對(duì)穩(wěn)定縣域農(nóng)村合作金融政策的再思考

摘 要：穩(wěn)定縣域農(nóng)村信用機(jī)構(gòu)政策是當(dāng)前農(nóng)村信用合作社改革主要原則。在分析穩(wěn)定縣域政策源起與發(fā)展之后，本文對(duì)穩(wěn)定縣域政策利弊作了全面分析。對(duì)于如何完善穩(wěn)定縣域的政策，提出了從提升農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力角度來(lái)理解與執(zhí)行，對(duì)這一政策前提假定及影響效果需要認(rèn)真求證、在執(zhí)行中應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)新，而不能拘泥于教條等建議。

關(guān)鍵詞：金融改革；縣域金融；農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2012）09-0082-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.21

穩(wěn)定縣域農(nóng)村金融已成為當(dāng)前農(nóng)村信用合作社改革“基本國(guó)策”。穩(wěn)定縣域農(nóng)村金融這個(gè)政策的本質(zhì)就是一個(gè)集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題，因省農(nóng)村信用社聯(lián)合社（以下簡(jiǎn)稱省聯(lián)社）與轄內(nèi)機(jī)構(gòu)之間共享一個(gè)正式銀行所擁有人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)與事權(quán)四種權(quán)力（也正是這種權(quán)力共享與分割體現(xiàn)了農(nóng)村信用社不同于其他商業(yè)銀行之處，從而造就農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu)改革艱巨性），穩(wěn)定縣域本質(zhì)問(wèn)題就是省聯(lián)社與縣域機(jī)構(gòu)之間權(quán)力如何分割，也意味著省聯(lián)社應(yīng)充分尊重縣域機(jī)構(gòu)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，保持經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的下沉。同時(shí)，省聯(lián)社鑒于農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱縣域農(nóng)合機(jī)構(gòu)）作為獨(dú)立小銀行機(jī)構(gòu)存在先天劣勢(shì)，應(yīng)大力加強(qiáng)服務(wù)職能，以彌補(bǔ)縣域機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)先天不足，這也是省聯(lián)社存在于農(nóng)村合作金融體系中最深刻的市場(chǎng)化基礎(chǔ)，也是國(guó)務(wù)院所強(qiáng)調(diào)“淡出行政管理職能，強(qiáng)化服務(wù)職能”政策基石。

在我國(guó)農(nóng)村信用社改革實(shí)踐過(guò)程中，因各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一，且各轄內(nèi)機(jī)構(gòu)自我規(guī)范與管理能力不一，導(dǎo)致各省聯(lián)社與其轄內(nèi)的縣域機(jī)構(gòu)集權(quán)與分權(quán)程度也表現(xiàn)出明顯的差異。如有些省聯(lián)社實(shí)質(zhì)性擁有大額貸款審批權(quán)，有些省聯(lián)社卻沒(méi)有；一些省聯(lián)社統(tǒng)籌管理全省營(yíng)銷宣傳和標(biāo)識(shí)，而另一些省聯(lián)社的轄內(nèi)機(jī)構(gòu)卻擁有獨(dú)立企業(yè)形象識(shí)別系統(tǒng)（CIS）[1]。當(dāng)然，這種集權(quán)與分權(quán)的“度”并無(wú)過(guò)錯(cuò)，檢驗(yàn)這個(gè)“度”的唯一有效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是否有利于縣域農(nóng)合機(jī)構(gòu)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)然，鑒于在深化改革階段農(nóng)村信用合作社已取得重大發(fā)展，縣域機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)指標(biāo)上已得到大大改善，自主管理能力也顯著增強(qiáng)，內(nèi)部人控制已顯著減弱，因此省聯(lián)社“少管”自然是一種發(fā)展趨勢(shì)，省聯(lián)社由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)也是大勢(shì)所趨。

對(duì)于穩(wěn)定縣域的政策，無(wú)論是從金融理論還是實(shí)踐角度，對(duì)其合理性是值肯定的。然而，對(duì)于一個(gè)放之全國(guó)皆準(zhǔn)的政策出臺(tái)，需要認(rèn)真求證與研究，也應(yīng)注意其適合環(huán)境的變化，不能固化成為教條。應(yīng)看到對(duì)于穩(wěn)定縣域這一政策，更多源于監(jiān)管層意愿，服務(wù)于支農(nóng)與服務(wù)中小微企業(yè)大局目標(biāo)，較少?gòu)恼邎?zhí)行主體――各農(nóng)合機(jī)構(gòu)角度來(lái)考慮政策的利弊?；诖?，本文對(duì)“穩(wěn)定縣域”進(jìn)行全面辯證的思考，并對(duì)其利弊做一個(gè)全面分析，在此基礎(chǔ)上提出完善穩(wěn)定縣域政策建言。

一、穩(wěn)定縣域農(nóng)村合作金融政策的源起

穩(wěn)定縣域，保持縣級(jí)聯(lián)社的獨(dú)立法人地位政策最早起源于《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2002]5號(hào)）一文： “農(nóng)村信用社的行業(yè)管理應(yīng)主要以縣聯(lián)社為單位進(jìn)行，不在全國(guó)按行政區(qū)劃層建立農(nóng)村信用社的行業(yè)管理組織?！痹诋?dāng)時(shí)背景下，結(jié)合2003年深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案推出實(shí)際背景，以縣為單位統(tǒng)一法人工作尚未開(kāi)展，此政策只不過(guò)以往改革政策的順沿，監(jiān)管層并無(wú)給予特別關(guān)注。

但在重慶農(nóng)村商業(yè)銀行籌建方案的審批過(guò)程中，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱銀監(jiān)會(huì)）對(duì)重慶市政府提出全市統(tǒng)一法人的方案表示支持。銀監(jiān)會(huì)認(rèn)為，重慶市是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，作為地方金融機(jī)構(gòu)，重慶市農(nóng)村信用社的改革必須立足于重慶市的發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)定服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨和服務(wù)中小企業(yè)、服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)定位，將重慶市農(nóng)村信用社通過(guò)新設(shè)合并方式組建重慶農(nóng)村商業(yè)銀行，既可壯大農(nóng)村信用社的資本實(shí)力和經(jīng)營(yíng)實(shí)力，完善法人治理，徹底解決目前省聯(lián)社履職過(guò)程中的各種法律和體制困擾，又可保持各縣區(qū)分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理的靈活性，增強(qiáng)服務(wù)功能，更好推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。但中國(guó)人民銀行卻對(duì)此方案不完全認(rèn)同。在中央各部委意見(jiàn)會(huì)簽中提出：“對(duì)重慶市進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革方案不提反對(duì)意見(jiàn)，持保留意見(jiàn)?！?/p>

正因?yàn)橹貞c農(nóng)村商業(yè)銀行審批過(guò)程中中國(guó)人民銀行與銀監(jiān)會(huì)對(duì)保持縣級(jí)聯(lián)社獨(dú)立法人地位的分歧，使這個(gè)問(wèn)題引起前所未有的關(guān)注，并且在2008年中央“一號(hào)文件”特別予以體現(xiàn)：“繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，加大支持力度，完善治理結(jié)構(gòu)，維護(hù)和保持縣級(jí)聯(lián)社的獨(dú)立法人地位。”從此，穩(wěn)定縣域，“保持縣域聯(lián)社獨(dú)立法人地位”成為當(dāng)前農(nóng)村信用社改革第一條戒律。

二、穩(wěn)定縣域農(nóng)村合作金融政策的利弊辨析

（一）保持縣域機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位的積極作用

1.促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，我國(guó)70%的人口和98%的中小企業(yè)都在縣域?？h域經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村信用合作社開(kāi)展信貸活動(dòng)的主要平臺(tái)和服務(wù)對(duì)象、重要的盈利來(lái)源。農(nóng)村信用社是縣域中絕對(duì)的金融服務(wù)主力軍。保持獨(dú)立法人地位，有利于發(fā)揮天生的組織結(jié)構(gòu)少、信息傳遞鏈短以及基層信貸經(jīng)理的代理成本低等特點(diǎn)，在獲取“軟信息”方面有先天優(yōu)勢(shì)，融資成本低，從而有利于其支農(nóng)和服務(wù)中小微企業(yè)金融服務(wù)的發(fā)展[2]。

2.有利于激發(fā)縣域農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)自主積極性與經(jīng)營(yíng)靈活性。經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與信貸審批權(quán)力下移都會(huì)提高縣級(jí)農(nóng)村信用社高管積極性與自主性，也可以針對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展靈活推出經(jīng)營(yíng)政策、業(yè)務(wù)品種，因地制宜地出臺(tái)相關(guān)政策與激勵(lì)措施，對(duì)外部的經(jīng)營(yíng)環(huán)境變化能做出靈活快速反應(yīng)與調(diào)整。

3.為縣域機(jī)構(gòu)定位社區(qū)性銀行提供產(chǎn)權(quán)保障。農(nóng)村金融需求多呈“短”、“小”、“頻”、“散”，即期限短、頻率高、數(shù)額小、服務(wù)對(duì)象分散，因而在產(chǎn)權(quán)形式上應(yīng)立足于區(qū)域性，社區(qū)性、反應(yīng)快的小銀行。保持縣級(jí)聯(lián)社獨(dú)立法人地位為農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)模式提供了保障。

（二）保持縣域聯(lián)社獨(dú)立法人地位的消極影響

1.為地方政府干預(yù)經(jīng)營(yíng)提供可能性。農(nóng)村信用社按行政區(qū)劃分，一般只有本區(qū)經(jīng)營(yíng)，業(yè)務(wù)都是在本地開(kāi)展，因而形成人緣、地緣的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但農(nóng)村信用社呈強(qiáng)政策性，并且在業(yè)務(wù)拓展、政策支持與金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面都需要本地政府大力支持，保持縣域聯(lián)社獨(dú)立法人地位為本地政府干預(yù)經(jīng)營(yíng)提供可能性。并且地方政府干預(yù)農(nóng)村信用社沖動(dòng)較大，因?yàn)殡S著我國(guó)流轉(zhuǎn)稅制改革的進(jìn)行，以稅收為支撐的地方政府財(cái)政相對(duì)集中能力下降，而與此同時(shí)，以民間儲(chǔ)蓄為支撐的銀行金融能力卻迅速加強(qiáng)，由此出現(xiàn)了“弱財(cái)政、強(qiáng)金融”的格局，此格局出現(xiàn)的直接結(jié)果是地方政府通過(guò)行政或者其他超經(jīng)濟(jì)的手段對(duì)“產(chǎn)權(quán)不清”的銀行金融資源進(jìn)行爭(zhēng)奪，力圖將銀行作為支撐政府運(yùn)行的“第二財(cái)政”。而且在許多縣域，農(nóng)村信用社是唯一的區(qū)域性、易于控制的銀行。

2.抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。一是長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村信用社眾多獨(dú)立分散的小法人由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、管理基礎(chǔ)薄弱、人員素質(zhì)低等導(dǎo)致自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力非常弱，并且內(nèi)控管理能力低下。二是限于地域與產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)越來(lái)越明顯，某個(gè)產(chǎn)業(yè)興衰容易引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，也容易形成農(nóng)村信用社區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，如陶瓷縣、小五金縣、煙花縣、小商品縣等。而且各縣域農(nóng)合機(jī)構(gòu)因是獨(dú)立小法人，在規(guī)模、行業(yè)、區(qū)域等方面無(wú)法形成有效金融風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。三是缺乏應(yīng)有防范風(fēng)險(xiǎn)手段。地處縣域的農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量差，內(nèi)控制度與手段不完善，整體健康度低，同時(shí)也缺乏應(yīng)有抗風(fēng)險(xiǎn)必備手段，出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)只能依賴中央銀行再貸款，沒(méi)有大銀行系統(tǒng)性抗風(fēng)險(xiǎn)能力，并且缺乏行業(yè)性系統(tǒng)救助機(jī)制，全靠國(guó)家信用作為最后的“防火墻”。

3.無(wú)法形成有效競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)村信用社雖然擁有社區(qū)性銀行優(yōu)勢(shì)，但在業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)也存在諸多不足。與大銀行相比，單個(gè)法人農(nóng)村信用社在經(jīng)營(yíng)規(guī)模、人才、手段等方面存在明顯劣勢(shì)。要克服這些劣勢(shì)，就要加強(qiáng)信息化建設(shè)、業(yè)務(wù)研發(fā)、新產(chǎn)品研發(fā)推廣、營(yíng)銷與公共關(guān)系協(xié)調(diào)，而這些活動(dòng)往往單個(gè)聯(lián)社無(wú)法開(kāi)展。同時(shí)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村金融需求也呈多元化與差異化的特征，比如客戶有全省或全國(guó)性結(jié)算需求，還有理財(cái)、電子銀行等個(gè)性化金融服務(wù)，單個(gè)縣級(jí)聯(lián)社是無(wú)法有能力滿足這些日益變化的金融需求。

4.省級(jí)政府作為農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)“兜底人”，在農(nóng)村信用社仍存在大量歷史不良，轄內(nèi)還有許多不具備可持續(xù)發(fā)展能力機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)情況下，保持縣域機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位難度很大。一方面，國(guó)家將農(nóng)村信用社作為振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的手段，帶有強(qiáng)烈政策性。另一方面，政府又對(duì)支農(nóng)政策性產(chǎn)生虧損卻沒(méi)有完整系統(tǒng)政策扶持體系，并且將農(nóng)村信用合作社管理權(quán)下放給財(cái)力較弱的省政府。而且盡管中央政府出臺(tái)了票據(jù)置換不良的扶持政策，但農(nóng)村信用社依然還有巨大存量歷史包袱和諸多隱性不良，并且最令人擔(dān)憂如果沒(méi)有各級(jí)政府的支持，這些農(nóng)村信用合作社解決歷史遺留包袱將成為“不可能完成任務(wù)”。省級(jí)政府作為農(nóng)村信用社管理與風(fēng)險(xiǎn)處置最后裁決者，從它的利益的角度出發(fā)，將發(fā)展較好聯(lián)社與發(fā)展較差的聯(lián)社兼并重組，通過(guò)機(jī)構(gòu)整合，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)集體解困，是當(dāng)今發(fā)展條件下較有可行性的自救方法，保持縣級(jí)聯(lián)社獨(dú)立法人地位難度卻加大了。

三、完善穩(wěn)定縣域農(nóng)村合作金融政策

總之，穩(wěn)定縣域政策充分體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村金融改革一貫內(nèi)在矛盾性：改革目標(biāo)商業(yè)化與政策性沖突，這也是世界農(nóng)村金融改革發(fā)展一直無(wú)法走出循環(huán)邏輯：政府出于對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的需要，一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對(duì)農(nóng)戶和中小企業(yè)服務(wù)支持力度，而這些服務(wù)對(duì)象又具較高服務(wù)成本與金融風(fēng)險(xiǎn)，是諸多正規(guī)金融機(jī)構(gòu)排斥對(duì)象。在這種情況，政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)使用“威迫利誘”方法引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施較低存款準(zhǔn)備金率、稅收優(yōu)惠等政策支持就屬于“利誘”。然而，對(duì)于一個(gè)已市場(chǎng)化，自主經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這種“威迫利誘”組合拳的效果往往不近如人意[3]。所以，如要增強(qiáng)穩(wěn)定縣域的政策實(shí)際效應(yīng)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)研究。

（一） 從提升農(nóng)合機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力角度來(lái)理解與執(zhí)行政策

對(duì)于農(nóng)村信用合作社改革，銀監(jiān)會(huì)提出三個(gè)“有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，即：“有利于農(nóng)村合作金融可持續(xù)發(fā)展、有利于防范化解風(fēng)險(xiǎn)、有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。”應(yīng)看到，這三個(gè)“有利于”標(biāo)準(zhǔn)是務(wù)實(shí)的，也是至善的，從長(zhǎng)期來(lái)看，是辯證統(tǒng)一邏輯的整體。然而，也應(yīng)看到三個(gè)“有利于”至善的標(biāo)準(zhǔn)在某些時(shí)點(diǎn)上是無(wú)法同時(shí)實(shí)現(xiàn)（在經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，就存在短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)無(wú)法均衡的問(wèn)題）。在此情況下，對(duì)農(nóng)村信用合作社改革目標(biāo)就應(yīng)有所取舍。在已確定農(nóng)村信用合作社走股份制道路的前提下，不管現(xiàn)在出臺(tái)穩(wěn)定縣域政策，還是強(qiáng)調(diào)省聯(lián)社由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)政策導(dǎo)向。首要的目標(biāo)應(yīng)是三個(gè)“有利于”中的第一個(gè)：“有利于農(nóng)村合作金融可持續(xù)發(fā)展”。農(nóng)村信用合作社改革首要的目標(biāo)是變成有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，可持續(xù)發(fā)展的市場(chǎng)主體。所以，對(duì)于穩(wěn)定縣域的政策，我國(guó)農(nóng)村信用合作社改革歷來(lái)強(qiáng)調(diào)的“因地制宜”的原則，應(yīng)從提高農(nóng)合機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力角度來(lái)執(zhí)行這一政策。

（二）對(duì)這一政策前提假定及影響效果需要認(rèn)真求證

首先，對(duì)于穩(wěn)定縣域這一適合于全國(guó)農(nóng)村信用合作社改革的政策，對(duì)其理論假定、前提效果都需要嚴(yán)格科學(xué)求證。在理論上，對(duì)于“保持縣域機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位”這個(gè)政策理論支持也并非毫無(wú)爭(zhēng)議。盡管從理論來(lái)看，“保持縣域機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位”這個(gè)政策有“小銀行優(yōu)勢(shì)（Small bank Advantage）”理論①做支撐，然而，“小銀行優(yōu)勢(shì)”本身也并非為理論界普遍接受，也有許多金融學(xué)者也提出了不同看法，他們認(rèn)為大銀行具有信息成本跨期分擔(dān)優(yōu)勢(shì)、信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，因而更易于與中小企業(yè)與本地居民建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

其次，“保持縣域機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位”實(shí)際政策效果也需進(jìn)一步論證。如按照“保持縣域機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位就能提高支農(nóng)和中小微企業(yè)效果”的邏輯，也意味著農(nóng)村信用社已往的支農(nóng)效果不錯(cuò)。在2003年啟動(dòng)深化改革試點(diǎn)工作以前，農(nóng)村信用社多為三級(jí)或者四級(jí)法人，這段歷史沒(méi)有證據(jù)表明農(nóng)村信用社因法人層級(jí)較低就起到很好支農(nóng)和中小微企業(yè)的效果?？傊鳛橐粋€(gè)全局性監(jiān)管政策，應(yīng)對(duì)其政策影響及效果應(yīng)進(jìn)行大規(guī)模數(shù)據(jù)調(diào)查和細(xì)致的研究。

（三）監(jiān)管層對(duì)政策執(zhí)行存在一定偏差

在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)于那些縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)合機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村金融需求早已是高度商業(yè)化，不再是傳統(tǒng)農(nóng)村金融需求，需要開(kāi)放的大市場(chǎng)金融供給對(duì)應(yīng)服務(wù)金融機(jī)構(gòu)有較大規(guī)模與較高服務(wù)能力，保持獨(dú)立法人地位從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并不一定就是最合適的發(fā)展模式。從珠三角、長(zhǎng)三角等城鎮(zhèn)化水平高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)合機(jī)構(gòu)發(fā)展實(shí)際情況可以得出這一點(diǎn)。對(duì)于這些機(jī)構(gòu)，在其與國(guó)有大型商業(yè)銀行、股份制銀行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，基于人緣、地緣等本土優(yōu)勢(shì)建立競(jìng)爭(zhēng)力在慢慢削弱，快速反應(yīng)能力并不能掩蓋其服務(wù)于城市金融能力不足。監(jiān)管層試圖通過(guò)保持法人層級(jí)下沉和加強(qiáng)省聯(lián)社對(duì)其服務(wù)能力的支持，通過(guò)差異化、特色化市場(chǎng)定位保持足夠的競(jìng)爭(zhēng)力，形成特色化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。然而在我國(guó)金融市場(chǎng)中，嚴(yán)格意義上有特色、差異化的小銀行很少。在利率市場(chǎng)化之后，這種狀況可能會(huì)得到根本性改變。對(duì)于這些地區(qū)農(nóng)合機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，把法人層級(jí)做高，做強(qiáng)做大才是唯一有效商業(yè)模式。目前這些農(nóng)合機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力并不顯著，保持這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位是否正確也需要時(shí)間來(lái)證明。

穩(wěn)定縣域這個(gè)政策問(wèn)題表現(xiàn)最突出的是在縣域經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，這些地區(qū)農(nóng)業(yè)占比大，金融需求呈“短、小、頻、急、散”等傳統(tǒng)特點(diǎn)。對(duì)于這些縣域農(nóng)合機(jī)構(gòu)，本應(yīng)保持獨(dú)立法人地位，但這些地區(qū)往往又是歷史包袱重、資產(chǎn)質(zhì)量差的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)隱患區(qū)。監(jiān)管層忌憚?dòng)诮鹑陲L(fēng)險(xiǎn)的壓力，出臺(tái)《關(guān)于高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村信用社并購(gòu)重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其他金融機(jī)構(gòu)可以通過(guò)控股、參股，甚至采用兼并重組方式對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，獨(dú)立法人地位自然難以保持。

（四） 執(zhí)行政策應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)新，而不能拘泥于教條

1.對(duì)于保持縣域法人地位穩(wěn)定，做成社區(qū)性銀行是不是廣大農(nóng)合機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)化發(fā)展有效組織保障的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，穩(wěn)定縣域既滿足了國(guó)家對(duì)農(nóng)村金融供給布局的需要，也滿足了政府做大做強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的政治訴求，但它是否有利于農(nóng)合機(jī)構(gòu)可持續(xù)化發(fā)展？在穩(wěn)定縣域的同時(shí)，政府應(yīng)給予什么樣配套改革措施？這些都需要監(jiān)管層仔細(xì)研究的，因?yàn)榉€(wěn)定縣域是當(dāng)前農(nóng)村信用合作社改革的根本性法則，它的影響是全局性。

2.如何協(xié)調(diào)“該保持獨(dú)立法人地位不能保持，不該保持法人地位又強(qiáng)行要求保持法人地位穩(wěn)定”的問(wèn)題。一些縣域法人機(jī)構(gòu)迫于金融風(fēng)險(xiǎn)的需要，其他金融機(jī)構(gòu)可以對(duì)它進(jìn)行控股或參股，甚至兼并重組，自然難以保障獨(dú)立法人地位的穩(wěn)定。事實(shí)上，從世界合作金融發(fā)展歷史來(lái)看，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特征明顯地區(qū)，保持縣域法人獨(dú)立地位是必要，也是必需的。當(dāng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，商業(yè)化城市金融特色明顯時(shí)，小法人的劣勢(shì)越來(lái)越突出。如何協(xié)調(diào)解決這種實(shí)際矛盾，也需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)務(wù)實(shí)求真的方法加以解決。

3.鼓勵(lì)創(chuàng)新，實(shí)踐出真知。從我國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“從干中學(xué)”是最有效改革工作推進(jìn)方法。所以鼓勵(lì)創(chuàng)新，允許先行先試，不拘泥于教條也是當(dāng)前農(nóng)村信用合作社改革必要指導(dǎo)思想。對(duì)穩(wěn)定縣域政策效應(yīng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)選擇全國(guó)典型樣本，在控制條件下多方實(shí)驗(yàn)與驗(yàn)證，從中比較，從而更好地完善這項(xiàng)政策，更科學(xué)地指導(dǎo)農(nóng)村信用合作社改革。

（責(zé)任編輯：陳薇）

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