我國支付機構(gòu)監(jiān)管體制研究

摘 要：隨著支付業(yè)務(wù)許可證的發(fā)放，越來越多的非金融機構(gòu)獲準(zhǔn)從事支付業(yè)務(wù)，成為支付機構(gòu)。面對日益龐大的支付機構(gòu)市場，探索一條符合我國國情行之有效的支付機構(gòu)監(jiān)管之路顯得非常必要。本文首先闡述了我國支付機構(gòu)的監(jiān)管現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前監(jiān)管體制存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出了完善我國支付機構(gòu)監(jiān)管體制的建議。

關(guān)鍵詞：支付機構(gòu)；監(jiān)管；體制

中圖分類號：F832.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）09-0059-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.15

支付機構(gòu)是指按照有關(guān)規(guī)定取得中國人民銀行頒發(fā)的支付業(yè)務(wù)許可證，并且在收付款人之間作為中介機構(gòu)提供部分或全部貨幣資金轉(zhuǎn)移服務(wù)的非金融機構(gòu)。近年來，越來越多的存量非金融機構(gòu)及新成立機構(gòu)取得了支付業(yè)務(wù)許可證，取得了從事支付業(yè)務(wù)的資格，成為支付機構(gòu)。面對交易規(guī)模與日俱增的非金融機構(gòu)支付服務(wù)市場，探索一條符合我國國情行之有效的支付機構(gòu)監(jiān)管之路已成為亟待思考的問題。

一、我國支付機構(gòu)監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）法律法規(guī)體系

非金融機構(gòu)支付在我國蓬勃發(fā)展了十多年，行業(yè)的發(fā)展促使相應(yīng)的法律法規(guī)也建立起來。目前在我國可以參考的與非金融機構(gòu)支付聯(lián)系較為密切的法律和規(guī)定主要有以下內(nèi)容：

2005年1月，國務(wù)院辦公廳對外公布了《關(guān)于加快電子商務(wù)發(fā)展的若干意見》，電子商務(wù)成為發(fā)展重點，在一定程度上促進(jìn)了非金融機構(gòu)支付服務(wù)行業(yè)的蓬勃發(fā)展；4月，《電子簽名法》實施，確定了電子簽名的法律效力，肯定了數(shù)據(jù)電文的法律形式，為電子簽名技術(shù)應(yīng)用于支付行業(yè)提供了法律保障；10月，《電子支付指引（第一號）》發(fā)布，明確了銀行與客戶在電子支付活動中的權(quán)利與義務(wù)，但是從事電子支付業(yè)務(wù)的非銀行業(yè)機構(gòu)未被納入到指引中。

2010 年，中國人民銀行先后出臺了《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）和《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實施細(xì)則》（以下簡稱《實施細(xì)則》），推出了支付業(yè)務(wù)許可證制度，既解決了從事支付服務(wù)的非金融機構(gòu)面臨的身份困惑問題，又規(guī)范了支付機構(gòu)在資金安全、系統(tǒng)運行等方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，將網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單都納入到了監(jiān)管范圍，一些較差、不規(guī)范的企業(yè)被攔截在了門外，對行業(yè)的長期發(fā)展起到了基礎(chǔ)性作用。

（二）行業(yè)自律

2005年，中國電子商務(wù)協(xié)會兼顧我國電子商務(wù)發(fā)展的實際情況及前瞻性，組織制定并發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)交易平臺服務(wù)規(guī)范》，在加強網(wǎng)絡(luò)交易平臺自身建設(shè)和運營管理、建立健全交易安全保障、交易者身份審核、隱私權(quán)保護(hù)、消費者權(quán)益保護(hù)、交易記錄保存等方面提出了要求。

2011 年 5 月，為了充分發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用，中國支付清算協(xié)會在北京正式成立。由于中國支付清算協(xié)會是介于政府、企業(yè)之間，并為支付機構(gòu)支付服務(wù)、咨詢、溝通、監(jiān)督、自律、協(xié)調(diào)的社會中介組織，因此，它對防范支付機構(gòu)各種風(fēng)險具有重要的作用。

（三）監(jiān)管實踐

截至2012年6月末，中國人民銀行已經(jīng)為全國196家非金融機構(gòu)頒發(fā)了支付業(yè)務(wù)許可證，賦予其支付機構(gòu)的合法地位，將其納入人民銀行監(jiān)管體系，也對一些不符合準(zhǔn)入要求的機構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)的處理，未獲許可機構(gòu)所占市場份額逐漸減少，顯示了支付業(yè)務(wù)監(jiān)管工作的正面導(dǎo)向作用。

為了配合非金融機構(gòu)審批與監(jiān)管工作，2011年下半年，中國人民銀行、國家預(yù)防腐敗局、監(jiān)察部、財政部、商務(wù)部、稅務(wù)總局、工商總局等七部委組成聯(lián)合檢查組，共同規(guī)范多用途預(yù)付卡的市場發(fā)展，對北京、上海兩地的預(yù)付卡業(yè)務(wù)進(jìn)行了檢查，并組織各分支行與中國支付清算協(xié)會，對全國多用途預(yù)付卡市場開展專項檢查，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序與措施進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)一步整頓了預(yù)付卡市場。這是中國人民銀行履行非金融機構(gòu)支付服務(wù)監(jiān)管職能以來實施的第一次全國性現(xiàn)場監(jiān)管，是對支付服務(wù)市場監(jiān)管工作的一次重要實踐。

二、我國支付機構(gòu)監(jiān)管體制存在的問題

（一）監(jiān)管目標(biāo)被弱化

不同的監(jiān)管目標(biāo)決定著不同的監(jiān)管行為方式，塑造著不同種類的監(jiān)管模式，對監(jiān)管體制具有重大的影響。《辦法》對非金融機構(gòu)支付的申請與許可、監(jiān)督與管理、罰則等進(jìn)行了規(guī)定，成為一個具有指導(dǎo)意義的監(jiān)管框架。在《辦法》中第一條指出監(jiān)管目的是“促進(jìn)支付服務(wù)市場健康發(fā)展，規(guī)范非金融機構(gòu)支付服務(wù)行為，防范支付風(fēng)險，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益”。由此可看出，《辦法》中關(guān)于支付機構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)層次過多，有些面面俱到，具有較強的綜合性，這實質(zhì)上是對監(jiān)管目標(biāo)的弱化，不能充分發(fā)揮監(jiān)管的功效。

（二）法律法規(guī)體系不完善

1.重要的規(guī)章制度法律層次不高。我國對支付機構(gòu)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管剛剛起步，監(jiān)管主體、監(jiān)管理論依據(jù)都處于摸索階段。作為對非金融機構(gòu)支付服務(wù)進(jìn)行主要監(jiān)管依據(jù)的《辦法》和《實施細(xì)則》，其法律層次屬于部門規(guī)章，尚未上升到國家法律層次，因此監(jiān)管效果會受到一定影響。

2.備付金管理制度不完善。一是在《辦法》和《實施細(xì)則》中，“備付金”的含義及備付金收益歸屬問題未明確[2]。例如，付款人委托支付的、但非金融支付機構(gòu)尚未付出的貨幣資金是否應(yīng)該認(rèn)定為備付金。備付金金額的計算范圍不明確對如何判斷支付機構(gòu)實繳貨幣資本數(shù)量造成了影響，備付金收益歸屬的不明確則可能會造成利益相關(guān)方的法律糾紛。

二是備付金存管制度難以有效執(zhí)行。雖然對于支付機構(gòu)管理的大量沉淀資金，給出了開立專用存款賬戶、在存管銀行繳納備付金等措施。但資金的實際控制權(quán)仍由支付機構(gòu)掌握，存管銀行在實際業(yè)務(wù)中對備付金使用缺乏有效的監(jiān)督，較難實現(xiàn)對支付機構(gòu)備付金的動態(tài)管理，容易引發(fā)備付金被挪用以謀取高額利潤等信用風(fēng)險。

3.客戶身份識別制度缺乏可操作性。雖然在《辦法》中要求了支付機構(gòu)要對客戶信息進(jìn)行核實，但是對于核實的手段和方式并沒有細(xì)化的規(guī)定。因此，監(jiān)管機構(gòu)在對支付機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管時如何判斷商業(yè)銀行是否履行了相應(yīng)的客戶身份識別義務(wù)，將面臨調(diào)查取證難、事實定性難的問題。

（三）監(jiān)管組織體系不健全

1.監(jiān)管主體方面。根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)，目前監(jiān)督管理支付機構(gòu)的部門主要有中國人民銀行、工商行政管理部門、信息產(chǎn)業(yè)管理部門等，但并沒有較高層次的法律明確支付機構(gòu)的主要監(jiān)管部門[3]。由于支付機構(gòu)的特殊性，其涉及到科學(xué)技術(shù)因素多，依靠傳統(tǒng)的政府行業(yè)監(jiān)管顯然是不夠的，監(jiān)管主體如何與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技結(jié)合，克服監(jiān)管中的技術(shù)障礙成為一個問題。

此外，雖然中國支付清算協(xié)會名義上是一個獨立的社會團(tuán)體法人，是支付清算服務(wù)市場各參與主體組成的一個行業(yè)自律組織，但從經(jīng)費來源、關(guān)系的掛靠、實際賦予的職能來看，它相當(dāng)于中國人民銀行的一個執(zhí)行部門，其管理職權(quán)是中國人民銀行賦予的，其實質(zhì)并不單單是行業(yè)自我管理的組織，而是政府監(jiān)管職能的延伸。

2.監(jiān)管內(nèi)容方面。《辦法》及其《實施細(xì)則》中將非金融機構(gòu)提供的包括網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單以及中國人民銀行確定的其他支付服務(wù)等都涵蓋進(jìn)其監(jiān)管范圍，但是監(jiān)管內(nèi)容還有待進(jìn)一步細(xì)化。例如，具有公共服務(wù)領(lǐng)域及多用途商業(yè)預(yù)付卡雙重職能的公司是否屬于非金融機構(gòu)支付服務(wù)范圍界限模糊。根據(jù)《辦法》第二條相關(guān)規(guī)定，明確界定這類公司的性質(zhì)有一定難度。

3.監(jiān)管方式方面。一是事前、事中監(jiān)管不足。目前對支付機構(gòu)的監(jiān)管主要采用事后監(jiān)管方式，這種方式雖然比較容易發(fā)現(xiàn)問題，但存在風(fēng)險監(jiān)管不足、及時性不夠以及重復(fù)檢查等缺陷。二是動態(tài)監(jiān)管不足。靜態(tài)監(jiān)管是現(xiàn)在對支付機構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、資本狀況等方面的主要監(jiān)管方式，而對支付機構(gòu)日常經(jīng)營狀態(tài)的動態(tài)監(jiān)測預(yù)警不足存在一定的風(fēng)險。

三、完善我國支付機構(gòu)監(jiān)管體制的建議

（一）明確監(jiān)管目標(biāo)定位

我國支付機構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)明確為宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)，即從宏觀層面對支付機構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，而不是將關(guān)注點放在每家支付機構(gòu)個體上。要促進(jìn)整個支付服務(wù)市場可持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)揮支付機構(gòu)提升整個社會支付服務(wù)效率的積極作用，避免引起支付服務(wù)市場混亂的風(fēng)險。

（二）確定監(jiān)管原則

1.監(jiān)管效益原則。監(jiān)管制度并非越完善越好。監(jiān)管制度不完善會導(dǎo)致監(jiān)管成本過高，監(jiān)管仍然不能有效。監(jiān)管制度過于完善，監(jiān)管成本就會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于監(jiān)管所產(chǎn)生的收益。只有在監(jiān)管制度維持在一個均衡狀態(tài)，使監(jiān)管的邊際成本等于邊際收益時，監(jiān)管效益才能最大化。因此，在考慮完備性的同時，監(jiān)管制度的建立還要考慮到監(jiān)管效益。既要確保監(jiān)管職責(zé)的全面履行，監(jiān)管效率的提高；又要將監(jiān)管成本控制在合理范圍之內(nèi)，尋求監(jiān)管成本與監(jiān)管收益之間的平衡點，保證監(jiān)管效益的最大化。

2.市場手段與行政手段并重原則。非金融機構(gòu)支付服務(wù)市場的規(guī)范需要國家相關(guān)部門積極合理的介入，行政手段必不可少，但是同時也要充分尊重市場規(guī)律，不能對其進(jìn)行過多的限制。監(jiān)管部門要結(jié)合實際，立足未來，不斷完善相關(guān)的制度，遵循“市場機制”與“國家監(jiān)管”并重的原則，以助于非金融機構(gòu)支付產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

（三） 具體措施

1.完善法律法規(guī)，加強法律監(jiān)管。

一是逐步將《辦法》上升至國家法律，重點明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容等，以增強對支付機構(gòu)監(jiān)管的法律效力，避免一些機構(gòu)游離在非金融支付服務(wù)監(jiān)督體系之外。

二是建議盡快出臺《支付機構(gòu)備付金管理辦法》，明確備付金的含義、范圍以及收益歸屬，強化客戶備付金的管理，尤其是備付金存管制度如何有效執(zhí)行，統(tǒng)一客戶備付金的核算方法等。明確界定支付機構(gòu)涉及到的各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)范圍以及爭端解決機制，保護(hù)各方的正當(dāng)權(quán)益。

三是對一些不夠明確的地方進(jìn)行細(xì)化。例如可以對客戶身份識別的具體方式和步驟進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定支付機構(gòu)必須使用全國公民身份信息系統(tǒng)查詢核對客戶的有效身份證件，因客戶身份信息有疑點無法判斷的，應(yīng)通過其他輔助方式進(jìn)一步核實，從而提高監(jiān)管機構(gòu)事中控制能力。

2.理順監(jiān)管組織體系。一是劃分監(jiān)管組織職責(zé)。明確支付機構(gòu)的主要監(jiān)管部門應(yīng)為中國人民銀行，中國支付清算協(xié)會應(yīng)定位于服務(wù)會員、服務(wù)市場和消費者的行業(yè)自律組織。中國人民銀行、中國支付清算協(xié)會應(yīng)共同履行好各自的職責(zé)，構(gòu)建良好的內(nèi)外部監(jiān)管體系。人民銀行應(yīng)在《辦法》和《實施細(xì)則》的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定市場規(guī)則，防范支付風(fēng)險，合理引導(dǎo)支付機構(gòu)的發(fā)展方向。中國支付清算協(xié)會必須在中國人民銀行監(jiān)管制度框架內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的橋梁作用，組織制訂自律公約和行業(yè)規(guī)范，化解矛盾和糾紛，維護(hù)支付清算服務(wù)市場秩序，保護(hù)消費者的權(quán)益，促進(jìn)公平競爭和合作互助。

二是進(jìn)一步明確界定監(jiān)管內(nèi)容。明確具有公共服務(wù)領(lǐng)域及多用途商業(yè)預(yù)付卡雙重職能的公司是否屬于非金融機構(gòu)支付服務(wù)范圍，以及備付金的收益歸屬等。

三是創(chuàng)新監(jiān)管方式。首先，在監(jiān)管時間上將管理重心前移，盡可能地將問題消滅在萌芽狀態(tài)，在做好事后監(jiān)督的同時，要突出事前管理，強化事中監(jiān)管，避免不良后果的出現(xiàn)，有效規(guī)避管理風(fēng)險。其次，要積極引入社會監(jiān)督。例如，新聞媒體和公眾可以提供大量有價值的線索，為監(jiān)管部門和中國支付清算協(xié)會提供參考依據(jù)。當(dāng)出現(xiàn)重大問題、處理重大案件、出臺重大舉措的時候，依靠新聞媒體進(jìn)行廣泛宣傳，社會公眾通過微博等新型媒體方式快速傳播，可以有效傳遞監(jiān)管方面的信息，加大對違法違規(guī)行為的曝光，增強監(jiān)督的威懾力，爭取社會公眾對行業(yè)的支持和信賴。最后，要加強動態(tài)監(jiān)管，對靜態(tài)監(jiān)管形成有益補充。既要依據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)對支付機構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、資本狀況、內(nèi)部控制、系統(tǒng)運行、風(fēng)險管理等是否符合規(guī)定進(jìn)行靜態(tài)監(jiān)管，又要從技術(shù)上完善監(jiān)管手段，加大資金監(jiān)測力度，建立動態(tài)、實時的風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)，及時評價和反映支付機構(gòu)的業(yè)務(wù)與經(jīng)營風(fēng)險情況，便于監(jiān)管部門采取有效措施防范和控制風(fēng)險，保護(hù)有關(guān)各方正當(dāng)權(quán)益。

（責(zé)任編輯：陳薇）

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