從限權(quán)到平權(quán)：流動人口管理政策的演變

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〔摘要〕20世紀(jì)80年代以來，盡管流動人口越來越多，但是，在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，人口流入所在地政府沒有給予流動人口與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利，而是試圖通過限制流動人口的權(quán)利，以期達到控制人口流動和降低城市公共服務(wù)成本的目的。隨著經(jīng)濟發(fā)展與社會的進步，中央和地方各級政府的流動人口管理理念和管理政策發(fā)生了較大變化，從對流動人口進行權(quán)利限制轉(zhuǎn)向給予流動人口平等權(quán)利。可以說，中國流動人口管理政策正處于從限權(quán)到平權(quán)的演變過程之中。這具體表現(xiàn)在，戶籍政策從嚴(yán)控戶口轉(zhuǎn)向松動戶口，就業(yè)政策從就業(yè)歧視轉(zhuǎn)向就業(yè)公平，公共服務(wù)由公共服務(wù)排斥轉(zhuǎn)向公共服務(wù)均等化。

〔關(guān)鍵詞〕流動人口；管理政策；限權(quán)；平權(quán)

〔中圖分類號〕D035.1〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2012）06-0049-06

一、流動人口及其快速增長

流動人口是一個具有“中國特色”的概念。在其他國家，只有“人口遷移”、“遷移人口”的概念，而沒有“人口流動”、“流動人口”的概念?！叭丝谶w移”一般是指人口在一定時間里在地理空間上發(fā)生的位置變動，“遷移人口”就是發(fā)生了遷移活動的人口。這一界定強調(diào)了兩個方面的因素：一是“時間”因素，人口遷移活動應(yīng)該有“足夠長”的時間，例如，短期旅游或者從事短期商務(wù)活動，一般就不能說是人口遷移；二是“空間”因素，人口要在兩個有相當(dāng)遠(yuǎn)距離的地理空間位置之間發(fā)生移動。

就中國的特殊國情而言，如果從較為嚴(yán)格的意義上說，流動人口應(yīng)當(dāng)是指在一定時間內(nèi)活動范圍跨越一定地域界限，并且戶口沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移的人口。這個定義不僅強調(diào)時間和空間兩個因素，同時也注意到了中國戶籍制度的影響。事實上也確實如此，流動人口的界定與“戶口”因素關(guān)聯(lián)度很高。這樣，流動人口的構(gòu)成要素就包括三個方面，即：時間、空間和戶口。

但是，應(yīng)當(dāng)特別說明的是，盡管從嚴(yán)格意義上來講，把流動人口視為具有臨時性的、離開了戶籍所在地的人口是合理的，但是通常使用的“流動人口”這一概念包括了所有沒有辦理“戶口遷移”手續(xù)的人口，無論這種移動是臨時性的還是長期性的。也就是說，盡管對流動人口的定義強調(diào)時間因素、空間因素和戶籍變動因素，但是就中國實際情況而言，通常強調(diào)的是兩個因素，即空間因素和戶籍變動因素。

由于中國戶籍制度至今仍然在社會管理中發(fā)揮著重要作用，居住地發(fā)生了變化但是戶籍沒有隨之變動的人口無法享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊臋C會和權(quán)力。這樣，在中國不少地區(qū)存在這樣一類群體，他們盡管長期生活工作于某一城市，并且實際上已經(jīng)定居下來，他們與在某一城市臨時性居住和生活、最終要返回戶籍所在地的流動人口有很大差異，可以說，明顯地表現(xiàn)出了經(jīng)濟學(xué)或人口學(xué)所描述的遷移特征。他們是事實上的移民，有些人把他們稱為“新移民”。從嚴(yán)格的學(xué)理意義上講，他們并不是流動人口。但是，由于沒有獲得遷入地的戶籍，在社會管理和人口統(tǒng)計工作中，他們?nèi)匀槐豢醋髁鲃尤丝凇?/p>

這樣，就中國具體國情而言，由于戶籍制度的深刻影響，在現(xiàn)有制度環(huán)境中，“遷移人口”與“流動人口”的區(qū)分與時間因素的關(guān)系并不密切，而戶籍變化則起著決定性的區(qū)分作用（見表1）。一般把隨著居住地變化而戶籍也隨之變動的人口叫做“遷移人口”，而把居住地發(fā)生了變化而戶籍沒有隨之變動的人口叫做“流動人口”。

從1949年10月新中國成立到1978年底中共十一屆三中全會召開，在這30年期間的大部分時期，從總體上看，中國通過各種行政手段對人口流動的數(shù)量、性質(zhì)和方向進行了有力的干預(yù)，流動人口的數(shù)量和構(gòu)成與政府政策變動和經(jīng)濟政治發(fā)展?fàn)顩r息息相關(guān)，人口流動在不同的歷史階段呈現(xiàn)出不同的特點和流向。

新中國成立之初，中國政府沒有采取嚴(yán)格限制人口流動的政策。這一時期人口流向有兩個顯著的特點：一是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，二是全國范圍內(nèi)人口從東部沿海向內(nèi)地一些開發(fā)程度較低的省區(qū)和當(dāng)時重點工業(yè)建設(shè)區(qū)（如東北）流動。¹隨著國民經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展，從農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動的人口日漸增加。20世紀(jì)50年代中期以后，中國政府開始實行嚴(yán)格控制人口流動的政策。在當(dāng)時資本十分稀缺的條件下發(fā)展資本密集型的重工業(yè)，政府采取了一系列扭曲產(chǎn)品和要素價格的辦法來壓低重工業(yè)發(fā)展的成本，其中之一就是通過扭曲農(nóng)產(chǎn)品價格來壓低城市的工資水平。²隔斷城鄉(xiāng)人口遷移的戶籍管理制度是與之相配套的一種制度安排，其目的是：防止勞動力從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來；并把城市中享受低價農(nóng)產(chǎn)品的人數(shù)限制在有限的范圍內(nèi)。盡管嚴(yán)格控制人口流動的措施并沒有完全消除人口流動，但總的看來，20世紀(jì)60年代至80年代初的時間里，中國的人口流動在大多數(shù)年份處于一個較低水平。

20世紀(jì)80年代開始，中國流動人口的數(shù)量不斷增長。從農(nóng)村看，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施、人地關(guān)系的緊張、農(nóng)產(chǎn)品購銷制度的改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定增長為農(nóng)民流動提供了動力和可能；從城鎮(zhèn)看，城鎮(zhèn)的改革開放和經(jīng)濟發(fā)展為吸納來自于農(nóng)村的勞動力提供了空間；此外，市場經(jīng)濟的發(fā)展、限制人口流動政策的松動、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的發(fā)展差異也使人口流動的動力進一步加大。³

20世紀(jì)80年代是中國人口流動發(fā)生重要轉(zhuǎn)變的階段，延續(xù)數(shù)百年的向北方的人口流動和遷移轉(zhuǎn)換為向東南沿海流動；城鎮(zhèn)化進程加速，尤其是小城鎮(zhèn)得到迅速發(fā)展；向稀疏地區(qū)進行開發(fā)性流動和遷移變?yōu)橄蛉丝诔砻艿貐^(qū)的集聚性流動。20世紀(jì)90年代之后，中國流動人口的增長進入了新的高峰階段，中西部地區(qū)的農(nóng)民向東部地區(qū)的大、中城市流動，形成規(guī)模性和浪潮式的沖擊，即形成所謂“民工潮”。同時，城市間的人口流動也大幅度增加。人口流動的速度大大加快。

由于不同的調(diào)查活動對流動人口的界定和數(shù)據(jù)收集方式不一致，這導(dǎo)致不同時期人口調(diào)查得到的有關(guān)中國流動人口規(guī)模的數(shù)據(jù)從嚴(yán)格意義上講并不具有可比性。盡管如此，可以肯定的是，改革開放以來，中國流動人口的規(guī)模明顯呈現(xiàn)出不斷擴張的態(tài)勢（如圖1）。1982年，流動人口數(shù)量僅為657萬人，只占全國總?cè)丝诘?.66%。2000年，全國流動人口數(shù)量超過1億。進入21世紀(jì)以后，流動人口繼續(xù)保持快速增長的勢頭。2005年，全國流動人口數(shù)量達到14735萬人。2010年，全國流動人口數(shù)量已經(jīng)達到22142萬人，占全國總?cè)丝诘?6.16%。

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圖1中國流動人口的增長態(tài)勢

數(shù)據(jù)來源：段成榮等：《改革開放以來我國流動人口變動的九大趨勢》，載《人口研究》2008年第6期；國家統(tǒng)計局：《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報（第1號）》，載《人民日報》2011年4月29日。

當(dāng)前中國的流動人口數(shù)量大，分布面較廣，但流向比較穩(wěn)定。從人口流動的距離上看，流動人口以近鄰流動和中程流動為主體；從地區(qū)間人口流動看，人口流動主要是從經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)流動；從城鄉(xiāng)間人口流動看，人口流動主要是從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動。流動人口的快速增長使得這一群體要求在公共服務(wù)、社會福利和子女教育等方面享有平等權(quán)利的呼聲越來越高，越來越強烈；并且，也使得通過戶籍制度及其相關(guān)政策對他們的權(quán)利進行限制，從而試圖嚴(yán)控和管理流動人口的政策措施面臨許多問題。這樣，逐步實現(xiàn)流動人口管理政策從限權(quán)到平權(quán)的轉(zhuǎn)變具有十分重要的意義。

二、限制流動人口權(quán)利存在嚴(yán)重問題

改革開放以來，盡管流動人口的數(shù)量越來越多，但是，各地對流動人口管理的重點是維護社會治安和保持社會穩(wěn)定，大多數(shù)城市是管制多于服務(wù)，防范多于保護，沒有給予流動人口與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利。也就是說，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，各地政府試圖通過限制流動人口的權(quán)利（包括社會權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利和文化權(quán)利等方面），以期達到控制人口流動和降低城市公共服務(wù)成本的目的。

1.通過戶籍制度限制流動人口的流入

與一般意義上的戶籍制度主要是登記人口基本信息、確認(rèn)公民身份、掌握人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從而為社會管理提供重要依據(jù)不同的是，中國戶籍制度表現(xiàn)出一些顯著的特色。其表現(xiàn)為：一是對人口遷移流動進行嚴(yán)格的行政控制，國家先后發(fā)布了一系列限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移流動的政策和規(guī)定，從而在相當(dāng)大程度上杜絕了農(nóng)村人口自主向城市遷移流動的可能性；二是戶口性質(zhì)帶有濃厚的“世襲”色彩，并強化了社會的不公平；三是將戶籍制度與公共服務(wù)、社會福利制度掛鉤，即按戶口性質(zhì)和戶口地域來分配社會資源，從而使不同戶口性質(zhì)、不同地域人口在權(quán)利上出現(xiàn)了極大的不平等，客觀上形成了城鄉(xiāng)對立和城鄉(xiāng)分割。

改革開放以來，盡管大規(guī)模的人口流動對戶籍制度形成了強大的沖擊，通過戶籍制度已經(jīng)根本不能實現(xiàn)限制人口流動的目的，但是戶籍制度改革的步伐卻十分遲緩，戶口遷移仍然被嚴(yán)格控制。在改革開放初期，許多城市實施的暫住證制度和收容遣送制度也是基于戶籍制度基礎(chǔ)之上的政策，其目的都在于控制流動人口的流入。而戶籍制度之所以成為社會結(jié)構(gòu)變動的障礙性因素，其根本原因就在于，在社會管理過程中，往往偏重于發(fā)揮戶籍制度的控制功能，而淡化了其社會服務(wù)功能。⁴正是借助于戶籍制度，管理者很方便地把社會群體劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，或者本地人口和外地人口。戶籍制度與種種特權(quán)，特別是與政府應(yīng)當(dāng)提供給居民的公共產(chǎn)品相聯(lián)系，也使其控制人口流動的動機不斷增強，并難以被破除。非常明顯，把盡可能多的流動人口排除在流入地的社會福利和公共服務(wù)之外，可以減輕當(dāng)?shù)卣谏鐣＠凸卜?wù)方面的投入，這也導(dǎo)致當(dāng)?shù)貞艏用裣碛械纳鐣＠凸卜?wù)成為一種特權(quán)。

然而，控制人口流動與經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的趨勢是相違背的。中國人口流動的大幅度增長是中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，人口流動有利于人才交流和勞動力資源的市場化配置。并且，遷徙自由也是公民的基本權(quán)利，是現(xiàn)代社會人們謀求自由發(fā)展的現(xiàn)實要求?；趯w徙自由的進步意義和無害性的社會公認(rèn)，遷徙自由同生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利一道被世界各國普遍視為不可轉(zhuǎn)讓和不可限制的基本人權(quán)。20世紀(jì)90 年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)戶籍制度賴以產(chǎn)生的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)已逐漸喪失，人口大規(guī)模遷移流動已經(jīng)成為客觀的社會事實。并且，限制流動人口權(quán)利明顯不利于對流動人口的有效管理，反而使流動人口管理工作面臨諸多困境，并使大量流動人口被嚴(yán)重“邊緣化”。在流動人口難以獲得流入地的正式認(rèn)可、而流動人口數(shù)量不斷增加、并成為一個重要的社會群體的情況下，應(yīng)該放棄對流動人口的不合理控制和限制，盡可能保障流動人口的遷徙自由權(quán)和其他權(quán)利，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的要求。

2.在就業(yè)方面對流動人口實行限制性政策

中國傳統(tǒng)的就業(yè)體制是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物，傳統(tǒng)的就業(yè)體制是與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略及其相應(yīng)體制模式相適應(yīng)的。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲減少了對勞動力的需求，如果聽任企業(yè)自行決定雇用多少工人，將會造成整個社會失業(yè)現(xiàn)象加重，引起政治上的不穩(wěn)定，干擾工業(yè)化目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，當(dāng)時實行了城市全面就業(yè)保障的政策，通過計劃渠道把勞動力配置到相應(yīng)的部門。在改革開放過程中，中國城鎮(zhèn)就業(yè)體制演變成兩個完全不同的就業(yè)系統(tǒng)：一個是與計劃經(jīng)濟相匹配的統(tǒng)包統(tǒng)分的就業(yè)系統(tǒng)；一個是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的市場化就業(yè)系統(tǒng)。在中國勞動力市場上，這兩個系統(tǒng)呈現(xiàn)出相互封閉、獨立運行的格局。戶口狀況成為城鎮(zhèn)勞動力市場準(zhǔn)入的重要標(biāo)準(zhǔn)，戶口狀況是形成行業(yè)與職業(yè)分層的重要因素，不同的戶口所在地或戶口性質(zhì)決定了勞動力進入何種行業(yè)或部門。

從就業(yè)政策層面來說，直到21世紀(jì)初，許多城市都對流入人口的就業(yè)總量和行業(yè)進行過嚴(yán)格控制，并采取行政干預(yù)和控制性措施來限制企事業(yè)單位對外來勞動力的使用，特別是在一些與本地勞動力存在競爭的崗位限制使用外來勞動力。以北京為例，企業(yè)在招聘員工時必須遵循“城市工人優(yōu)先于農(nóng)民工，本地工人優(yōu)先于非本地工人”的原則；企業(yè)雇傭外來務(wù)工人員需要得到勞動行政部門的許可，并辦理相關(guān)手續(xù)；并對允許和限制使用外地務(wù)工人員的行業(yè)和工種進行了詳細(xì)規(guī)定。類似的規(guī)定和政策在天津、南京、武漢、長春、西安等許多城市都廣泛存在。⁵從就業(yè)情況看，一直到現(xiàn)在，城市勞動力市場都事實上存在對流動人口就業(yè)的排斥機制，這導(dǎo)致流動人口在就業(yè)方面一直面臨就業(yè)環(huán)境差、就業(yè)層次低等問題（見表2）。但是，有研究表明，在北京等大城市，通過行業(yè)、職業(yè)和個人特征限制進行流動人口“規(guī)?？刂啤钡木蜆I(yè)管理模式不僅不符合社會發(fā)展的要求，在流動人口強烈的就業(yè)意愿面前也收效甚微?，F(xiàn)行以“出租屋管理”為重點的居住管理模式存在很大局限性，效果也令人懷疑。⁶也就是說，這種對流動人口的限制性和歧視性政策帶來的只是負(fù)面效應(yīng)，而沒有任何積極效果，應(yīng)當(dāng)廢止。

3.在社會福利和公共服務(wù)方面對流動人口進行限制

戶籍是獲得社會保障的基本條件，傳統(tǒng)的社會保障制度基本上是以城鎮(zhèn)人口為基礎(chǔ)的，絕大部分地區(qū)的城鎮(zhèn)社會救助體系只覆蓋當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍人口。社會保障最為重要的意義在于對社會成員基本生存底線的確保，社會保障體系對于社會穩(wěn)定起著安全閥的作用。鄭功成認(rèn)為：“社會保障既是現(xiàn)代社會防范和控制社會風(fēng)險的必要機制，也是整個社會協(xié)調(diào)發(fā)展的安全機制與穩(wěn)定機制，是不可或缺的精巧的社會穩(wěn)定器?！?sup>7盡管改革開放30多年的時間里，流動人口的數(shù)量有了大規(guī)模增長，但是，以戶籍定身份的規(guī)則沒有發(fā)生根本性變化，附著在戶籍身份上的資源分配的不平等成為一個嚴(yán)重的社會不公平問題。流動人口沒有當(dāng)?shù)貞艏?，雖然與其他社會群體一樣，為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展做出了貢獻，但是，就是不能享有在流入地平等的教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險、社會福利、甚至于買車買房等權(quán)利。

這樣，一方面，人口流動的速度在加快，流動人口的數(shù)量不斷增長，另一方面，絕大多數(shù)流動人口沒有被納入到流入地的社會福利與公共產(chǎn)品分配體系中，由此導(dǎo)致流動人口成為一個特殊的社會群體，他們被排斥在流入地的社會福利和公共服務(wù)領(lǐng)域之外。在教育方面，絕大多數(shù)勞動年齡流動人口既無技術(shù)職稱，也沒有接受過職業(yè)培訓(xùn)，相當(dāng)多的流動隨遷子女上學(xué)難，甚至無法在流入地接受義務(wù)教育的問題仍然顯著存在，他們接受教育的平等權(quán)利難以得到有效保障。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，面向流動人口的公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)非常薄弱，現(xiàn)行疾病預(yù)防控制措施難以覆蓋流動人口，流動人口的傳染病發(fā)病率相對較高。在社會福利方面，流動人口社會保險參保率低（見表3），養(yǎng)老保險異地轉(zhuǎn)移接續(xù)難。

4.流動人口的生存狀況堪憂

流動人口盡管為中國經(jīng)濟發(fā)展注入了活力，做出了貢獻，但是，他們的生存狀況卻十分堪憂。從收入狀況看，流動人口的收入相對偏低。郭菲、張展新利用 2008 年“遷移和流動勞動力與中國大城市發(fā)展”調(diào)查數(shù)據(jù)進行的研究表明，在北京、天津、上海、廣州等4個城市中，本市居民、外來市民、農(nóng)民工三個群體的月工資之間存在一定差異。外來市民與本地居民的月平均工資分別為 3082元和 2907 元，而農(nóng)民工的月平均收入較低，只有 2310 元，相當(dāng)于本地居民的 80%。把月平均工資換算成小時工資，農(nóng)民工的差距更大，只有本地居民的 73%。⁸對流動人口而言，工作時間長，勞動強度大，甚至一些人正常的休息時間也難以保證。目前就業(yè)的流動人口中平均每周工作58.2小時，其中每周工作時間高出勞動法規(guī)定的44小時的75.2%。⁹從居住條件看，流動人口的居住條件也比戶籍人口差，部分流動人口居住條件十分惡劣，這在大城市顯得特別突出。從實際消費水平來看，流動人口消費水平相對較低。從社會關(guān)系看，盡管有87.4%的流動人口表示愿意融入到當(dāng)?shù)厝酥?sup>10，但是，流動人口與流入地戶籍人口之間在社會交往、相互認(rèn)同方面存在很大的心理障礙，流動人口與流入地戶籍人口之間的社會融合存在很大問題。

特別應(yīng)當(dāng)重視的是，作為流動人口主體的“農(nóng)民工”實際上受到雙重排斥：一是鄉(xiāng)村社會的排斥，二是城市社會的排斥，并在事實上成為一個被嚴(yán)重剝奪的社會群體。¹¹他們流入到新的地方后，對社會的不信任感非常強。當(dāng)他們的合法權(quán)利受到侵害時，存在采取非法自力救濟行為的明顯傾向，他們或者自殘要挾加害人進行補償，或者采用以暴易暴的方式懲罰加害人，或者糾集同鄉(xiāng)同伙迫使加害人就范。¹²其主要原因在于，相對于非農(nóng)業(yè)流動人口，農(nóng)業(yè)流動人口遭到更多的剝奪，他們的生存處境更加艱難。從城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的角度看，作為身份為“農(nóng)民”的一個群體，在城市社會中，他們本身就是一個邊緣性群體，而由于居住地（或者工作地）與戶籍地的脫離，他們作為“農(nóng)民”的基本權(quán)利實際上也難以保障。這樣，這一群體對社會的不信任感自然要更強烈一些。在這種狀況下，試圖對流動人口進行控制的手段和方法已經(jīng)難以發(fā)揮作用。

三、流動人口管理政策從限權(quán)到平權(quán)的演變

從21世紀(jì)初開始，在中央政府和各級地方政府的努力下，流動人口管理理念和管理政策發(fā)生了較大的變化，對流動人口進行權(quán)利限制轉(zhuǎn)向給予流動人口平等權(quán)利，也就是說，出現(xiàn)了流動人口管理政策從限權(quán)到平權(quán)的演變過程。這具體表現(xiàn)在，戶籍制度逐步松動，就業(yè)政策轉(zhuǎn)向公平，公共服務(wù)開始均等化。

1.由嚴(yán)控戶口轉(zhuǎn)向松動戶口

2001年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見》，從國家政策層面放開了小城鎮(zhèn)的戶口。此后，大中城市的戶口也開始松動，一些城市為了吸引人才和資金的流入，對專門人才實行“居住證”制度，并開始采取有限的戶籍制度改革措施。近兩三年來，戶籍制度改革邁出了更大步伐。成都市的改革被稱為最為“激進”的戶籍改革，2010年成都市政府出臺《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，將在2012年實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，居民在本市內(nèi)可自由遷徙，并享有平等的基本公共服務(wù)和社會福利。還有一些省市開始取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。這樣，在一定區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)了居民身份的統(tǒng)一，有利于人口流動和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。2012年初，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，這意味著除了少數(shù)大城市之外，全國絕大多數(shù)大中小城市的戶口已經(jīng)出現(xiàn)松動，符合一定條件的流動人口都可在居住地或者工作地落戶。

戶籍制度改革將更全面推進，也是適應(yīng)中國經(jīng)濟發(fā)展的舉措。在中國經(jīng)濟迎來劉易斯拐點，即勞動力作為生產(chǎn)要素出現(xiàn)稀缺現(xiàn)象之后，對戶籍制度改革的需求更加強烈，而各級政府進行改革也具有了激勵更加相容的條件，因此可以預(yù)期未來戶籍制度將迎來更為徹底的改革。¹³同時，也應(yīng)當(dāng)注意到，完全放開戶口，實行徹底的平權(quán)改革仍然有很長的路要走，不可能一步到位。河南鄭州的改革由于沒有充分考慮當(dāng)?shù)爻休d能力和流動人口規(guī)模，結(jié)果城市人口迅速增加，致使城市交通擁擠，教育資源急劇緊張，社會保障部門的壓力增加，社會治安問題凸顯，最終以失敗告終。上海的戶籍改革為市民身份的轉(zhuǎn)變提供了明確的通道，但申請者必須同時具備幾個條件才能入戶，任何一個條件不符合就可能被“一票否決”，不具備可行性。而河北的改革新政進一步降低了城市落戶門檻，取消了必須具有穩(wěn)定生活來源和穩(wěn)定職業(yè)的限制條件，省內(nèi)人員只要在河北省縣城以上城市購置住房就可落戶，這種局限于省內(nèi)人員的改革政策對于沿海很多省外流動人口的地區(qū)并無借鑒意義。¹⁴

考慮到中國農(nóng)村人口過多，現(xiàn)有城市資源和公共服務(wù)能力的有限，如果完全取消對人口遷移和流動的限制，農(nóng)村人口短時間內(nèi)大規(guī)模地向城市流動可以帶來許多意想不到的后果，可以考慮由逐步放寬城市準(zhǔn)遷標(biāo)準(zhǔn)，擴大準(zhǔn)遷范圍，最終取消基于戶籍制度的限制性措施，使公民獲得遷徙自由的權(quán)利。2009 年，廣東省中山市開始了一種全新的戶籍改革探索，中山市人民政府率先出臺《中山市流動人員積分制管理實施細(xì)則（試行）》，通過積分構(gòu)建一套新的量化標(biāo)準(zhǔn)作為流動人口享受城市基本公共服務(wù)和入戶的依據(jù)，為打破戶籍堅冰提供了一種比較務(wù)實的路徑選擇。2010 年，該辦法在廣東省內(nèi)開始全面推廣實施，廣東省出臺《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見（試行）》，計劃從2010年起到2012年，引導(dǎo)和鼓勵180萬名左右農(nóng)民工通過積分制入戶城鎮(zhèn)、融入城鎮(zhèn)。這種積分制改革有利于突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的桎梏，打破以戶口為標(biāo)準(zhǔn)決定能否享受城市社會保障和公共服務(wù)的制度，開始建立一種流動人口享有城市公共服務(wù)和社會福利的新制度。¹⁵當(dāng)然，積分制同樣存在一定的問題，其實施過程也是一個不斷探索和改進的過程。

2.由就業(yè)歧視轉(zhuǎn)向就業(yè)公平

在經(jīng)濟體制改革的進程中，就業(yè)體制轉(zhuǎn)換具有相對滯后的特點。這不僅因為傳統(tǒng)就業(yè)體制所形成的既得利益格局相對頑固，還由于近年來失業(yè)現(xiàn)象的嚴(yán)重化以及政府反失業(yè)政策取向不當(dāng)，使就業(yè)體制的轉(zhuǎn)換面臨很大的困難。從就業(yè)制度改革層面而言，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、就業(yè)平等、自由擇業(yè)并有完善保障機制的現(xiàn)代就業(yè)制度，是就業(yè)制度改革的基本方向，它要求使中國勞動力市場具備統(tǒng)一性、流動性、開放性、自由競爭性和有效保障性等諸多功能，在實踐中體現(xiàn)出市場經(jīng)濟體制下勞動要素優(yōu)化配置的高效率，并促使嚴(yán)峻的就業(yè)形勢在符合市場經(jīng)濟規(guī)范的軌道上逐步得到緩解。2008年開始施行的《就業(yè)促進法》明確規(guī)定：“國家實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)政策，建立健全城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動力有序轉(zhuǎn)移就業(yè)。”¹⁶在這種大背景下，有關(guān)流動人口的就業(yè)政策由就業(yè)歧視轉(zhuǎn)向就業(yè)公平是大勢所趨。

進入21世紀(jì)以來，流動人口就業(yè)政策發(fā)生了一些積極的變化，突出表現(xiàn)為，取消對流動人口就業(yè)的各種不合理限制，增強勞動力市場的一體化，流動就業(yè)開始朝公平方向發(fā)展。具體措施包括：在實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度基礎(chǔ)上，全面放開縣域內(nèi)戶口遷移政策，降低農(nóng)民進城門檻，尊重他們就業(yè)選擇的自由權(quán)；取消了對流動人口就業(yè)的不合理收費，包括：暫住費，暫?。鲃樱┤丝诠芾碣M，計劃生育管理費，城市增容費，勞動力調(diào)節(jié)費，外地務(wù)工經(jīng)商人員管理服務(wù)費和外地（外省）建筑（施工）企業(yè)管理費等；重視和開展流動務(wù)工者的職業(yè)培訓(xùn)，提高他們的工作技能和就業(yè)競爭力；建立健全職業(yè)中介機構(gòu)，為流動人口就業(yè)提供信息；完善流動人口的信息管理，幫助流動人口解決居住問題，對進城購買或者租賃城鎮(zhèn)住房者給予一定支持。

3.由公共服務(wù)排斥轉(zhuǎn)向公共服務(wù)均等化

由于長期以來，中國社會二元結(jié)構(gòu)的存在以及其他一些原因，不同社會群體享有的公共服務(wù)存在嚴(yán)重的不平等，從而形成了一種碎片化的公共服務(wù)體系。當(dāng)前，中國已經(jīng)進入調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推進現(xiàn)代化進程和建設(shè)服務(wù)型政府的重要階段，推進基本公共服務(wù)均等化成為社會改革必須解決的重要問題，加強流動人口基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為各級政府推進基本公共服務(wù)均等化的重點任務(wù)。流動人口基本公共服務(wù)均等化是指通過社會管理體制創(chuàng)新，合理配置公共服務(wù)資源，向流動人口提供與城市戶籍人口均等的基本公共服務(wù)，逐步消除流動人口在就業(yè)、社會保障、子女教育、住房、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、精神文化等方面與當(dāng)?shù)貞艏丝谥g的差異，促進流動人口的社會融合。¹⁷特別是，在現(xiàn)代社會，社會保障是公民的一項基本權(quán)利，是政府對公民的責(zé)任。運用財政手段進行收入再分配，保障低收入階層的經(jīng)濟利益是政府促進社會公平職能的體現(xiàn)。流動人口作為中華人民共和國的公民和納稅人，各級政府應(yīng)當(dāng)改變在社會保障和公共服務(wù)方面對流動人口的排斥性政策，增強對流動人口的公共服務(wù)能力，把流動人口納入當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ虾凸卜?wù)范圍之內(nèi)。

進入21世紀(jì)以來，各地開始采取各種措施保障流動人口的社會權(quán)益以及加強對流動人口的公共服務(wù)，特別是在流動人口社會保障方面采取了不少有力的措施。作為流動人口最多的廣東省，他們率先在流動人口中推行社會保障措施，2000年頒布的《廣東省社會養(yǎng)老保險實施細(xì)則》和《廣東省社會工傷保險條例實施細(xì)則》明確規(guī)定，固定職工、合同制職工、臨時工、農(nóng)民輪換工、城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織的業(yè)主和從業(yè)人員、勞務(wù)輸出人員、港澳臺商投資企業(yè)中內(nèi)地戶籍員工及外商投資企業(yè)中的中國籍員工、機關(guān)事業(yè)單位的全部職工均應(yīng)參加社會養(yǎng)老和工傷保險。一些城市開始在流動務(wù)工者中推行強制性社會保險，大力推廣養(yǎng)老保險。許多城市開始實行居住證制度，逐步加強對流動人口的服務(wù)與管理，并在一些公共服務(wù)領(lǐng)域開始打破戶籍、人群和地區(qū)的界限，逐步實現(xiàn)社會保障的全面覆蓋。一些省市也在流動人口基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域開始采取了一些有效的政策措施。在“十二五”期間，國家將擴大流動人口在醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育和文化活動等公共服務(wù)的項目和范圍，完善流動隨遷子女接受義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付和補助制度，并建立覆蓋流動人口的社會保障體系，包括工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障體系。這些變化表明，流動人口管理政策正在發(fā)生重大變化，出現(xiàn)了從限權(quán)到平權(quán)的明顯趨勢。

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（責(zé)任編輯：石本惠）