改革開放30年以來我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程研究

摘 要：農(nóng)業(yè)保險是推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的有力支持。本文從供給和需求的視角探討改革開放30年來農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展狀況，認為目前我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中存在供給短缺、自然需求旺盛和有效需求不足的問題，探討了其背后的原因，并提出相關(guān)的解決對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；供給和需求；制度變遷

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）09-0086-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.22

一、引言

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)保險是個巨大而富有潛力的市場，同時農(nóng)業(yè)保險對于構(gòu)建農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有極為重要的支撐扶持作用。中央政府自2004—2012年連續(xù)9年在中央的“一號文件”中都強調(diào)“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民）問題，可見該問題的重要性和緊迫性。而大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險事業(yè)，是有效解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。改革開放以來，在1982年2月國務(wù)院批準的中國人民銀行《關(guān)于國內(nèi)保險業(yè)務(wù)恢復(fù)情況和今后發(fā)展意見的報告》中指出：“為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，保險工作如何為8億農(nóng)民服務(wù)，是必須予以重視的一個課題。要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照落實農(nóng)村經(jīng)濟政策的需要，從各地的實際情況出發(fā)，積極創(chuàng)造條件，抓緊做好準備，逐步試辦農(nóng)村財產(chǎn)保險、畜牧保險等業(yè)務(wù)?！弊源死_了我國農(nóng)業(yè)保險探索發(fā)展的序幕。

然而，改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展較為緩慢。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，自20世紀80年代恢復(fù)辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)以來，農(nóng)業(yè)保險就長期處于不景氣狀態(tài)。雖然1982—1992年間農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速，至1992年突破8億元大關(guān)，但1992—2006年則處于波動不穩(wěn)定狀態(tài)；總體上來看1982—2006年保費收入長期處于10億元以下（見圖1）。可知該階段我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展遲緩，與當時蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟不相適應(yīng)。

隨著2004—2012年中央連續(xù)9個“一號文件”的頒布，我國農(nóng)業(yè)保險獲得了較大的發(fā)展，保費收入、賠付額等都邁入了新的臺階（見圖2）。特別是自從2007年中央開始大力支持鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)保險以來，獲得中央財政支持的種植和養(yǎng)殖業(yè)保險的種類、收入不斷增加。如2007年的保費收入總額突破50億元，2008年突破100億元，截至2011年末，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入達到173.8億元。

對于農(nóng)業(yè)保險的研究，國內(nèi)學(xué)者做過較多地分析，并取得較多的研究成果，具有一定的借鑒意義[1-3]。西方經(jīng)濟學(xué)的精髓在于供需曲線中分析探討問題，農(nóng)業(yè)保險也是由農(nóng)業(yè)保險的供給方和需求方構(gòu)成的，因此本文從最簡單的供給和需求角度，探討改革開放30年以來我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題和矛盾，并提出相關(guān)的對策建議。

二、我國農(nóng)業(yè)保險有效供給短缺

縱觀各國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展狀況，由于農(nóng)業(yè)的特殊性，農(nóng)業(yè)保險公司大多具有政府背景，即農(nóng)業(yè)保險發(fā)展與政府支持密切相關(guān)。但目前我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營不善、虧損嚴重，商業(yè)性保險公司缺乏積極性、逐步淡出的現(xiàn)象。雖然近年來在中央政策的大力支持下，有部分專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司進入，但總體而言，農(nóng)業(yè)保險有效供給不足的現(xiàn)象并未得到較好的緩解。具體來講，這種有效供給短缺主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）經(jīng)營主體較為單一

農(nóng)業(yè)保險是一項政策性很強的工作。大多數(shù)國家農(nóng)業(yè)保險是通過政府給予政策和資金支持專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司來經(jīng)辦這項業(yè)務(wù)，如美國的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（FCIC）?；仡櫢母镩_放30年以來我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展也是在政府支持和干預(yù)下進行的。在這期間，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體發(fā)生變化，大體經(jīng)歷了如下的發(fā)展歷程：一是國有商業(yè)保險公司為主（1982—2003年），主要是中國人民保險公司、新疆建設(shè)兵團農(nóng)牧業(yè)保險公司。不僅在這一期間，在較長時間內(nèi)這兩家公司都是我國農(nóng)業(yè)保險市場的主體。二是多元化商業(yè)保險公司（2004年至今），在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的號召和相關(guān)政策的支持配合下，較多專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司陸續(xù)成立開張。迄今為止已有22家保險公司在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，已初步滿足農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的需要。從經(jīng)營機構(gòu)主體來看，雖然有政策性和商業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司，但這種經(jīng)營主體的多元化并未有效緩慢供給不足的矛盾，特別是商業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營狀況不容樂觀，影響其對農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展。

（二）相關(guān)政策法律供給、實施措施不到位

我國現(xiàn)有的保險法規(guī)尚不完善，雖然2009年修訂后的《中華人民共和國保險法》中對農(nóng)業(yè)保險有相關(guān)的規(guī)定。但在這部法律中，對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定極其簡單，缺乏實施操作的指導(dǎo)意見；同時它側(cè)重于強調(diào)保險關(guān)系的法律規(guī)范，缺乏有效的激勵約束機制。由此可知，目前我國農(nóng)業(yè)保險市場并無專門的法律規(guī)范來制約和激勵相關(guān)行為。相關(guān)法律法規(guī)的不健全，使得我國農(nóng)業(yè)保險在政府職責、組織形式、資金運作、保險費率厘定等方面的制度安排責權(quán)并不明確，影響了農(nóng)業(yè)保險制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展性。在發(fā)達國家由國家財政和省級財政承擔的農(nóng)業(yè)補貼保費都達到50%以上，而我國遠落后于這個水平，特別是地方財政存在著巨大的缺口。雖然2012年財政部金融司公布的2號文件 《關(guān)于進一步加大支持力度 做好農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作的通知》中稱，“自2012年起在現(xiàn)行政策基礎(chǔ)上，財政部將進一步加大對農(nóng)業(yè)保險的支持力度，增加保費補貼品種、擴大保費補貼區(qū)域、支持提高保障水平。”但地方財政補貼不到位的情況較為普遍，故在實際生活過程中補貼保費率較低，可執(zhí)行力度較小，這嚴重影響了我國農(nóng)業(yè)保險政策的貫徹落實，妨礙了其可持續(xù)發(fā)展。

（三）農(nóng)業(yè)保險品種創(chuàng)新不足

總體而言，目前我國農(nóng)業(yè)保險市場險種、形式較為單一，無法有效滿足農(nóng)民的需要。農(nóng)村的保險需求是多方面的，如種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具、農(nóng)業(yè)設(shè)施等。加之農(nóng)業(yè)本身覆蓋面積的廣泛性和自然災(zāi)害發(fā)生的無周期性、不可預(yù)知性，都造成農(nóng)業(yè)保險需求上的多樣性。資本的本質(zhì)是逐利的，對于商業(yè)性的保險公司而言，為減少成本、降低風(fēng)險，一般在險種開發(fā)及合同條款上過于格式化，缺乏靈活性，尤其是專為農(nóng)業(yè)設(shè)計的險種更少，針對性不強，無法在較大范圍、較長時間內(nèi)達到分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險的需要。究其原因，根源在于農(nóng)業(yè)保險品種激勵機制不足，所以這樣的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品在農(nóng)村普及率自然不高。

三、我國農(nóng)業(yè)保險自然需求旺盛，有效需求不足

（一）農(nóng)業(yè)保險自然需求旺盛

農(nóng)業(yè)保險自然需求旺盛，主要由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營風(fēng)險的客觀存在形成對農(nóng)業(yè)保險的潛在需求。我國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中所占的比重較大。在市場化進程中，由于市場波動容易造成相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的高產(chǎn)低價，損害農(nóng)民利益，加之我國自然災(zāi)害的頻率很高，對農(nóng)業(yè)發(fā)展影響程度較大?？芍谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，需面對自然環(huán)境和市場波動的雙重風(fēng)險，為防范風(fēng)險、減少損失，農(nóng)民及相關(guān)中小企業(yè)對農(nóng)業(yè)保險的自然需求是較旺盛的。

（二）農(nóng)業(yè)保險有效需求不足

我國農(nóng)村居民收入水平長期處于一個低水平、緩增長的現(xiàn)象，故有“農(nóng)民真苦”的建議傳達到國務(wù)院。雖然自社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來，我國農(nóng)村居民收入得到了較大提高。以農(nóng)村居民年人均純收入為例，從2004年的2936元增加至2011年的6977元，但與同期城鎮(zhèn)居民收入年均增長幅度相比，農(nóng)民人均純收入的增幅僅為其的一半。收入決定有效需求，可知在該收入水平下，農(nóng)民很難對農(nóng)業(yè)保險有較強的購買力。同時在現(xiàn)有收入水平下，扣除醫(yī)療、教育等大額消費資金外，農(nóng)民真正可以支配的資金微乎其微，農(nóng)業(yè)保險的高費率在一定程度上也制約了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的有效需求。特別是經(jīng)濟比較落后地區(qū)的農(nóng)民，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件相對更惡劣，風(fēng)險更多更大，對農(nóng)業(yè)保險的需求自然很高，但由于支付能力所限，這種潛在需求難以轉(zhuǎn)化為有效需求。

四、我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后的原因及對策建議

通過上述分析可知，我國農(nóng)業(yè)保險存在供給與需求的不均衡，探尋農(nóng)業(yè)保險發(fā)展長期嚴重滯后的深層次根源，在于市場化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)保險的特殊性之間的矛盾。自1982年恢復(fù)國內(nèi)保險業(yè)務(wù)以來，我國農(nóng)業(yè)保險一直由商業(yè)性保險公司依照市場化經(jīng)營的方式提供。這種市場化經(jīng)營方式與農(nóng)業(yè)保險的特殊性是不相適應(yīng)的。具體而言，二者之間的不適應(yīng)性主要體現(xiàn)為：一是商業(yè)保險公司的逐利性與農(nóng)業(yè)風(fēng)險高度關(guān)聯(lián)性的矛盾。保險具有實現(xiàn)風(fēng)險分散的職能，其產(chǎn)品設(shè)計的前提就是要求所承保的風(fēng)險必須是獨立的隨機事件，這樣才能在發(fā)生風(fēng)險時實現(xiàn)費用的分攤。而農(nóng)業(yè)風(fēng)險多半是由嚴重自然災(zāi)害所導(dǎo)致的，常表現(xiàn)為時間與空間的高度關(guān)聯(lián)性，造成巨大的農(nóng)業(yè)損失。對于一般的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司而言，很難獨立承擔和消化，故對農(nóng)業(yè)保險缺乏較大的興趣。二是農(nóng)業(yè)保險中普遍存在逆向選擇和道德風(fēng)險。逆向風(fēng)險和道德風(fēng)險的產(chǎn)生，主要是由于雙方信息的不對稱性所導(dǎo)致，只是產(chǎn)生的時間點不同。前者是投保時所產(chǎn)生的，后者是投保后所產(chǎn)生的。此外，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自身特征的影響，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中的道德風(fēng)險也比較嚴重且難于有效控制。

鑒于存在的相關(guān)矛盾，本文從供給和需求的視角，從以下幾個方面提出解決農(nóng)業(yè)保險中存在問題的幾點建議：

（一）完善相關(guān)政策法規(guī)、制度、標準等規(guī)范準則，建立起農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的激勵與約束機制

從國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展情況看，美國有《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》、法國有《農(nóng)業(yè)保險法》、韓國也在2001年制定了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失補償法》，而中國農(nóng)業(yè)保險在立法上嚴重缺失?！盁o規(guī)矩不成方圓”，只有完善相關(guān)的法律法規(guī)，制定標準，政府相關(guān)職能部門充當一個公正的“仲裁者”，縮短理賠時間，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場，降低農(nóng)業(yè)保險中的逆向選擇和道德風(fēng)險。雖然自2006年末國內(nèi)相關(guān)部門已啟動了《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》的起草工作，但目前并無實質(zhì)性的進展，仍值得大力關(guān)注和呼吁。

（二）大力創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)方式

從農(nóng)業(yè)保險市場來看，相關(guān)保險公司應(yīng)重點開發(fā)和推廣適合農(nóng)村與農(nóng)民特點的保險產(chǎn)品和服務(wù)方式，不斷擴大農(nóng)業(yè)保險和涉農(nóng)保險覆蓋面，積極推進農(nóng)村保險市場體系建設(shè)。如近年來興起的天氣指數(shù)農(nóng)業(yè)保險①、小額信貸保證保險等新型產(chǎn)品，就較好地適應(yīng)了農(nóng)業(yè)的需求，從而受到農(nóng)民的追捧。同時，應(yīng)積極促進銀行業(yè)金融機構(gòu)（特別是近幾年興起的村鎮(zhèn)銀行）和保險機構(gòu)加強合作，拓寬農(nóng)村貸款抵押物范圍，促進完善涉農(nóng)信貸風(fēng)險分散轉(zhuǎn)移機制。

（三）多渠道提高農(nóng)民收入水平，為農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)造有效需求

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需求層次是逐步提高的，而這歸根結(jié)底取決于收入水平的提高。經(jīng)濟收入決定消費需求，雖然近年來農(nóng)民收入水平不斷提高，但同城市居民收入水平相比仍存在較大差距。因此，應(yīng)多渠道提高農(nóng)民收入水平，特別是財產(chǎn)性收入水平。農(nóng)民收入水平的提高，必然會提高農(nóng)業(yè)保險的有效需求，從而帶動農(nóng)業(yè)保險的蓬勃發(fā)展。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

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