的公共服務(wù)支出外，還要承擔(dān)國防、公共安全、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保障與就業(yè)等支出。但劃歸地方的稅種卻大都是一些稅源零星、征管難度大的小稅種。當(dāng)預(yù)算內(nèi)的收入越來越不能滿足支出的需要，為了平衡支出，地方政府就只有從預(yù)算外尋找資金的來源。當(dāng)前，中央政府將存量建設(shè)用地收益全部留歸地方政府，新增建設(shè)用地部分則按平均土地純收益與地方政府進(jìn)行三七分成，因此賣地的收入基本上全部歸地方政府所有。從2004年至2011年，地方政府通過“招、拍、掛”方式獲得的土地出讓金超過10萬億元。

“土地財(cái)政”雖然對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了助推的作用，但也帶來了諸多的經(jīng)濟(jì)問題和社會問題。“土地財(cái)政”使地方政府敢于大量舉債，增加地方財(cái)政風(fēng)險和銀行信貸風(fēng)險。據(jù)《2011年國土資源部公報》公布的數(shù)據(jù)，截止到2011年，全國84個重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地為30.08萬公頃，抵押貸款4.80萬億。這其中還不乏存在著一些土地的非法抵押融資。2011年國家土地督察機(jī)構(gòu)在抽查的31個市、25個縣中，發(fā)現(xiàn)有12個市、22個縣存在土地違規(guī)抵押融資貸款行為，涉及面積10.47萬畝，貸款總額557.98億元?！巴恋刎?cái)政”還推高了房價。以上海為例，2001年和2011年上海的商品住宅平均銷售價格分別為每平方米3326元和14290元，十年間房價漲了330%。由于住房消費(fèi)屬于剛性需求，過高的房價必然對居民其他方面的需求形成抑制作用。此外，地方政府在征地拆遷過程中與失地農(nóng)民和被拆遷居民的矛盾沖突不斷，嚴(yán)重影響了地方政府的執(zhí)政形象。

二、目前我國地方稅收體系存在的主要問題

一個比較合理的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，稅收應(yīng)是其主要的收入來源，占絕對份額，而非稅收入則作為稅收的補(bǔ)充，主要是彌補(bǔ)公共財(cái)力的不足。但在我國，地方財(cái)政的收入情況并非如此，作為預(yù)算外非稅收入的土地出讓金，幾乎占地方財(cái)政全部收入一半以上?！巴恋刎?cái)政”是一種竭澤而漁的收入模式，并非長久之計(jì)。但1994年分稅制改革之后，地方稅收體系的建設(shè)長期被忽視，導(dǎo)致其組織地方財(cái)政收入和調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的功能不能充分發(fā)揮。如果要擺脫對“土地財(cái)政”的依賴首先就必須完善地方稅收體系，使地方稅收成為地方財(cái)政收入的主要來源。目前，我國地方稅收體系存在的主要問題有以下幾個方面。

（一）地方稅種數(shù)量雖然不少，但缺乏主體稅種

分稅制改革中劃給地方政府的稅種大部分是一些稅源分散、征管難度大、稅收收入零星的小稅種。除營業(yè)稅外，稅源集中、稅收收入規(guī)模大的稅種基本上都劃歸中央稅或共享稅。2010年，地方政府的稅收總收入為32701.49億元，其中來源于營業(yè)稅的收入為11004.57億元，占比33.65%，來源于其他8個地方稅種的收入合計(jì)為7267.41億，僅占比22.22%。當(dāng)前，我國正在進(jìn)行營業(yè)稅改增值稅的試點(diǎn)。營業(yè)稅屬于地方稅，增值稅屬于共享稅，中央與地方按75%和25%進(jìn)行分成。雖然試點(diǎn)方案中指出在試點(diǎn)期間，為了維持現(xiàn)行財(cái)政體制的基本穩(wěn)定，營業(yè)稅改征增值稅后的收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)。但將來營業(yè)稅改增值稅的工作全面鋪開后，屆時該項(xiàng)稅收收入是否仍屬于地方財(cái)政就有待商榷了。地方政府有必要在營業(yè)稅之外培育新的主體稅種，為地方財(cái)政尋找新的財(cái)源。

（二）部分地方稅種改革滯后，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用

1994年的稅制改革，建立了基本符合市場經(jīng)濟(jì)要求的稅收制度，但此次改革的重點(diǎn)主要放在了所得稅和流轉(zhuǎn)稅方面，地方稅種的改革則相對滯后，還存在不少問題。

1、現(xiàn)行房產(chǎn)稅設(shè)計(jì)不合理，征管不到位。我國房產(chǎn)稅的計(jì)稅方式有兩種，一種是按房屋原值一次性減除10%-30%后的余值從價計(jì)征，稅率為1.2%；另一種是按房產(chǎn)出租的租金收入從租計(jì)征，稅率為12%。采用從價計(jì)征的方式，新、老房屋的稅負(fù)存在較大差距，有失公平；并且在目前房價高漲的背景下，房產(chǎn)稅為地方政府組織收入的功能也不能得到有效發(fā)揮。采用從租計(jì)征的方式，由于房屋出租方不易尋找且納稅意識較差，房產(chǎn)稅實(shí)際征收的難度很大。房產(chǎn)稅還規(guī)定了如個人擁有的非營業(yè)用房產(chǎn)免稅等諸多稅收優(yōu)惠政策，一方面導(dǎo)致征稅范圍過于狹窄，另一方面也不能對投機(jī)炒房起到抑制作用。

2、現(xiàn)行資源稅不利于資源合理開發(fā)利用。我國目前資源稅的征稅范圍僅限于依法規(guī)定的礦產(chǎn)品和鹽，未將具有生態(tài)環(huán)境價值的森林、牧場、地?zé)?、水等資源納入征稅范圍，導(dǎo)致這一類資源被過度消耗和嚴(yán)重浪費(fèi)。資源稅采用的計(jì)稅方式不僅是從量計(jì)征而且規(guī)定的稅額普遍較低，使資源的稀缺性和市場價值不能被充分反映，容易導(dǎo)致對資源的過度開采。

3、其余地方稅種亦存在不足之處。印花稅有13個稅目，計(jì)稅依據(jù)五花八門，不易掌握。土地增值稅采用超率累進(jìn)稅率，稅率設(shè)計(jì)過于復(fù)雜，操作難度大。城鎮(zhèn)土地使用稅每平方米0.6～30元的稅額標(biāo)準(zhǔn)對于巨大的土地級差收入的調(diào)節(jié)功能已是微不足道，不能充分發(fā)揮其杠桿作用。耕地占用稅稅源零星分散，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，實(shí)際征管難度大。

（三）地方稅收管理權(quán)過多集中于中央

稅收管理權(quán)，包括稅收的立法權(quán)、解釋權(quán)、減免權(quán)、稅目和稅率的調(diào)整權(quán)等。目前，地方稅收的各種管理權(quán)限高度集中在中央政府，地方政府只負(fù)責(zé)稅款的征收和在極小的范圍內(nèi)制定一些補(bǔ)充措施和征稅辦法。地方政府稅收管理權(quán)限過小，尤其是稅收立法權(quán)缺位，使地方政府不能根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況開征一些具有地方特色的新稅種和調(diào)整稅收政策，不利于地方政府因地制宜地運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)運(yùn)行。

三、完善地方稅收體系的對策

打破對“土地財(cái)政”的依賴必須完善地方稅收體系，具體可從以下幾個方面著手：

（一）完善以房產(chǎn)稅為核心的不動產(chǎn)稅

我國目前與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種有不少，如房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、營業(yè)稅（特指建筑業(yè)營業(yè)稅和銷售不動產(chǎn)營業(yè)稅）。但這些稅種多為在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)一次性征收，持有環(huán)節(jié)征收的比較少。這種“重流轉(zhuǎn)，輕持有”的稅種設(shè)置使與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入受到房地產(chǎn)行業(yè)景氣程度的很大影響，不利于地方稅收收入的長久、穩(wěn)定。改革的方向是將征稅重點(diǎn)轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)，使以房產(chǎn)稅為代表的不動產(chǎn)稅成為地方財(cái)政的支柱稅源。我國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅存在著計(jì)稅依據(jù)不合理、征稅范圍狹窄等問題，為了使房產(chǎn)稅發(fā)揮應(yīng)有的組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)社會財(cái)富分配的功能，房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)應(yīng)取消從租計(jì)征，統(tǒng)一按房產(chǎn)市場價值從價計(jì)征，同時擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征稅范圍，把除剛性需求住房之外的個人非營業(yè)性住房也納入征稅的范圍。

（二）加快資源稅改革的步伐

我國西部地區(qū)地廣人稀，房產(chǎn)數(shù)量和價格與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距較大。2010年浙江、福建、廣東、新疆、青海、甘肅六省的商品房平均銷售價格分別是每平方米 7826元、5427元、6513元，2604元、2517元和 2483元。同一年，新疆、青海和甘肅三個省與房地產(chǎn)相關(guān)的房產(chǎn)稅等五個稅種收入合計(jì)為74.77億元，僅相當(dāng)于廣東一省的十分之一。上述數(shù)據(jù)表明，在我國西部地區(qū)，不動產(chǎn)稅難以成為地方財(cái)政的收入支柱，應(yīng)考慮培育其他的稅源。我國西部地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，但卻擁有豐富的礦藏資源，現(xiàn)行資源稅計(jì)稅依據(jù)改為從價計(jì)征與從量計(jì)征相結(jié)合，不僅能改善當(dāng)?shù)氐呢?cái)政狀況，而且有助于抑制資源浪費(fèi)，提高資源利用效率。應(yīng)繼續(xù)加快資源稅改革步伐，并適當(dāng)擴(kuò)大征稅范圍，使西部地區(qū)真正能分享資源價格上升帶來的收益。

表2 ：2010年東、西部六個省份房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入比較 單位：億元

（三）重新劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限

解決稅收管理權(quán)限過度集中于中央政府這個問題的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)真正的“分級管理，合理分權(quán)”。具體來說，中央稅、共享稅的稅收管理權(quán)限仍應(yīng)高度集中于中央政府，這是毋庸置疑的。地方主體稅種以及全國統(tǒng)一征收的地方稅種，其稅收調(diào)整權(quán)可適度下放給地方政府，但稅收調(diào)整權(quán)的行使應(yīng)是在授權(quán)范圍內(nèi)，不能越權(quán)。由全國人大立法賦予省一級地方政府單獨(dú)開征具有地方特色的區(qū)域性稅種的權(quán)力，新稅種的開征經(jīng)過中央政府批準(zhǔn)后，稅收管理權(quán)限可以全部下放。