關(guān)于住房公積金管理體制改革的探討

摘 要：住房公積金改革要著力于保值增值，促進(jìn)住房公積金規(guī)模不斷擴(kuò)大，成為多數(shù)職工住房籌資渠道的主要來(lái)源。由于資金管理專(zhuān)業(yè)能力和風(fēng)險(xiǎn)控制水平的差異，銀行比公積金管理中心更能夠支付繳存人較高的回報(bào)；公積金管理中心應(yīng)當(dāng)與資金經(jīng)營(yíng)管理分離，專(zhuān)門(mén)履行對(duì)公積金的政策監(jiān)管。住房公積金存款利率高于商業(yè)存款的市場(chǎng)利率，對(duì)公積金存款利率設(shè)置保值的最低保障線。由于高收益伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)，要分離公積金貸款與存款的資金聯(lián)系，將公積金經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到承辦銀行，實(shí)現(xiàn)公積金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的可控。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)金融；住房公積金；體制改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2012）09-0033-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.08

由于住房資金需求量很大，構(gòu)建住房公積金制度以積累住房資金，從而提高職工購(gòu)買(mǎi)住房的能力。國(guó)外住房公積金模式可分為強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型和合同儲(chǔ)蓄型。強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型是通過(guò)國(guó)家法律和行政規(guī)定等強(qiáng)制性手段，要求雇主和雇員將雇員工資收入的一定比例定期存入指定機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)以優(yōu)惠貸款方式支持雇員住房消費(fèi)，比如新加坡的中央公積金制度。合同儲(chǔ)蓄為借貸雙方通過(guò)契約籌措住房資金，日本的郵政儲(chǔ)蓄模式和德國(guó)的契約模式都屬于合同儲(chǔ)蓄模式。中國(guó)1991年啟動(dòng)住房公積金制度，1999年4月頒布實(shí)施的《住房公積金管理?xiàng)l例》，在2002年曾修訂過(guò)一次，最近中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱住建部）已啟動(dòng)第二次修訂工作。除對(duì)住房公積金的用途進(jìn)行調(diào)整和強(qiáng)化監(jiān)管外，還應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)管理體制的改革。由于上海市對(duì)住房公積金管理比較規(guī)范，公積金數(shù)據(jù)的信息披露比較全面，以上海市為例能較好地分析我國(guó)當(dāng)前公積金管理狀況。

一、住房公積金運(yùn)行基本情況分析

從1991年上海市在我國(guó)率先啟動(dòng)住房公積金制度，至2011年已經(jīng)運(yùn)行21年，上海市當(dāng)年歸集住房公積金499億元，累計(jì)歸集公積金3150億元，2011年末公積金繳存人數(shù)達(dá)到450.2萬(wàn)人，累計(jì)為156.4萬(wàn)購(gòu)房戶發(fā)放公積金貸款，公積金制度為支持城鎮(zhèn)職工購(gòu)房取得一定的效果。

（一）公積金對(duì)解決職工住房問(wèn)題貢獻(xiàn)較小

住房公積金制度的初衷，是為職工積累購(gòu)房資金來(lái)源。我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈長(zhǎng)期穩(wěn)定高速增長(zhǎng)，職工收入逐年穩(wěn)定增長(zhǎng)，住房購(gòu)買(mǎi)力不斷提高。但從住房公積金歸集購(gòu)買(mǎi)力，即公積金歸集與商品住房銷(xiāo)售額比重看，在1997年達(dá)到最高的27.64%，而在2004年下降到7.71%，依靠公積金歸集資金難以積累住房購(gòu)買(mǎi)能力；從住房公積金使用購(gòu)買(mǎi)力，即公積金提取額加上貸款與商品住房銷(xiāo)售額比重看，在2000年達(dá)到最高的33.8%，而在2004年甚至下降到9.78%，住房公積金的使用沒(méi)有成為購(gòu)買(mǎi)住房主要資金來(lái)源。住房公積金存款低利率政策，導(dǎo)致公積金對(duì)住房購(gòu)買(mǎi)力嚴(yán)重貶值，職工收入的倍增都沒(méi)有趕上房?jī)r(jià)上漲。在現(xiàn)行住房公積金體制和政策下，公積金對(duì)解決職工住房難有較大貢獻(xiàn)。

（二）職工公積金購(gòu)房能力下降

住房公積金歸集21年，對(duì)于個(gè)人累計(jì)繳存將逐年增加，對(duì)住房購(gòu)買(mǎi)能力必然是呈上升趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)成為職工購(gòu)房的主要資金來(lái)源。但職工對(duì)于住房公積金的繳存購(gòu)買(mǎi)力，即人均累計(jì)繳存公積金與90平米普通住房售價(jià)比，不僅增加非常緩慢，而且在2004年、2007年、2009年和2010年反而下降，住房公積金累計(jì)繳存額很難趕上房?jī)r(jià)的上漲，繳存購(gòu)買(mǎi)力到2011年僅5.78%。對(duì)于僅能夠惠及部分繳存人的公積金貸款，按照當(dāng)年戶均貸款購(gòu)買(mǎi)90平米普通商品住房，在1999年達(dá)到30.17%以后，呈逐年下降的趨勢(shì)，到2004年僅為17.04%。近年來(lái)有所增加但也一般都在三成以下，職工依靠住房公積金繳存離買(mǎi)房距離偏遠(yuǎn)，而依靠公積金貸款也難圓買(mǎi)房夢(mèng)。

（三）當(dāng)前住房公積金貸款是少數(shù)人受益

即使不考慮公積金繳存的退出人數(shù)，公積金貸款受益人數(shù)占繳存人數(shù)的比重也很低。從公積金貸款受益率，即當(dāng)年公積金貸款人數(shù)與繳存人數(shù)比重看，2002年達(dá)到3.96%高點(diǎn)以后，出現(xiàn)拐點(diǎn)逐年下降到3%以下徘徊，在2007年和2009年，由于房?jī)r(jià)大漲出現(xiàn)兩個(gè)公積金貸款購(gòu)房高點(diǎn)，最高為5.05%。從貸款累計(jì)受益率，即公積金貸款累計(jì)人數(shù)與繳存人數(shù)比重看，在2009年最高達(dá)到37.47%后，出現(xiàn)拐點(diǎn)并呈逐年下降的趨勢(shì)。由于公積金貸款存在同一人多次貸款，以及存在公積金繳存人退出群體，因此貸款受益率尤其累計(jì)受益率將更低。從住房公積金體制運(yùn)行21年以來(lái)，公積金繳存人大多數(shù)沒(méi)有獲得公積金貸款，多數(shù)職工僅僅是住房公積金廉價(jià)資金的提供者。

二、對(duì)住房公積金管理體制的分析

我國(guó)住房公積金制類(lèi)似于強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型，是政府用強(qiáng)制手段籌集住房建設(shè)和職工購(gòu)房資金。住房公積金管理中心是“不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”，具體從事住房公積金的行政管理、存貸款審批和管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、資產(chǎn)保值增值、保障性住房的投資和管理等業(yè)務(wù)[1]。公積金管理中心與繳存職工存在債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系，歸集資金除了發(fā)放房貸，資金的主體留存在住房公積金管理機(jī)構(gòu)，主要投放在國(guó)債、銀行存款等安全資產(chǎn)，資金流動(dòng)性僅是以城市為管理單位，采取自我循環(huán)的封閉管理模式。住房公積金為了低貸而實(shí)行低存，增值收益用于建立貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、管理費(fèi)用和建設(shè)廉租房的補(bǔ)充資金。

（一）公積金沒(méi)有強(qiáng)化惠民的定位

公積金對(duì)職工住房貢獻(xiàn)較小，是因?yàn)閷?duì)公積金性質(zhì)沒(méi)有強(qiáng)化惠民的定位，留下了對(duì)繳存人不公平性的制度隱患，阻礙繳存人參與公積金的積極性，因而制約了公積金規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致公積金對(duì)住房保障效果較小。由于制度安排沒(méi)有從繳存人利益出發(fā)，因而對(duì)存款利率定得非常低，嚴(yán)重低于資產(chǎn)價(jià)格上漲幅度，甚至低于通貨膨脹率，處于不斷貶值的狀態(tài)，而且對(duì)提取公積金設(shè)置了很高的門(mén)檻，廣大職工看著自己的公積金在不斷貶值無(wú)能為力。由于住房公積金規(guī)模沒(méi)有迅速做大，而且公積金管理中心的風(fēng)險(xiǎn)管理水平也不高，導(dǎo)致住房公積金大量閑置在銀行。據(jù)2008年末全國(guó)數(shù)據(jù)，公積金存款余額12116億元，貸款余額僅6194億元，存貸比僅51.12%。由于住房公積金在客觀上沒(méi)有惠及大多數(shù)繳存人，如果說(shuō)合理避稅對(duì)高收入群體參加公積金還有一點(diǎn)吸引力，而廣大中低收入群體甚至把公積金看成政府的收費(fèi)，住房公積金在不斷貶值下成為繳存人的捐款和奉獻(xiàn)。

（二）公積金所有人的權(quán)益分離

公積金積累資金購(gòu)房能力難以提高。這是因?yàn)楣e金所有人權(quán)益沒(méi)有得到重視和保護(hù)，所有人的公積金繳存人與管理人的公積金管理中心存在權(quán)利倒置，管理人對(duì)公積金實(shí)質(zhì)上行使了金融企業(yè)法人的權(quán)力，而所有人對(duì)公積金歸集、運(yùn)用、收益的制度和管理中沒(méi)有任何話語(yǔ)權(quán)，管理人不可能會(huì)對(duì)繳存人盡責(zé)的動(dòng)機(jī)。一是公積金所有人對(duì)管理人缺乏約束。公積金怎么用、貶值怎么辦、風(fēng)險(xiǎn)怎么防等，成為與公積金所有人不相干的事。比如，管理人擬大量利用公積金貸款支持保障性住房建設(shè)，據(jù)住建部2010年在28個(gè)城市啟動(dòng)試點(diǎn)，申請(qǐng)貸款額度共約493億元①。公積金貸款支持保障性住房建設(shè)本無(wú)可厚非，但未見(jiàn)管理人對(duì)支持保障房的公積金保值增值的論證，也未見(jiàn)管理人在貸款風(fēng)險(xiǎn)防范任何的制度安排，反映了管理人對(duì)公積金只能是從自身需要來(lái)考慮，不會(huì)顧及到公積金繳存人的意愿和利益。二是公積金管理中心成為利益主體。住房公積金管理中心是住房行政部門(mén)的代理人，與住房行政部門(mén)存在上下級(jí)和利益共同體的關(guān)系，住房公積金由住房行政部門(mén)制定政策（立法規(guī)），而公積金中心既是監(jiān)管人又是經(jīng)營(yíng)支配人，實(shí)際上形成了立法、監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)一體化，公積金管理中心成為公積金的利益主體，公積金成了管理人低成本集資的小金庫(kù)。如果說(shuō)我國(guó)基本制度難以分離立法與監(jiān)管，那么就必須分離對(duì)住房公積金的監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)，否則，對(duì)于住房公積金出臺(tái)的任何制度，都將會(huì)有利于公積金管理中心而有損于公積金繳存人。如果對(duì)住房公積金管理沒(méi)有新的制度安排，就不會(huì)改變公積金繳存人資金不斷貶值的狀態(tài)。

（三）公積金保值增值與風(fēng)險(xiǎn)防范

現(xiàn)行住房公積金體制下，公積金面臨不斷貶值的風(fēng)險(xiǎn)，基本不存在增值的可能，防范公積金的案件風(fēng)險(xiǎn)，控制公積金的投資風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)務(wù)之急。公積金不能增值就難以做大規(guī)模，而風(fēng)險(xiǎn)原則也將減少對(duì)中低收入群體的貸款，從而制約了公積金發(fā)揮對(duì)廣大繳存人住房保障的作用。一是對(duì)公積金管理人缺乏必要的制約。近年來(lái)，發(fā)生了北京住房公積金管理中心朝陽(yáng)分中心原主任劉毅腐敗案、云南省麗江市住房公積金管理中心原主任王瓊英腐敗案、河北保定3億元住房公積金被挪用等事件。因此，迫切需要加強(qiáng)對(duì)公積金的統(tǒng)一監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)公積金中心負(fù)責(zé)人的制約，積極消除屬地化監(jiān)管的弊端。二是公積金利率機(jī)制偏向高收入群體。實(shí)行低成本吸收存款和低利率發(fā)放貸款，按照貸款風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)償還能力的要求，住房公積金貸款發(fā)放應(yīng)當(dāng)優(yōu)先高收入家庭，而當(dāng)前高房?jī)r(jià)又使低收入家庭買(mǎi)不起住房，公積金貸款成為了高收入家庭的特權(quán)。廣大低收入家庭公積金存款在不斷相對(duì)貶值，而少數(shù)高收入家庭享受公積金貸款優(yōu)惠利率，形成低收入家庭補(bǔ)貼高收入家庭的“逆向”機(jī)制。三是對(duì)公積金防范風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)是重中之重。由于對(duì)公積金的管理不夠嚴(yán)密，出現(xiàn)了個(gè)人利用公積金貸款炒房的現(xiàn)象，給公積金帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)。有人提議對(duì)閑置的住房公積金，是否可以進(jìn)入資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)增值。筆者認(rèn)為必須禁止公積金進(jìn)入資本市場(chǎng)，不僅因?yàn)橘Y本市場(chǎng)還缺乏良好的市場(chǎng)環(huán)境，而且公積金管理中心也不具備合格代理人主體性質(zhì)，并且公積金存在委托人和受托人職責(zé)不清的雙缺位，進(jìn)入資本市場(chǎng)必然會(huì)遭受重大損失。

三、對(duì)住房公積金管理體制改革的建議

對(duì)住房公積金管理體制改革的建議，離不開(kāi)對(duì)公積金管理中心的性質(zhì)定位。可以歸納為三種主要觀點(diǎn)：一是住房公積金管理中心要承擔(dān)好監(jiān)管職能，并拓展信貸管理和資金營(yíng)運(yùn)等金融職能；二是將住房公積金管理中心定位于政策性金融機(jī)構(gòu)，改變目前住房公積金中心的“事業(yè)單位”性質(zhì)，將其發(fā)展成為吸收公積金存款、直接發(fā)放公積金貸款的金融機(jī)構(gòu)；三是剝離公積金管理中心目前所具有的經(jīng)營(yíng)職能，使之從金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)純粹的不受部門(mén)利益牽制的監(jiān)管者，將運(yùn)作交由有信譽(yù)的專(zhuān)業(yè)公司承擔(dān)[2]。第一種觀點(diǎn)將強(qiáng)化公積金管理中心的監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)職能，目前住房公積金管理體制的弊端將進(jìn)一步放大。第二種觀點(diǎn)是棄本求末，既要再組一個(gè)建新的公積金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，又要強(qiáng)人所難把公積金管理中心轉(zhuǎn)為金融機(jī)構(gòu)。第三種觀點(diǎn)比較符合我國(guó)住房公積金管理的實(shí)際，筆者建議對(duì)公積金專(zhuān)業(yè)管理可以交由承辦銀行，這樣既體現(xiàn)住房公積金管理體制的延續(xù)，又利用銀行資金經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)管理的專(zhuān)業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)住房公積金的保值增值和風(fēng)險(xiǎn)控制。

（一）強(qiáng)化住房公積金惠民的定位，努力擴(kuò)大公積金規(guī)模

對(duì)于住房公積金管理體制改革，要進(jìn)一步強(qiáng)化住房公積金專(zhuān)款專(zhuān)用，用于職工自住住房的購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修等方面，逐步實(shí)現(xiàn)住房公積金由“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”的轉(zhuǎn)變。但改革的出發(fā)點(diǎn)是要強(qiáng)化住房公積金惠民的政策定位，保證公積金繳存人資金的合理回報(bào)，以促進(jìn)住房公積金規(guī)模不斷擴(kuò)大，成為職工住房籌資渠道的主要來(lái)源。一是公積金存款利率應(yīng)當(dāng)高于資金的市場(chǎng)利率。由于公積金具有個(gè)人強(qiáng)制儲(chǔ)蓄屬性，而且公積金存款具有明顯的長(zhǎng)期存款性質(zhì)，從住房公積金政策的惠民出發(fā)，就應(yīng)當(dāng)給予公積金存款較高的優(yōu)惠利率。建議公積金存款利率必須高于銀行同期存款利率，可以適當(dāng)高于同期長(zhǎng)期債券利率，并對(duì)公積金存款利率設(shè)置保值的最低保障線，這樣可以促進(jìn)居民參與公積金的積極性。二是由政府對(duì)公積金貸款提供補(bǔ)貼。公積金貸款優(yōu)惠利率的資金補(bǔ)貼，不應(yīng)該來(lái)自公積金繳存人，公積金不應(yīng)當(dāng)定位一些人補(bǔ)貼另一些人的“互助基金”，更不是低收入者補(bǔ)貼高收入者，而應(yīng)該是由政府財(cái)政貼息的“普惠基金”，以及政府規(guī)定承辦銀行對(duì)公積金貸款的合理讓利。建議政府建立住房保障的專(zhuān)項(xiàng)基金，對(duì)公積金貸款利息進(jìn)行補(bǔ)貼，優(yōu)先資助符合享受保障性住房條件的家庭。

（二）分離公積金的監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)，保護(hù)公積金所有人權(quán)益

住房公積金參與者及利益關(guān)系中，存在公積金管理中心、承辦銀行、繳存人三方，公積金管理中心代表政府的政策監(jiān)管，承辦銀行提供公積金的金融服務(wù)，繳存人是公積金的所有者和受益者。因此公積金體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)是，公積金管理中心不是成為政策性金融機(jī)構(gòu)，而是分離對(duì)公積金經(jīng)營(yíng)管理的職能，這有利于履行對(duì)公積金的政策監(jiān)管，更好地保護(hù)繳存人的所有者權(quán)益。一是要分離住房公積金的監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)職能。應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新住房公積金運(yùn)作體制，公積金管理中心專(zhuān)門(mén)承擔(dān)公積金的政策監(jiān)管職能，將公積金的經(jīng)營(yíng)職能分離出來(lái)交給承辦銀行，與承辦銀行不再是資金的委托管理關(guān)系，轉(zhuǎn)為公積金繳存人與承辦銀行的委托管理關(guān)系。二是明確對(duì)公積金繳存人服務(wù)的定位。公積金管理中心承擔(dān)公積金的政策服務(wù)，負(fù)責(zé)對(duì)公積金的歸集管理和資金運(yùn)用審核，對(duì)承辦銀行的公積金經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管；承辦銀行承擔(dān)公積金的金融服務(wù)，負(fù)責(zé)對(duì)公積金賬戶設(shè)計(jì)、記息和結(jié)算，為繳存人提供公積金貸款等金融服務(wù)。在對(duì)公積金繳存人提供服務(wù)的制度設(shè)計(jì)上，公積金管理中心與承辦銀行應(yīng)當(dāng)是相互制約關(guān)系。比如，公積金貸款優(yōu)惠利率來(lái)自財(cái)政貼息和銀行讓利，就可以設(shè)計(jì)成公積金中心與承辦銀行的相互制約和博弈。

（三）轉(zhuǎn)移分散公積金管理風(fēng)險(xiǎn)，保障公積金保值增值

住房公積金體制改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)著力于公積金的保值增值，以及轉(zhuǎn)移和分散公積金管理風(fēng)險(xiǎn)。一是促進(jìn)公積金保值增值。要保障公積金的保值增值和繳存人的高回報(bào)，也決定了公積金應(yīng)當(dāng)交由承辦銀行經(jīng)營(yíng)。因?yàn)槔U存人的高回報(bào)意味著公積金的高風(fēng)險(xiǎn)，如果由公積金管理中心經(jīng)營(yíng)公積金，或者是對(duì)公積金進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資，很可能造成公積金的重大損失；或者是由于受到資金經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)管理能力的限制，將公積金存入銀行成為資金的二手中介，難以為公積金繳存人提供較高的利率。而銀行具有較高的資金專(zhuān)業(yè)能力和風(fēng)險(xiǎn)管理水平，能夠支付繳存人較高的利率和承擔(dān)較高的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，比如銀行理財(cái)產(chǎn)品就向客戶支付了較高的回報(bào)。二是轉(zhuǎn)移公積金管理風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)原則是利率高存就應(yīng)當(dāng)與高貸、高風(fēng)險(xiǎn)匹配，建議分離公積金存款與貸款的資金聯(lián)系[3]，將公積金風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到承辦銀行，實(shí)現(xiàn)公積金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的可控，保障公積金繳存人的利益不受損害。三是分散公積金管理風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)公積金由各承辦銀行管理也有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，公積金繳存人與承辦銀行是特殊委托關(guān)系，公積金存款屬于承辦銀行的負(fù)債，進(jìn)入繳存人個(gè)人的專(zhuān)用銀行賬戶，政府委托銀行承辦公積金貸款，按照商業(yè)房屋貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理程序辦理，公積金貸款額度控制應(yīng)當(dāng)與繳存期和繳存余額掛鉤，承辦銀行給予適當(dāng)和合理利率折扣。對(duì)于中低收入群體或者初次辦理公積金貸款的繳存人，貸款利率可以分檔次享受政府的財(cái)政補(bǔ)貼。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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