區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化時(shí)期耕地保護(hù)問(wèn)題研究

摘 要：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)耕地的影響要受到資源稟賦、工業(yè)化進(jìn)程、工業(yè)化模式等因素影響。由于資源稟賦、工業(yè)化進(jìn)程、工業(yè)化模式存在差異，美國(guó)、日本工業(yè)化過(guò)程中耕地面積呈現(xiàn)出截然不同變化態(tài)勢(shì)。中國(guó)在資源稟賦上、工業(yè)化模式上和日本有很大相似性。從區(qū)情角度看河南省是中國(guó)縮影，肩負(fù)著國(guó)家糧食安全的重任，其耕地面積和建設(shè)面積呈明顯的反方向變化?？刂平ㄔO(shè)用地?cái)U(kuò)張、集約使用土地和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是河南省保障耕地占補(bǔ)平衡的有力措施。

關(guān)鍵詞：工業(yè)化；城鎮(zhèn)化；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2012）09-0045-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.11

最早有關(guān)工業(yè)化實(shí)質(zhì)的描述可追溯至威廉·配第的“不同產(chǎn)業(yè)的利益差異會(huì)驅(qū)使勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)向工業(yè)部門(mén)”。基于此庫(kù)茲涅茨提出隨著時(shí)間推移和經(jīng)濟(jì)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重會(huì)逐漸降低，與之伴隨工業(yè)產(chǎn)值比重逐漸增加。城鎮(zhèn)是工業(yè)化發(fā)展的載體，伴隨工業(yè)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)聚集起大量的工業(yè)、服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員，這也就是理論上所說(shuō)的城鎮(zhèn)化。所以，衡量工業(yè)化水平通常會(huì)用第二產(chǎn)業(yè)增加值比重或者第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重；衡量城鎮(zhèn)化水平通常會(huì)用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎亍?/p>

一、美國(guó)、日本的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與耕地變化

理論界一般認(rèn)為工業(yè)化過(guò)程中對(duì)土地資源消耗大致呈現(xiàn)“S”型曲線。同時(shí)也承認(rèn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)耕地面積的影響受到諸如土地資源的豐裕程度、工業(yè)化階段、工業(yè)化模式、經(jīng)濟(jì)體制、政治體制等多種因素影響[1]。美國(guó)和日本在戰(zhàn)后無(wú)論是資源稟賦還是工業(yè)化階段、工業(yè)化模式都存在很大不同（見(jiàn)表1），所以戰(zhàn)后美國(guó)和日本的耕地呈現(xiàn)兩種截然不同的態(tài)勢(shì)。

由于美國(guó)土地資源豐富，存在大量未開(kāi)發(fā)利用的土地，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)，需要大量建設(shè)用地，未開(kāi)發(fā)土地逐漸被利用，未侵占耕地。二戰(zhàn)前美國(guó)在經(jīng)歷工業(yè)化高峰期，耕地面積隨著農(nóng)產(chǎn)品需求增加也相應(yīng)增加。二戰(zhàn)后美國(guó)工業(yè)化進(jìn)入了以技術(shù)和知識(shí)投入為主的階段，工業(yè)化進(jìn)入成熟階段，糧食價(jià)格穩(wěn)定，耕地面積也表現(xiàn)為平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。日本國(guó)土資源狹小、人口眾多、耕地后備資源少。戰(zhàn)后日本進(jìn)入工業(yè)化高峰期，為了恢復(fù)在國(guó)際上地位，在選擇經(jīng)濟(jì)起飛的主導(dǎo)方向時(shí)選擇了重工業(yè)。這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的弊端是片面情調(diào)重工業(yè)，輕視農(nóng)業(yè)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速必然要求建設(shè)面積大量增加，加之耕地后備資源稀少，建設(shè)面積侵占耕地，所以二戰(zhàn)后日本耕地變化表現(xiàn)為耕地減少數(shù)量不斷增加，而后平穩(wěn)減少的特點(diǎn)[2]。中國(guó)現(xiàn)在也正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的起飛階段，同日本相似也是土地資源稀缺、人均耕地面積狹小的國(guó)情。中國(guó)的耕地面積近年也是呈減少趨勢(shì)。如果對(duì)建設(shè)用地的粗放利用不加控制，耕地面積減少可能會(huì)突破“18億畝紅線”，中國(guó)糧食安全無(wú)法得到保障。

二、區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與耕地變化——以河南為例

河南省是目前中國(guó)國(guó)情的縮影。目前河南省已進(jìn)入工業(yè)化中期階段[3]。2009年河南省土地總面積16560 khm2，其中耕地①面積8081khm2（12121.88萬(wàn)畝）占土地總面積的48.8%。耕地總面積所占比例為全國(guó)最高的省份之一；人均耕地0.0867hm2（1.29畝），低于全國(guó)平均水平。河南省的常用耕地面積1990—2008年分別為：6933、6920、6888、6871、6830、6806、6786、6773、6834、6826、6875、6907、7263、7187、7178、7201、7202、7202、7202khm2，呈現(xiàn)先減少、后增加、最后逐漸趨于穩(wěn)定的趨勢(shì)，主要是受以下三個(gè)關(guān)系影響。

（一）工業(yè)化水平與常用耕地面積

從圖1②可以看出，1990—2000年河南省的工業(yè)化水平和常用耕地面積反向變化關(guān)系較明顯。隨著工業(yè)化水平的提高，建設(shè)用地需求增加，新增耕地面積逐漸減少。受亞洲金融危機(jī)影響，1997年河南省在全國(guó)經(jīng)濟(jì)不景氣情況下工業(yè)化水平下降，常用耕地面積增加。2000年后河南省政府嚴(yán)格控制建設(shè)用地審批，加強(qiáng)耕地復(fù)墾，常用耕地面在2001年有較大幅度增加，此后耕地面積基本平穩(wěn)。常用耕地面積和工業(yè)化水平間的反向變化關(guān)系結(jié)束。

（二）城鎮(zhèn)化水平與常用耕地面積關(guān)系

首先，從工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看，在工業(yè)化早中期特別是中期，工業(yè)在經(jīng)濟(jì)中地位迅速擴(kuò)張，侵占大量耕地，工業(yè)化和常用耕地面積間的反向變化關(guān)系明顯。在工業(yè)化后期，工業(yè)比重下降，服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，吸納大量非農(nóng)就業(yè)，城鎮(zhèn)化水平提高，城鎮(zhèn)化和耕地變化的關(guān)系可能會(huì)進(jìn)一步顯現(xiàn)。

其次，河南省是人口大省，由于人多地少，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在不放棄農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上從事一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境好、機(jī)會(huì)多進(jìn)城打工；反之，在家務(wù)農(nóng)。而這些人是無(wú)法進(jìn)入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)就業(yè)人口的。受到這一因素影響，即使在亞洲金融危機(jī)期間統(tǒng)計(jì)年鑒中查閱出的城鎮(zhèn)人口比重未受影響。

受上述雙重因素影響所以這一數(shù)據(jù)和耕地變化的相關(guān)關(guān)系不明顯，自1990年起至今一直平穩(wěn)上升（見(jiàn)圖2）。

（三）建設(shè)用地侵占與常用耕地面積

耕地面積減少的類(lèi)型主要包括建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地，增加耕地面積主要靠復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充。在未利用土地有限前提下，建設(shè)占用直接導(dǎo)致常用耕地面積減少（見(jiàn)圖3）。

2000年河南省對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行了調(diào)整劃定，將國(guó)家下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)全部落實(shí)到地塊，特別是2004為確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，河南省人民政府下發(fā)了《關(guān)于確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)的通知》，建立了占補(bǔ)平衡工作目標(biāo)責(zé)任制，自此耕地面積保持不減。

三、結(jié)論與對(duì)策建議

自1999—2009年，在過(guò)去的11年中河南省在耕地保護(hù)方面取得了成功，這主要得益于河南省政府在1999年下發(fā)的《河南省人民政府關(guān)于確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)的通知》，并且嚴(yán)格執(zhí)行。未來(lái)隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速進(jìn)行，要確保耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)，必須從以下幾個(gè)方面著手實(shí)現(xiàn)多補(bǔ)少占。

（一）立足省情實(shí)現(xiàn)耕地的集約使用

目前，河南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速期，對(duì)土地資源消耗進(jìn)入“S”型曲線的后半段，也進(jìn)入加速期。2009年河南省土地總面積16560khm2，其中耕地面積8081khm2，耕地面積占土地總面積的48.8%。耕地總面積所占比例為全國(guó)最高的省份之一；未利用土地1848khm2，未利用地占全省土地總面積的11.16%，土地利用率為 88.84%。河南省未利用土地資源有限，受自然條件的限制，開(kāi)發(fā)難度較大。耕地增加只能通過(guò)集約使用耕地實(shí)現(xiàn)。由于人均耕地?cái)?shù)量少，且耕地肥沃程度差異大，集體農(nóng)地在分田到戶時(shí)多是按土地的等級(jí)劃分給農(nóng)戶家庭的，土地使用非常細(xì)碎，田埂、田壟占用了大量土地。另外貧瘠的土地往往也被農(nóng)戶家庭撂荒。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是改變耕地使用細(xì)碎、貧瘠土地撂荒實(shí)現(xiàn)耕地使用集約好辦法。農(nóng)地流轉(zhuǎn)使原來(lái)撂荒的邊角土地、邊遠(yuǎn)土地、貧瘠土地都被利用起來(lái)，農(nóng)業(yè)大戶通過(guò)各種方式獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，可以平整過(guò)多的田壟、田埂增加耕地面積。

（二）治理“農(nóng)村空心化”實(shí)現(xiàn)居民點(diǎn)用地集約化

由于以下兩個(gè)原因，河南省出現(xiàn)農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。

第一，“一戶一宅”在現(xiàn)實(shí)中隨著核心家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)很難貫徹執(zhí)行。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”[4]。但是農(nóng)村現(xiàn)有的家庭結(jié)構(gòu)多為核心家庭，未婚青年結(jié)婚要有新房時(shí)下已經(jīng)成為結(jié)婚的前提條件，一戶一宅在推行中遇到阻力。老人眷戀鄰里關(guān)系留守老宅或者因老人故去或者因年齡原因搬入新宅，村中心老宅空置率高，造成居民點(diǎn)用地浪費(fèi)嚴(yán)重。

第二，人均耕地低于全國(guó)水平，當(dāng)?shù)厝狈Ψ寝r(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，成為勞務(wù)輸出大省。河南省不僅是人口大省還是人口流出大省。近幾年，河南省人均耕地面積一直在1.2畝左右，僅靠土地就業(yè)無(wú)法承載巨大的農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，加上河南省農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)少，青壯年外出務(wù)工普遍，未婚外出打工者多為青年，父母身體健康可以應(yīng)付農(nóng)忙者，年節(jié)才會(huì)返鄉(xiāng)。年齡稍長(zhǎng)已婚者，由于家中缺乏主勞力農(nóng)忙季節(jié)返鄉(xiāng)，這部分外出務(wù)工者的宅基地基本空置率高。

空心村造成農(nóng)村土地資源的極大浪費(fèi)，有條件的地方可以通過(guò)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并村為社區(qū)將農(nóng)村分散的土地集中，進(jìn)而整理出大量閑置用地用于補(bǔ)充耕地。2009年，河南省滑縣將18個(gè)村莊并成一個(gè)新型社區(qū)，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地171hm2，節(jié)約的用地可以用于復(fù)墾和補(bǔ)充耕地，也可以騰出建設(shè)用地，有效減少建設(shè)用地對(duì)耕地侵占。

（三）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

河南省正處于重化工業(yè)快速發(fā)展階段，目前煤炭、有色、水泥、電力、化工等傳統(tǒng)型和資源開(kāi)發(fā)型產(chǎn)業(yè)均為河南省的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。在這一階段，工業(yè)化對(duì)耕地過(guò)度需求和依賴直接導(dǎo)致其減少。美國(guó)、日本經(jīng)驗(yàn)啟示，在重化工業(yè)階段加快工業(yè)結(jié)構(gòu)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)換是根本之策。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是從根本控制建設(shè)用地快速增加的辦法。

積極推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、穩(wěn)妥實(shí)施新型農(nóng)村社區(qū)最終只要達(dá)到一個(gè)實(shí)現(xiàn)集約用地的目的，通過(guò)節(jié)約用地來(lái)緩解目前建設(shè)用地快速增加的有效辦法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)最終要減少工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求和依賴才是從源頭上控制建設(shè)用地需求快速增加根本辦法。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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