建立社會管理體系的難點和突破

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〔摘要〕建立適合中國國情的社會管理體系，必須解決價值、目標、主體、制度與機制等難點問題。社會管理首先要形成社會平等、共同富裕、共享增長、社會創(chuàng)新等價值共識；正確認識我國社會發(fā)展的階段性特征，促進城市社會、消費社會、信息社會與和諧社會建設(shè)；培育社會管理主體，大力發(fā)展社會組織，建立政府與社會組織的伙伴合作制度，充分發(fā)揮基層社會組織自治功能；倡導(dǎo)履行公共責(zé)任，發(fā)展與完善社區(qū)支援網(wǎng)絡(luò)，促進公眾參與慈善與互助活動，擴大與暢通公眾參與社會管理的渠道；加強社會風(fēng)險預(yù)警與控制，建立社會“安全閥”機制，防止社會政策“碎片化”，建立化解社會矛盾的長效機制。

〔關(guān)鍵詞〕社會管理體系；社會平等；社會組織；公眾參與；社會風(fēng)險預(yù)警

〔中圖分類號〕C916.1〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2012）06-0095-06

改革開放以來，我國創(chuàng)造了持續(xù)快速增長的經(jīng)濟奇跡，也創(chuàng)造了持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的社會奇跡。加強與創(chuàng)新社會管理是社會發(fā)展的動力，是現(xiàn)代化進程中市場、社會、政府協(xié)同發(fā)揮作用的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國社會管理面臨許多嚴峻的挑戰(zhàn)，首先需要解決社會管理本身的價值、目標、主體、制度與機制等難點問題，建立適合中國國情的社會管理體系。

一、加強與創(chuàng)新社會管理的價值共識

現(xiàn)在，各地加強與創(chuàng)新社會管理的重心一般都放在具體方法上，方法創(chuàng)新有利于推進社會管理實踐。但方向在前，方法在后。價值先行，社會管理體系的起點是價值，應(yīng)首先解決價值定位問題。經(jīng)濟建設(shè)與管理的價值是創(chuàng)造財富，使國家更強大、人民更富裕。社會建設(shè)與管理的價值是創(chuàng)造平等，使社會更公平、人民更和諧。因此，改善社會不平等狀況，是社會管理的首要價值。

追求社會平等的思想，產(chǎn)生于資產(chǎn)階級革命的準備時期，但在資本主義條件下并沒有實現(xiàn)社會平等。近年來，“占領(lǐng)美國”的街頭群眾運動席卷美國上千個城市，這是美國中下層民眾對于社會不平等的反抗。參加運動的人們表示：“我們是美國99%的民眾，但國家卻被那1%的人所控制。”他們抗議國家政治決策深受大企業(yè)和財團影響，社會財富分配不公、貧富兩極日趨分化。¹由“占領(lǐng)華爾街”街頭群眾運動而突顯出來的社會不平等話題，引起了西方各界的熱議。普林斯頓大學(xué)教授保羅·克魯格曼近期連續(xù)發(fā)文，批評美國財富和收入的不平等。他指出，自20世紀80年代開始，隨著主張自由市場的“華盛頓共識”取代推動底層階級收入超過上層階級收入的“底特律條約”，一種截然相反的現(xiàn)象出現(xiàn)了：絕大多數(shù)工人不再能夠分享生產(chǎn)力發(fā)展的收益，而“富人們變得心滿意足”。因此，克魯格曼主張從造成不平等程度擴大的“經(jīng)濟倒退”中擺脫出來，恢復(fù)過去那些帶來普遍分享式繁榮的經(jīng)濟制度、社會規(guī)范和各種社會政策。

克魯格曼認為，美國社會不平等程度的擴大，不能歸結(jié)于教育，而是寡頭統(tǒng)治的崛起，表現(xiàn)為收入和財富越來越集中到少數(shù)特權(quán)精英手中。他援引美國國會預(yù)算辦公室新近公布的數(shù)據(jù)指出，美國中低階層享有的社會總財富急劇下降，80%家庭的收入合計不到國家總收入的一半。而在上層人士中，將近2/3的收入又流向了只占0.1%的極少數(shù)人手中。這種收入的極端集中與真正的民主相左，“美國社會已經(jīng)身處險境”。²

從社會學(xué)的視角來看，當(dāng)前世界金融危機的發(fā)生與蔓延，主要來源于發(fā)達國家貧富分化的加劇與社會結(jié)構(gòu)的嚴重失衡。美國社會風(fēng)險在不斷積聚。前不久，比爾·蓋茨向母校哈佛大學(xué)校方提出這樣一個請求：在雇傭新的老師、授予終身教職、評估課程、決定學(xué)位頒發(fā)標準過程中，通過各種手段鼓勵哈佛“最優(yōu)秀的人才”致力于解決人類社會存在的種種不平等現(xiàn)象。這種價值觀念，與我們是有共識的。

我們也要把中國自己的事情辦好。我國社會管理面臨的最嚴峻挑戰(zhàn)，是社會不平等現(xiàn)象加劇。實現(xiàn)社會平等是社會主義社會建設(shè)的價值追求，社會主義初級階段消除了一些不平等現(xiàn)象，但也仍然存在許多不平等現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，我國收入差距擴大化的趨勢導(dǎo)致社會分化進一步加劇，收入差距逐步固化導(dǎo)致社會分層與社會結(jié)構(gòu)失衡。現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)失衡的深層次原因，就是社會不平等。社會不平等的經(jīng)濟后果，是處于社會底層的人們?nèi)狈徺I力，13億人的中國沒有13億人的市場，整個社會的有效需求不足，導(dǎo)致消費市場疲軟，影響經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展，甚至滋生引發(fā)經(jīng)濟危機甚至社會危機的因素。

社會平等首先是要實現(xiàn)機會均等，發(fā)展權(quán)平等是人全面發(fā)展的重要價值和原則。聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》指出，發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，發(fā)展機會均等是國家和組成國家的個人的一項特有權(quán)利。公眾應(yīng)當(dāng)享有同樣的經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利、文化權(quán)利、公民權(quán)利和政治權(quán)利，在全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與發(fā)展及其帶來的利益的公平分配基礎(chǔ)上，不斷改善全體人民和所有個人的福利。

社會主義主張共同富裕的價值。消除兩極分化，消滅貧窮，實現(xiàn)百分之九十幾以上社會成員的富裕。這是鄧小平的理想，也是全體中國人的理想與追求。鄧小平說：“社會主義的特點不是窮，而是富，但這種富是人民共同富裕?！?sup>3他在1992年的南方談話中指出：“社會主義制度就應(yīng)該而且能夠避免兩極分化。解決的辦法之一，就是先富起來的地區(qū)多交點利稅，支持貧困地區(qū)的發(fā)展。當(dāng)然，太早這樣辦也不行，現(xiàn)在不能削弱發(fā)達地區(qū)的活力，也不能鼓勵吃‘大鍋飯’。什么時候突出地提出和解決這個問題，在什么基礎(chǔ)上提出和解決這個問題，要研究?？梢栽O(shè)想，在本世紀末達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題。”⁴

現(xiàn)在，已經(jīng)到了突出地提出和解決共同富裕問題的時候了。社會管理的任務(wù)是積極推進社會慈善等第三次分配，推進基本公共服務(wù)均等化，推進社會服務(wù)最大化。這不僅僅是維護社會穩(wěn)定的需要，也是保持政治穩(wěn)定的需要。上個世紀末，蘇聯(lián)解體、東歐劇變，江澤民同志從中吸取教訓(xùn)，他強調(diào)：“一些發(fā)展中國家的經(jīng)驗證明，社會成員之間、地區(qū)之間貧富差距過大，就會引發(fā)民族矛盾、地區(qū)矛盾、階級矛盾，以及中央和地方的矛盾，就會出大亂子。因此，收入分配差距和地區(qū)差距擴大的問題，必須引起我們高度重視?！?sup>5他還指出：“在整個改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，都要努力使工人、農(nóng)民、知識分子和其他群眾共同享受到經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。”⁶

共享成果，是一種科學(xué)發(fā)展觀。胡錦濤同志在2010年第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議開幕式上致辭時提出：“實現(xiàn)包容性增長，切實解決經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的社會問題。”⁷實現(xiàn)包容性增長，即共享式增長，強調(diào)的是社會公平合理地分享經(jīng)濟增長成果，其核心要義是消除貧困者所面臨的社會排斥，實現(xiàn)機會平等和公平參與，讓更多的人享受全球化成果、讓弱勢群體得到保護、在經(jīng)濟增長過程中保持平衡等。在經(jīng)濟快速增長的同時，社會必須公平合理地分享經(jīng)濟增長帶來的成果，加快推進收入分配改革，消除貧困者所面臨的社會排斥，實現(xiàn)機會平等和公平參與。

除了社會平等、共同富裕、共享增長的價值，還要提倡創(chuàng)新價值。近幾年來，我國粗放型的經(jīng)濟增長方式加快向集約型增長階段轉(zhuǎn)變，即將進入集約型經(jīng)濟增長階段。經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，是依靠科技進步、靠提高勞動者的素質(zhì)與管理創(chuàng)新促進經(jīng)濟發(fā)展。到2020年，我國將基本建成創(chuàng)新型國家。社會管理不是把社會管住、管死，而是著眼于增加社會活力，營造和諧有序的社會環(huán)境，夯實創(chuàng)新型國家建設(shè)的社會基礎(chǔ)。相應(yīng)建設(shè)創(chuàng)新型社會，首先需要進一步解放思想，使創(chuàng)新成為社會的主流價值，推進社會體制機制與管理的創(chuàng)新，同時大幅提升科技支撐引領(lǐng)社會發(fā)展的能力和水平。

二、正確認識社會發(fā)展的階段性特征

社會管理的目標是什么？西方社會治理（Goverance）理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·N.羅西瑙認為：“治理是由共同的目標所支持的。”社會管理的共同目標是推動社會發(fā)展，為民眾個人、組織提供良好的生存與發(fā)展的社會條件、環(huán)境與秩序。現(xiàn)階段我國社會建設(shè)與管理推動社會向何處去？要加強與創(chuàng)新社會管理，必須搞清楚這個發(fā)展定位問題。正確認識我國社會發(fā)展的階段性特征，是解決這一難題的突破口。當(dāng)前，我國社會發(fā)展出現(xiàn)一些重要的趨勢。

第一，從農(nóng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)變。2011年，我國城市人口已經(jīng)超過50%。溫家寶總理在今年的《政府工作報告》中指出，這是我國社會結(jié)構(gòu)的巨大進步。是的，這標志我國已經(jīng)從農(nóng)村社會跨入城市社會。從此，我國進入城市化加速期。今后20年，我國城市化率將以年均1個百分點的速度推進，向城市化率70%以上的高度城市化社會邁進，同時成為經(jīng)濟發(fā)展的主要內(nèi)需動力。進入城市社會以后，農(nóng)民工缺乏全面的“市民待遇”，城鄉(xiāng)居民收入比達到3.3倍左右，仍然沒有走出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這是現(xiàn)階段最大的社會不公平。首先需要推動進城農(nóng)民市民化，把城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)延伸到流動人口身上，使他們進入城鎮(zhèn)社會管理工作范疇，使他們更好地融入社會；縮小城鄉(xiāng)差別，加快城鄉(xiāng)一體化進程，彌合結(jié)構(gòu)性斷裂。同時，還要治理“污染、堵車、貧困、犯罪”等城市病，要增強城市的社會凝聚力與親和力。在快速城市化進程中，如何讓社區(qū)居民有效溝通、共建和諧社區(qū)，是新時期社會管理需要破解的一個難題。應(yīng)提高城市發(fā)展質(zhì)量，把城市“陌生人社會”建設(shè)成為“友好型社會”，把“互害”轉(zhuǎn)變成為“互愛”，守望相助、見義勇為。

第二，從信息社會初等發(fā)達向中等發(fā)達階段轉(zhuǎn)變。2001-2007年，我國信息化發(fā)展總指數(shù)年均增長速度為15.5%，居世界第14位。2006年，我國從信息化發(fā)展中低水平國家首次跨入信息化發(fā)展中等水平國家行列。據(jù)國內(nèi)首份關(guān)于信息社會發(fā)展水平的報告，2010年，上海、北京已率先進入信息社會；天津、廣州、浙江、江蘇等地區(qū)已經(jīng)完成 “十二五”期間全面進入信息社會的準備。我國信息化指數(shù)為0.3929，表明我國正處于工業(yè)社會向信息社會過渡的加速轉(zhuǎn)型期。目前，4.85億網(wǎng)民、3.18億手機網(wǎng)民、3.9億寬帶網(wǎng)民、超過3億的微博用戶，是我國面臨的基本“網(wǎng)情”。⁸互聯(lián)網(wǎng)具有巨大的社會影響力，網(wǎng)民對于社會事務(wù)的參與程度不斷提高，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督不斷深入。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興媒體傳播，促使信息傳播大大加快，堪稱第四次產(chǎn)業(yè)革命。過去被獨占、很難獲取的原始信息一下子就能被所有人獲得。我們不僅僅進入了信息社會，更迎來了超級信息社會。如何確定公共和私人數(shù)據(jù)的界限？如何遏制非理性的網(wǎng)絡(luò)輿論、網(wǎng)絡(luò)謠言和網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)？如何既允許多元文化又加強主流文化傳播？這是提高“虛擬社會”管理水平與能力的重大課題。

第三，從消費社會形成向大眾化消費階段轉(zhuǎn)變。我國消費對經(jīng)濟增長的貢獻率呈上升趨勢，經(jīng)濟增長方式從投資推動為主向消費推動為主階段轉(zhuǎn)變。我國城鄉(xiāng)居民消費將進入一個新的階段，應(yīng)積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民消費合理增長與消費升級。為了應(yīng)對目前世界金融危機，為了培育長期經(jīng)濟增長和社會繁榮的支撐點，必須建立一個生氣勃勃的大眾消費社會，刺激內(nèi)需、釋放國內(nèi)消費能力。必須不斷提高我國居民消費比例，這是促進民生幸福的重要途徑。建立擴大消費需求的長效機制，把擴大消費需求作為擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點，進一步釋放城鄉(xiāng)居民消費潛力，增加就業(yè)、改善民生。大眾消費社會需要制度基礎(chǔ)，需要良好的市場秩序與社會環(huán)境。食品安全領(lǐng)域的惡劣事件經(jīng)常發(fā)生，許多造假事件在國內(nèi)市場上不斷涌現(xiàn)。必須實施公眾廣泛參與的市場監(jiān)管，加快改善消費環(huán)境。所有的自來水都必須達到飲用標準，可以放心飲用；市場上所有的食品都不用擔(dān)心有毒，可以放心購買；市場的任何違規(guī)造假，都將面臨嚴格的懲罰，甚至可能導(dǎo)致廠商傾家蕩產(chǎn)。在人們消費不僅僅關(guān)注商品的物性特征、使用與實用價值，而是商品的符號價值、文化精神特性與形象價值的趨勢下，應(yīng)認真治理奢侈品消費背后官商錢權(quán)交易和權(quán)權(quán)交易的“潛規(guī)則”，以及種種“炫富”的消費方式。伴隨著大眾消費和廣告的發(fā)展所產(chǎn)生的社會變遷，應(yīng)實現(xiàn)舒適、休閑和安全的大眾消費，加大力度整治虛假廣告、不健康消費與社會丑惡現(xiàn)象，反哺社會道德的缺失。

第四，從風(fēng)險社會向和諧社會轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，收入分配差距擴大化的趨勢還沒有根本扭轉(zhuǎn)，社會階層與群體分化、社會結(jié)構(gòu)失衡日趨嚴重，一個由農(nóng)民、農(nóng)民工和城市下崗失業(yè)者、收入較低者所構(gòu)成的底層社會正在形成，社會發(fā)展進入利益調(diào)整期與矛盾凸現(xiàn)期。由勞動工資、征地補償、拆遷安置、企業(yè)改制、生態(tài)環(huán)境、司法不公等引發(fā)的社會矛盾與問題增多，群體性事件和矛盾上升。全國各級人民法院受理的案件總數(shù)最近幾年每年都超過一千萬件，2011年達到1222多萬件。這是當(dāng)前一些社會群體利益矛盾加劇甚至激化的表現(xiàn)。有人說，中國現(xiàn)在“坐在火山口上”，這種看法沒有依據(jù)，但說我們正在“走近火山口”，還是有憂患意識的。改革發(fā)展的收益與成本，應(yīng)該在社會各階層中合理分配。改革的受益者越來越凸現(xiàn)出權(quán)力化、資本化的色彩，這里孕育的社會風(fēng)險必須通過社會管理去化解。我們正在從“財富分配的社會”走向“風(fēng)險分配的社會”。當(dāng)社會面臨威脅自身安全的現(xiàn)代風(fēng)險時，各個階層與群體必須打破相互的界限，進行利益協(xié)調(diào)與化解矛盾沖突的共同行動，創(chuàng)造社會管理的新局面。

三、培育社會建設(shè)與社會管理的主體

當(dāng)前，我國社會管理的突出任務(wù)，是通過改革創(chuàng)新形成政府主導(dǎo)下的多種社會主體共同參與的社會管理體制。其中，特別重要與需要補課的是提高政府與社會組織共同管理社會事務(wù)的能力與水平。社會組織是與政府、企業(yè)并列的“第三部門”、“第三方力量”，而我國社會組織發(fā)育嚴重不足，專門社會管理人才和專業(yè)化的社會工作人才嚴重缺乏。我曾經(jīng)指出，在市場與政府之外，還有社會結(jié)構(gòu)——“另一只看不見的手”，是推動社會經(jīng)濟發(fā)展的強大動力。⁹

近30多年來，我國發(fā)生了社會結(jié)構(gòu)的巨大變遷。人們紛紛從戶口本、糧油購買證、勞動人事關(guān)系檔案這三張紙固定的社會系統(tǒng)中解放出來，大量農(nóng)民進城務(wù)工或者自謀職業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲鲃尤恕保罅砍鞘械摹皢挝蝗恕鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，越來越多的人們處于分散狀態(tài)。當(dāng)年馬克思把沒有組織起來的民眾稱為“一袋馬鈴薯”，現(xiàn)在我們也有相似的擔(dān)憂，需要把分散的人群組織起來，發(fā)揮自我管理、自我教育的社會功能。

目前，我國社會組織數(shù)量增長較快。據(jù)《2010年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計》顯示，截止2010年底，全國共有社會組織44.6萬個，業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民族、體育、環(huán)境保護、法律服務(wù)、社會中介服務(wù)、工商服務(wù)、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展等社會生活的各個領(lǐng)域，吸納社會各類人員就業(yè)618.2萬人。在我們這樣一個大國，這樣的社會組織總體規(guī)模還過于偏小。每萬人擁有社會組織的數(shù)量只有3.2個，而法國有110個、日本有97個、美國有57個、新加坡有14.5個、巴西有13個（2010年中國經(jīng)濟體制改革研究會的一項研究報告）。因此，我國急需“再組織化”，大力發(fā)展社會組織。

現(xiàn)有社會組織存在一個突出的問題，即“行政化”?；饡?、行業(yè)協(xié)會、社團法人大多具有官方背景，負責(zé)人與工作人員大多來自政府機關(guān)，社會招聘人員的比例很小。從經(jīng)費來源到運行方式，許多社會組織的行政色彩濃厚，參與社會事務(wù)管理缺乏民間性與自治性，因而在公眾中的公信力不足。因此，“去行政化”勢在必行。廣東的經(jīng)驗值得推廣，改雙重管理為直接登記，成立社會組織不再需要業(yè)務(wù)主管單位，直接到民政部門申請登記。政府與社會組織、市場中介組織分開，是社會管理體制改革的方向與需要盡快完成的實踐任務(wù)。各級公共財政熱衷于直接投資，而投入社會建設(shè)的經(jīng)費嚴重不足，發(fā)展社會組織不力，社會基本公共服務(wù)供給滯后。

社會管理的重心在社會、在基層，首先要充分發(fā)揮基層自治組織民主管理的組織功能。近十年來，我國基層民主進程取得重大進展。到2010年底，我國已完成8.9萬個城市社區(qū)居民委員會、59萬個農(nóng)村村民委員會的換屆選舉工作，村民委員會的平均參選率達到95%以上。這是我國社會建設(shè)的重要進步，也是社會管理的重大創(chuàng)新。需要發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織、人民團體、社會團體、行業(yè)組織、中介組織的職能作用，有序引導(dǎo)社會組織，特別是新社會組織的發(fā)展，使民間社會組織起到溝通政府、企業(yè)和社會的紐帶作用。

建立政府與社會組織的伙伴合作制度。各級政府應(yīng)尊重社會組織在社會建設(shè)中的主體地位，降低社會組織的準入門檻，建立社會組織孵化基地，扶持更多的社會組織“出生”與成長。引導(dǎo)符合條件的組織和個人創(chuàng)辦公益性社會組織，有序引導(dǎo)社會組織發(fā)展，充分發(fā)揮社會組織特別是新社會組織的作用。

建立與完善政府向社會組織購買公共服務(wù)的長效機制，將多數(shù)社會服務(wù)通過向社會組織購買的方式提供，從“包辦”向“外包”轉(zhuǎn)變。為此，需要形成良好的政府與社會組織的伙伴合作關(guān)系。引入項目制和合同制，為社會組織參與公共管理和服務(wù)提供公共財政和社會財力的支持，使社會組織能夠有效承擔(dān)從政府職能中剝離出來的社會管理職能。

四、擴大與暢通公眾參與的渠道

胡錦濤在黨的十七大報告中提出，“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。其中，重點與難點是公眾參與。目前，我國公眾參與社會管理的現(xiàn)有渠道存在兩個突出的問題，一是不充分，二是不夠暢通。

進一步拓展與暢通公眾參與社會管理渠道，首要途徑是倡導(dǎo)履行公共責(zé)任。沒有公共責(zé)任感，就會“事不關(guān)己，高高掛起”。形成公眾廣泛參與社會管理的基礎(chǔ)，是各種社會管理主體都要自覺、積極地履行公共責(zé)任。政府全面履行公共責(zé)任，才能改革與創(chuàng)新社會管理體制與機制。公眾自覺履行公共責(zé)任，才能出現(xiàn)廣泛的社會參與。

社會管理創(chuàng)新的切入點是社區(qū)建設(shè)，城鄉(xiāng)社區(qū)是社會管理最主要的基層載體。建立社區(qū)自治與居民參與制度。政府在推進社區(qū)建設(shè)的時候，重點發(fā)展與完善社區(qū)支援網(wǎng)絡(luò)，促進居民之間的聯(lián)系和尊重、團結(jié)互助，培育對社會應(yīng)有的承擔(dān)和歸屬感。從公眾審議社區(qū)管理議題與決策入手，提高公眾參與社會管理的熱情，拓展與暢通公眾參與社區(qū)事務(wù)的渠道。城鄉(xiāng)社區(qū)都具有強烈的公共服務(wù)需求。根據(jù)2010年人力資源和社會保障部的一項調(diào)查，我國城鎮(zhèn)居民的服務(wù)需求依次是家政、就業(yè)、老年人、兒童青少年、低收入家庭服務(wù)，而農(nóng)村依次是老年人、文體生活、兒童青少年、低收入家庭和殘疾人服務(wù)。所有條件成熟的城鄉(xiāng)社區(qū)都要開展家庭綜合服務(wù)，逐步實現(xiàn)全覆蓋。開展以居民互助為主要形式的社區(qū)志愿服務(wù)、互助服務(wù)，積極營造“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的濃厚氛圍。

完善公眾參與慈善與互助制度。我國持續(xù)快速的經(jīng)濟增長帶來了空前的經(jīng)濟繁榮、國力增強與人民生活改善。同時，貧富分化現(xiàn)象日益加劇，反映社會分配不平均狀況的基尼系數(shù)已經(jīng)超過警戒線（0.4）而接近危機線（0.5），嚴重影響當(dāng)前的社會穩(wěn)定與和諧。世界上大多數(shù)經(jīng)濟體的初始市場收入基尼系數(shù)都在0.4以上，而一些國家最終基尼系數(shù)低于0.4的原因，是加強了政府再分配、社會第三次分配的結(jié)果。政府需要進一步加大再分配的力度，增進社會保障、社會福利，改善已經(jīng)出現(xiàn)的不平等狀況。歐洲高福利已經(jīng)成為主權(quán)債務(wù)危機的重要成因，但我國公共服務(wù)均等化還需要進一步推進，社會福利水平還要適當(dāng)提高。同時，需要通過大量的社會組織，尤其是慈善組織，通過開展各種扶危濟困的社會活動，矯正市場經(jīng)濟體制的缺陷，彌補市場機制的不足。

鼓勵新的社會階層人士在新經(jīng)濟組織內(nèi)部構(gòu)建和諧勞資關(guān)系，參與慈善事業(yè)和社會公益活動。同時，支持我國社會企業(yè)的發(fā)展，把部分利潤使用到社會福利中去，發(fā)揮經(jīng)濟再分配功能。我國個人慈善捐贈比較滯后，存在大量可開發(fā)空間。鼓勵公民增強與履行社會責(zé)任，積極參與慈善與各種互助活動，有效彌補企業(yè)與政府的不足。

國際上流行的一個社會學(xué)觀點認為：“人與人之間或和諧相處，或互相沖突，或漠不關(guān)心，這些形形色色的社會關(guān)系的總和就是社會?！焙椭C、冷漠與沖突，是三種主要的社會關(guān)系。社會進步表現(xiàn)為減少冷漠、化解沖突、增加和諧?；鉀_突、減少冷漠，是加強社會建設(shè)、建構(gòu)社會主義和諧社會的基本內(nèi)涵。消除這些冷漠，像雷鋒一樣“對同志春天般的溫暖”，就會有力地促進社會和諧的進程。

建立公眾利益訴求表達與矛盾調(diào)解制度。當(dāng)前，社會公眾的利益訴求除了向政府表達以外沒有別的渠道，而政府職能轉(zhuǎn)變的取向是“小政府”、“有限政府”，難以應(yīng)對大量的公眾利益訴求。這樣難免會出現(xiàn)公眾利益訴求表達不充分、不及時與處置不當(dāng)?shù)惹闆r，可能導(dǎo)致矛盾積累或者激化。應(yīng)將分散的個體表達利益訴求集中到社會組織，由社會組織統(tǒng)一表達，促進公眾以理性的方式表達訴求。同時，也有利于政府部門采取有針對性的解決措施。將解決群眾訴求情況納入干部考核體系，將領(lǐng)導(dǎo)干部幫助群眾解決問題的數(shù)量和質(zhì)量作為考評指標，建立解決公眾利益訴求的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。

五、加強社會風(fēng)險預(yù)警與控制

當(dāng)前，我國社會基本穩(wěn)定，總的形勢是好的。但是，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)劇烈變動，利益關(guān)系和利益格局深刻調(diào)整，社會群體之間存在一定利益沖突，一些社會群體利益矛盾可能激化。影響社會穩(wěn)定的不確定因素明顯增多，由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件面廣量大，已經(jīng)成為嚴重影響社會穩(wěn)定的最為突出的問題。

一是征地拆遷矛盾。一些地區(qū)發(fā)生此類群體性事件的數(shù)量增加，其中越級聚眾上訪同比上升幅度更高；規(guī)模性群體性事件比重也明顯提高，上升為主要形式。二是環(huán)境污染引發(fā)的矛盾。近年來，環(huán)境問題已經(jīng)成為引發(fā)群體性事件的重要因素，環(huán)境信訪和群體事件明顯增加。隨著群眾環(huán)保意識、維權(quán)意識的增強，因環(huán)境污染問題引發(fā)的不穩(wěn)定事端呈增多趨勢，且成為社會關(guān)注的熱點、媒體網(wǎng)絡(luò)關(guān)注的焦點。三是企業(yè)內(nèi)部矛盾。由企業(yè)內(nèi)部矛盾引發(fā)群體性事件占群體性事件總量的比重明顯上升，有些地區(qū)已經(jīng)成為群體性事件之首。從誘發(fā)原因看，企業(yè)職工訴求仍以工資福利待遇為主，由此引發(fā)的群體性事件所占比重上升。全國突發(fā)環(huán)境事件居高不下，環(huán)境應(yīng)急管理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

第一、二類社會矛盾往往是由行政機關(guān)對于群眾利益保護不夠或者亂作為引起的，屬于公權(quán)與私權(quán)之間的矛盾，這類行政爭議是引發(fā)群體性事件的主要形式。第三種社會矛盾多數(shù)是私權(quán)與私權(quán)利之間的矛盾，對于社會穩(wěn)定的影響具有加劇的趨勢。少數(shù)干部腐敗或者工作作風(fēng)漂浮，一些群眾因經(jīng)濟生活貧困沒有得到很好解決而產(chǎn)生抵觸情緒，也有群眾因社會財富分配不公而導(dǎo)致心理失衡，干群之間的矛盾有擴大的趨勢，甚至成為社會沖突的導(dǎo)火索。

美國社會學(xué)家詹姆斯·威爾遜等提出的“破窗理論”，對我們有一定的啟發(fā)?！耙簧却皯舯淮蚱?，如果沒有修復(fù)，將會導(dǎo)致更多的窗戶被打破，甚至整棟樓被拆毀。環(huán)境可以對一個人產(chǎn)生強烈的暗示性和誘導(dǎo)性。”為此，必須及時遏制“破窗效應(yīng)”。上世紀80年代中期，我提出了“社會風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)”，其中社會風(fēng)險指標是通貨膨脹率、失業(yè)率、腐敗指數(shù)、犯罪率、群體性突發(fā)事件指數(shù)。根據(jù)評估結(jié)果，社會風(fēng)險系數(shù)設(shè)置藍、黃、紅三個預(yù)警區(qū)間。加強社會風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警，是及時遏制“破窗效應(yīng)”的重要舉措。

胡錦濤總書記指出，加強和創(chuàng)新社會管理，以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口。誰來突破？現(xiàn)在，各地“政法化”的傾向顯著，公安、法院等都在探討社會管理職能。社會管理不同于行政管理、司法管理，行政、司法機構(gòu)要以社會管理的原則參與社會管理，必須防止濫用行政權(quán)力、過度使用警力。法院的判例具有重大的社會影響力，必須防止個別案例失誤而對社會管理產(chǎn)生不應(yīng)有的阻力。

建立社會“安全閥”機制，為社會不滿提供釋放途徑的合法沖突機制。任何社會系統(tǒng)在運行過程中都會產(chǎn)生或多或少的敵對情緒，形成可能破壞社會系統(tǒng)的一定壓力。當(dāng)這種敵對情緒超過社會系統(tǒng)的承受力時，可能隨時爆發(fā)，甚至導(dǎo)致社會系統(tǒng)的瓦解。為此，產(chǎn)生了借助可控制的、制度化的機制來釋放社會緊張、化解社會沖突的需要。建立安全閥機制的重要任務(wù)，是釋放與減少社會焦慮。目前，由于社會價值觀念混亂和沖突引起的社會焦慮加劇，積聚到一定程度就會形成社會張力，需要及時疏導(dǎo)。否則，就可能以社會沖突或破壞方式釋放出來，容易受情緒感染而發(fā)生非理性的從眾行為，形成連鎖反應(yīng)演化為社會動蕩，甚至社會危機。美國社會學(xué)家戴維斯的“J曲線模型”理論指出，當(dāng)期待滿足與實際滿足之間的差距超過公眾所能容忍的范圍時，就可能爆發(fā)社會運動。這是值得關(guān)注的理論觀點。

將社會矛盾化解工作作為加強和創(chuàng)新社會管理工作的突破口，充分發(fā)揮公眾參與社會調(diào)解工作的積極性，逐步走出一條適合本地實際的社會矛盾調(diào)解工作機制。公眾參與社會調(diào)解工作，是行政調(diào)解、司法調(diào)解的重要補充。建立城鄉(xiāng)社區(qū)社會調(diào)解委員會、住宅小區(qū)、樓院與村設(shè)立社會調(diào)解小組、社會調(diào)解信息員，建立企業(yè)、行業(yè)和區(qū)域性的社會調(diào)解組織，健全社會調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。通過政府購買服務(wù)和動員社會組織提供公共服務(wù)的方式，每個社區(qū)至少配備一名專職社會調(diào)解員，形成專兼結(jié)合、以專帶兼的調(diào)解員隊伍。各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員應(yīng)參與社會調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的大調(diào)解工作平臺，參加矛盾糾紛的接調(diào)、聽調(diào)、參調(diào)等工作，廣泛收集矛盾糾紛隱患和苗頭性信息，切實為群眾解難題、辦實事，體察民情、調(diào)解社會矛盾，及時有效保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

同時，改善政府對于社會運行的調(diào)節(jié)，增加社會政策行動。減少臨時應(yīng)付型決策，不局限于挽救和恢復(fù)性社會目標，防止社會政策“碎片化”，更多地通過政府干預(yù)來解決經(jīng)濟與社會發(fā)展中的深層次問題。建立化解社會矛盾的長效機制，維護社會長治久安，促進社會深層和諧，為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)型構(gòu)建新的社會基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：何頻）