統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中基本公共服務(wù)均等化研究

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〔摘要〕促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是破解城鄉(xiāng)二元難題的出發(fā)點，也是推進新型工業(yè)化和城市化的著力點，同時也是促進社會公平的歸著點。本文以四川省成都市為案例，分析成都市在推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機銜接，創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機制，制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)費保障機制等方面的創(chuàng)新探索，提煉出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化必須以民生需求為導(dǎo)向、以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點、以制度配套為關(guān)鍵、以民主參與為手段、以質(zhì)量控制為保障的基本經(jīng)驗與啟示。

〔關(guān)鍵詞〕統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；基本公共服務(wù)；均等化；成都 

〔中圖分類號〕D035.3〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2012）06-0033-08

目前我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重短缺，公共產(chǎn)品質(zhì)量不高，基本公共服務(wù)體系不完善等現(xiàn)實問題，使農(nóng)民既缺失參與現(xiàn)代化進程的起點公平，同時也缺失共享改革發(fā)展成果的機會公平。這不僅加大了城鄉(xiāng)差距與貧富差距，也是加劇城鄉(xiāng)社會矛盾，誘發(fā)群體性事件沖突的重要原因。2012年7月頒布的《國家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃》明確提出“十二五”時期我國基本公共服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)是：“覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善，推進基本公共服務(wù)均等化取得明顯進展；到2020年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)時，基本公共服務(wù)體系比較健全，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距明顯縮小，爭取基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！豹龠@表明城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的現(xiàn)實難題上升為國家層面的制度目標(biāo)。

一、和諧發(fā)展促公平：基本公共服務(wù)均等化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的內(nèi)在邏輯

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中，基本公共服務(wù)的均等化主要指城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在資源配置、供給機制等方面的一體化，通過構(gòu)建農(nóng)民享有起點公平與機會公平的基本公共服務(wù)體制和機制，保障農(nóng)民享受與城市居民平等的社會福利權(quán)利和同質(zhì)化的基本公共服務(wù)質(zhì)量。由此可以看出，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化既是破解城鄉(xiāng)二元難題的出發(fā)點，也是推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中加快新型工業(yè)化和新型城市化的著力點，更是統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)，以改善“民生”促進社會公平的歸著點。

1.基本公共服務(wù)均等化是破解城鄉(xiāng)二元難題的出發(fā)點

長期以來，人們習(xí)慣于把我國城鄉(xiāng)二元分離結(jié)構(gòu)過多歸因于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平導(dǎo)致的收入分配差距，忽視了農(nóng)村基本公共服務(wù)嚴(yán)重短缺對城鄉(xiāng)貧富差距的推波助瀾作用。比如：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，不僅嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展空間與市場環(huán)境，也導(dǎo)致了農(nóng)村抵御自然災(zāi)害風(fēng)險的能力弱和農(nóng)民經(jīng)營性收入過低。農(nóng)村基礎(chǔ)教育的薄弱，直接影響農(nóng)村人力資源結(jié)構(gòu)與質(zhì)量，導(dǎo)致農(nóng)民公平受教育權(quán)的短缺和工資性收入偏低。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2011年，我國農(nóng)村居民人均純收入6977元，比上年增長17.9%，扣除價格因素，實際增長11.4%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21810元，比上年增長14.1%，扣除價格因素，實際增長8.4%。城鄉(xiāng)人均純收入之比為3.13∶1①。有學(xué)者認(rèn)為，目前的城鄉(xiāng)人均收入比并未把實際上存在的城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的差距考慮在內(nèi)，若把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，據(jù)初步估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對城鄉(xiāng)實際收入差距的影響度在30%-40%左右。¹實際上，農(nóng)村地區(qū)的新增貧困人口中，50%以上都與疾病、失業(yè)、失學(xué)有關(guān)。這表明城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在資源配置、供給能力及服務(wù)水平等方面存在的較大差距是加劇城鄉(xiāng)分化的重要因素。因此要破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中經(jīng)濟與社會發(fā)展的失衡和城市與農(nóng)村收入分配的失衡，都應(yīng)該以促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為出發(fā)點，通過提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平加強社會建設(shè)，通過保障農(nóng)民的基本公共服務(wù)權(quán)利縮小城鄉(xiāng)收入差距。

2.基本公共服務(wù)均等化是推進“兩化”互動的著力點

中國三十多年改革開放的經(jīng)驗證明，新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的基本動力，也是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要路徑依賴。然而，一些地區(qū)在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中片面強調(diào)增長導(dǎo)向，通過加速工業(yè)化帶動商業(yè)繁榮和城市升值，進而通過商品房和征地制度獲得稅費收入之外的土地收入，再投入工業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種做法一方面推動了生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)的快速集聚，但也導(dǎo)致了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化長期不同步、嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，尤其是城鄉(xiāng)脫節(jié)、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民基本公共服務(wù)和社會保障權(quán)長期被忽略。隨著越來越多的農(nóng)村剩余勞動力進入城市，成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，從而衍生出農(nóng)民工融入城市的諸多問題。

同時，推動新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的前提是土地的規(guī)?；?jīng)營，這就需要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。然而，農(nóng)村土地不僅是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，同時還承載著農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等多種社會保障功能。農(nóng)民失去土地，不僅意味著失去了一個穩(wěn)定又可靠的謀生渠道，同時也失去了負(fù)載在土地中的一系列社會保障權(quán)利。一些地方政府進行的“土地?fù)Q社?！钡膰L試，加重了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)后社會保障權(quán)流失的擔(dān)心和憂慮，從而不敢或不愿意流轉(zhuǎn)土地。據(jù)中國（海南）改革發(fā)展研究院對29個省700多個農(nóng)戶調(diào)查表明，有62.2%的農(nóng)戶不支持“土地?fù)Q社?！?。²這就要求在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計中，不僅要考慮如何使農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)增收，保障農(nóng)民的土地物權(quán)和收益權(quán)；也要充分考慮將目前農(nóng)村土地承載的社會保障功能轉(zhuǎn)移為農(nóng)民的社會保障權(quán)利，健全農(nóng)村基本公共服務(wù)與社會保障制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會保障由依賴土地為重心轉(zhuǎn)向以基本公共服務(wù)為重心，構(gòu)筑保障農(nóng)民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的基線。

3.基本公共服務(wù)均等化是促進社會公平的歸著點

目前我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)模和水平的巨大差距，使農(nóng)民不能享受與城市市民同質(zhì)化的基本公共服務(wù)，農(nóng)村的社會福利權(quán)利缺失，嚴(yán)重制約了廣大農(nóng)民的發(fā)展能力與發(fā)展機會，成為影響社會公正與和諧穩(wěn)定的突出問題。

一是進城農(nóng)民工被排斥在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與社會保障體系之外，在就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女受教育等方面享受不到與城市居民同等的待遇，其生存和發(fā)展權(quán)受到損害。二是農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平低，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費不足，辦學(xué)條件差，師資水平低等現(xiàn)象仍然存在，教育的非均衡發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)民子女不能享受公平的教育權(quán)，影響了農(nóng)村人力資本的起點公平與機會公平；三是農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)資源短缺，農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的供給、籌資和農(nóng)民健康都與城市存在較大距離，城鄉(xiāng)居民健康權(quán)的不公平問題凸顯。四是農(nóng)村社保體系脆弱，現(xiàn)有最低生活保障和養(yǎng)老保險制度、合作醫(yī)療保險制度等存在覆蓋面窄、標(biāo)準(zhǔn)低、資金籌集渠道單一、農(nóng)民個體負(fù)擔(dān)重、基金管理效率不高等現(xiàn)實問題，不能有效發(fā)揮減少農(nóng)民市場風(fēng)險、生活風(fēng)險的作用。五是農(nóng)民失業(yè)救濟與就業(yè)援助力度不夠。失地農(nóng)民多數(shù)文化程度低、職業(yè)技能欠缺，加之征地后可供轉(zhuǎn)移就業(yè)的崗位不足，以及政府的就業(yè)援助與失業(yè)救濟體系不完善，使土地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民的就業(yè)意愿與就業(yè)機會嚴(yán)重脫節(jié)，面臨就業(yè)歧視和失業(yè)的雙重風(fēng)險。

因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不僅要重視發(fā)展的規(guī)模與效率，更要高度關(guān)注發(fā)展的公平與質(zhì)量問題。這就需要我們把建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為基本的“民生”問題，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的利益分享機制，讓農(nóng)民共享統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成果，以發(fā)展保民生，以民生促公平。

二、開拓實踐求創(chuàng)新：成都市推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要舉措

四川省成都市是國務(wù)院確定的西南地區(qū)科技、商貿(mào)、金融中心和交通、通信樞紐，轄9區(qū)4市6縣，1.24萬平方公里，總?cè)丝?407.08萬，其中農(nóng)村人口占63%，是典型的大城市帶大農(nóng)村的城鄉(xiāng)格局。2003年，成都市正式?jīng)Q定全面啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實踐，2006年1月正式確立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、‘四位一體’科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略”， 2007年6月，成都市正式獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，2009年底，在多年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展基礎(chǔ)上，成都市借鑒埃比尼澤·霍華德埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard，1850-1928），是20世紀(jì)英國著名社會活動家和城市規(guī)劃專家。針對當(dāng)時大批農(nóng)民流入城市，造成城市膨脹和生活條件惡化，于1898年出版《明日：一條通往真正改革的和平道路》一書，提出建設(shè)新型城市的方案。1902年修訂再版，更名為《明日的田園城市》。他認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一種兼有城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點的理想城市，即“田園城市”。田園城市“自然之美、社會公正、城鄉(xiāng)一體”的理念，確立了“建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)。

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體戰(zhàn)略主要體現(xiàn)為：以還權(quán)賦能為核心，以經(jīng)濟市場化、管理民主化、社會公平化為取向，以健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、完善基層治理機制和促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為主要內(nèi)容。其中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，既是成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的四大基礎(chǔ)工程之一，也落實在六個一體化之中，貫穿于成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的全過程。具體措施如下：

1.推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機銜接

成都市圍繞基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等基本“民生”問題，大力推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機銜接，逐步走向一體化。

第一，建立城鄉(xiāng)并軌的基礎(chǔ)教育均等化制度。教育為民生之基，公民能否享受平等的受教育權(quán)，不僅影響起點公平，也會影響其發(fā)展的機會公平。從2003年開始，成都市將推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展作為突破點，開啟了城鄉(xiāng)教育一體化的探索，2007年，成都被確定為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，提出要用“全域成都”的理念推進城鄉(xiāng)教育均衡化，并且針對基礎(chǔ)教育發(fā)展的核心環(huán)節(jié)，具體提出了城鄉(xiāng)基本教育均衡發(fā)展的六個一體化目標(biāo)。即城鄉(xiāng)教育規(guī)劃一體化、辦學(xué)條件一體化、教師配置一體化、教學(xué)質(zhì)量一體化、評估標(biāo)準(zhǔn)一體化、教育經(jīng)費一體化。

一是建立市域統(tǒng)籌的教育公共政策體系中共成都市委辦公廳、成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《市教育局關(guān)于擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面提升城鄉(xiāng)教育服務(wù)水平的若干意見》的通知 （成委辦[2009]12號）；成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局關(guān)于做好2010年外來務(wù)工就業(yè)農(nóng)村勞動者子女接受義務(wù)教育具體工作意見的通知（成辦發(fā)〔2010〕34號）；中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于印發(fā)《成都市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的通知 （成委發(fā)[2011]10）；《成都市教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》 （成府發(fā)〔2011〕45號 ） ；進一步深化區(qū)（市）縣域內(nèi)公共教育資源均衡配置的意見 （成辦發(fā)〔2012〕35號）。。成都市政府科學(xué)制定了城鄉(xiāng)中小學(xué)布局規(guī)劃，統(tǒng)籌改善城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件和技術(shù)裝備； 通過開展名校下鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)幫扶、百校結(jié)對、師徒牽手、網(wǎng)絡(luò)全域覆蓋等活動建立“以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動”的機制，引導(dǎo)城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村流動，提升農(nóng)村教育的質(zhì)量和水平；針對農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)質(zhì)師資短缺的現(xiàn)實，加大政策激勵推動城市教師向農(nóng)村流動，實施中小學(xué)校長定期交流輪換制度，選派100名城區(qū)學(xué)校校長到農(nóng)村學(xué)校任職，市級財政設(shè)立專項目標(biāo)獎勵經(jīng)費；實施中小學(xué)教師定期支教制度：從城區(qū)學(xué)校選派1%的教師到農(nóng)村學(xué)校定期服務(wù)，并把支教一年以上作為晉升高級職稱的必要條件；實施名校集團定期交流制度：名校集團龍頭學(xué)校與成員學(xué)校之間、城鄉(xiāng)結(jié)對學(xué)校之間按一定比例，統(tǒng)籌干部教師相互交流。

二是建立市域統(tǒng)籌的教育公共財政體制。通過完善“四級”政府對義務(wù)教育保障機制，依法提高農(nóng)村義務(wù)教育投入的保障程度，實現(xiàn)財政教育撥款的“三個增長”。同時合理調(diào)整教育財政撥款結(jié)構(gòu)，加大對義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育傾斜，2009年，全市基礎(chǔ)教育經(jīng)費總投入約129.3億元，其中，農(nóng)村教育投入74.4億元，占全市基礎(chǔ)教育總投入的57.5%；同時也加大了市級財政對農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付的力度，2009年，用于農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付資金18.7億，占同年市級教育投入的59.52%。

三是建立市域統(tǒng)籌的教育公共服務(wù)體系。構(gòu)建了政府為主體，社會廣泛參與的教育資助體系，2009年，市級籌資資助困難學(xué)生共9.3萬人次，資助總額4645萬元。構(gòu)建“農(nóng)村中小學(xué)遠(yuǎn)程教育”公共服務(wù)體系、進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育”公共服務(wù)體系和“農(nóng)村留守兒童教育與管理”公共服務(wù)體系，2009年，全市接受義務(wù)教育的進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)村勞動者子女18.6萬人，其中在中心城區(qū)就讀的12.9萬人，占中心城區(qū)義務(wù)教育段在校生總數(shù)的34.96%，全市“留守學(xué)生”約8.7萬人，其中在校寄宿的約2.2萬人。

上述改革措施，保障了成都市城鄉(xiāng)義務(wù)教育在經(jīng)費投入、師資配置、教育裝備、教育質(zhì)量等方面都走向均衡發(fā)展的態(tài)勢。2009年4月，成都成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)，2009年11月，成都成為全國教育均衡發(fā)展先進城市。

第二，建立城鄉(xiāng)并軌的衛(wèi)生服務(wù)均等化制度。促進城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，難點在農(nóng)村衛(wèi)生資源的短缺，重點在提升農(nóng)村公共衛(wèi)生水平。成都市連續(xù)出臺了一系列改善農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的政策《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的意見》（成委發(fā)（2007）23號）；《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院規(guī)范化建設(shè)的實施意見》（成府發(fā)〔2007〕80號）。，把健全農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系作為提升農(nóng)村公共衛(wèi)生水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是進一步加強農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。2009年，進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院規(guī)范化建設(shè)，238個公立衛(wèi)生院和2396個村衛(wèi)生站基本實現(xiàn)了房屋、設(shè)備、人員、技術(shù)、管理五配套，并將城市社區(qū)衛(wèi)生 “六位一體” 服務(wù)職能和服務(wù)模式延伸到農(nóng)村，達(dá)到醫(yī)療與預(yù)防結(jié)合的目的，形成具有成都特色的農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)。截至2009年底，建立全市農(nóng)村居民健康檔案167萬份、慢性病管理15.79萬人次、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院總服務(wù)量909萬人次。

二是完善農(nóng)村醫(yī)療人員隊伍建設(shè)。針對農(nóng)村專業(yè)醫(yī)療人員缺乏，業(yè)務(wù)水平不夠的現(xiàn)實，采取定向培養(yǎng)、強化培訓(xùn)、醫(yī)師招聘等多種方式完善農(nóng)村醫(yī)療人員的隊伍。并且進一步加強對邊遠(yuǎn)困難地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生站的技術(shù)支持與援助，促進城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化、基本醫(yī)療服務(wù)同質(zhì)化。繼續(xù)實施“萬名醫(yī)師支援農(nóng)村”工程，全市共派出醫(yī)療隊703支、開展義診22萬余人次、接受咨詢5萬余人次。

三是促進城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源的共享。2007年，成都市衛(wèi)生局制定了《關(guān)于進一步加強社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作的實施方案》，將城市社區(qū)衛(wèi)生“六位一體”服務(wù)職能和服務(wù)模式延伸到農(nóng)村，將五城區(qū)的二級以下醫(yī)院逐步整體轉(zhuǎn)型為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)，打造城鎮(zhèn)社區(qū)15分鐘健康服務(wù)圈。2009年實現(xiàn)了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)各街辦全覆蓋，基本完成全市疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，達(dá)到了醫(yī)療與預(yù)防結(jié)合的目的。同時，在全省率先建立基層衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督協(xié)管員制度，建成了市、縣、鄉(xiāng)（街辦）衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系。

第三，建立城鄉(xiāng)并軌的社會保障制度。當(dāng)前社會保障制度問題產(chǎn)生的根源在于相關(guān)制度的城鄉(xiāng)分割與群體分割，并由此帶來公共資源配置失衡。成都市采取了積極的措施加以解決，在全國率先實現(xiàn)了社會保障制度城鄉(xiāng)并軌，基本消除了“碎片化”現(xiàn)象。

一是建立城鄉(xiāng)一體的社會救助體系。成都市于2004年以來多次出臺政策《成都市農(nóng)村居民最低生活保障實施意見》（成府發(fā)〔2004〕86號）、《成都市委、市政府關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會救助體系的意見》（成委發(fā)〔2005〕34號）、成都市民政局等《關(guān)于進一步完善農(nóng)村醫(yī)療救助工作的實施意見》（成民發(fā)〔2007〕68號）、《成都市人民政府關(guān)于發(fā)展公共租賃住房的實施意見》（成府發(fā)〔2010〕35號），按照城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)分類、不重不漏、高效快捷的社會救助體系建設(shè)目標(biāo)，確定了11項救助內(nèi)容，形成了以最低生活保障為核心、以社會救助信息平臺為依托的立體式綜合型社會救助體系，實現(xiàn)了救助目標(biāo)城鄉(xiāng)全覆蓋、救助標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，在全國率先實現(xiàn)了經(jīng)辦機構(gòu)整合和城鄉(xiāng)、群體平等。

二是建立城鄉(xiāng)一體的居民基本醫(yī)療保險制度。從2003年起，成都市開始探索解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中本市失地農(nóng)民和外來農(nóng)民工的醫(yī)療保險制度覆蓋問題，2004年，實行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險與失地農(nóng)民醫(yī)療保險的整合；2007年，實行城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度體系的合并和優(yōu)化；2008年11月，成都市出臺《成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險暫行辦法》，從2009年1月1日起在全國率先將新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、市屬高校大學(xué)生基本醫(yī)療保險統(tǒng)一整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，明確轉(zhuǎn)移和接續(xù)辦法，提高城鄉(xiāng)醫(yī)療保險籌資標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)療保險待遇，全市城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險實現(xiàn)了市級統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域結(jié)算；2010年起，又進一步統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度一體化，做到籌資標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一致、參保補助城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇水平城鄉(xiāng)均等。在此基礎(chǔ)上，健全新型城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度，制定出臺了《成都市城鄉(xiāng)醫(yī)療保險門診統(tǒng)籌暫行辦法》、《成都市大病醫(yī)療互助補充保險辦法》，將城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險參保人員整體納入覆蓋范圍，這標(biāo)志著全市醫(yī)療保險普惠制度基本形成。

三是建立城鄉(xiāng)一體的居民基本養(yǎng)老保險制度。成都市先后出臺《成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險試行辦法》、《成都市城鎮(zhèn)個體勞動者基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險補充規(guī)定》、《成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法》，建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度。在完善耕地保護基金補貼農(nóng)民參保機制、全域?qū)嵤┬滦娃r(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，2010年又將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保障制度有機整合，2010年4月1日實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度并軌，在全國率先實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險制度對全域城鄉(xiāng)居民的制度全覆蓋。

第四，建立城鄉(xiāng)并軌的就業(yè)服務(wù)制度。成都市按照“政策制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一，公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體，就業(yè)機會城鄉(xiāng)均等”的工作思路，高度重視把農(nóng)民就業(yè)納入整個社會的就業(yè)體系，實施積極的就業(yè)政策，從建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)政策體系、就業(yè)失業(yè)登記管理制度、就業(yè)技能培訓(xùn)工作體系、就業(yè)援助服務(wù)體系四個方面，初步形成了資源配置市場化、服務(wù)管理規(guī)范化、保障機制制度化的城鄉(xiāng)就業(yè)促進系統(tǒng)。2007年成都被國家列為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)試點城市。2009年成都市整合就業(yè)服務(wù)資源，大力探索就業(yè)服務(wù)的流程再造，建立了市、區(qū)（市）縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級公共就業(yè)服務(wù)綜合平臺，實現(xiàn)就業(yè)供需信息共享，為城鄉(xiāng)居民尋求就業(yè)機會提供便捷的服務(wù)。

2.創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機制

針對傳統(tǒng)的基本公共服務(wù)供給機制僅靠政府部門包辦，排斥市場機制與社會機制，無法全面滿足農(nóng)村基本公共服務(wù)需求，更易造成資源浪費的現(xiàn)實障礙，2008年，成都市啟動村級公共服務(wù)與社會管理改革，探索城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機制的創(chuàng)新。

一是分類供給機制的創(chuàng)新。針對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給內(nèi)容和范圍模糊，供給主體匱乏，職權(quán)不清等現(xiàn)象，成都市將農(nóng)村基本公共服務(wù)分為文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、社會管理7個大類59個具體項目，并對其供給內(nèi)容、供給主體、供給方式等都做了明確規(guī)定。按照“公益性服務(wù)政府承擔(dān)、福利性服務(wù)社會承擔(dān)適度補貼、經(jīng)營性服務(wù)探索市場化供給”的思路，合理區(qū)隔政府、市場、社會在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的責(zé)任，明確了縣鄉(xiāng)政府、村自治組織和市場主體在農(nóng)村基本公共服務(wù)中的供給責(zé)任，基本形成了“政府主導(dǎo)、市場參與、社會協(xié)同”的農(nóng)村基本公共服務(wù)多元供給機制。通過分類供給機制，不僅明確了農(nóng)村基本公共服務(wù)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，也促使政府由基本公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接保障者，以便政府集中人財物增強農(nóng)村基本公共服務(wù)供給能力，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的水平。

二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)機制。為了避免農(nóng)村基礎(chǔ)基本公共服務(wù)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，有效發(fā)揮資源整合的效力，促進基本公共服務(wù)設(shè)施有序向農(nóng)村延伸覆蓋，成都市探索了村級公共設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)機制。要求針對農(nóng)村基本公共服務(wù)受益的地域性和特殊性，結(jié)合不同類別村（社區(qū)）人口和經(jīng)濟條件，以節(jié)約資源、信息共享為重點，整合農(nóng)村基本公共服務(wù)的場所、設(shè)施等，做到以規(guī)劃為龍頭，“按需編制”村（社區(qū)）規(guī)劃；與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展項目和災(zāi)后重建結(jié)合，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)，做到功能配套、共建共享。

三是建立民主管理機制。成都市以建立村民議事會、監(jiān)事會等制度為突破，積極推行村級自治事務(wù)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會職能與經(jīng)濟職能分離、政府職能與村民自治職能分離，著力構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民自治為核心、社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。如： 大邑縣的“村三委”模式（村黨支部、村委會、村監(jiān)委） ；崇州市的“1+2”模式（黨支部、村級基本公共服務(wù)組織”和“村級集體經(jīng)濟組織” ）；同時，各區(qū)縣也都建立了民主議定項目、民主監(jiān)督項目和民主評議項目的制度，健全村（社區(qū)）民主議事規(guī)則。如邛崍市創(chuàng)造了“三步量分法”項目確定機制、“五人監(jiān)督章”資金管理機制、“一戶一表”群眾滿意度測評機制等。蒲江縣創(chuàng)造了“民主路線圖”和“四個三”工作機制。新都區(qū)創(chuàng)造了村級基本公共服務(wù)的“八步工作法”。調(diào)查顯示文中調(diào)查數(shù)據(jù)來源于作者負(fù)責(zé)的《成都市村級公共服務(wù)與社會管理改革調(diào)研報告》，載《成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展年度報告2009》，四川大學(xué)出版社，2010年，106頁。，92.9%的村民認(rèn)為基本公共服務(wù)和社會管理專項資金的使用要經(jīng)過議事會決定，84.8%的村民認(rèn)為監(jiān)事會能夠有效監(jiān)督農(nóng)村基本公共服務(wù)資金的使用，75.3%的村民參與了農(nóng)村基本公共服務(wù)效果的評估。

3.制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

成都市圍繞實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)，重點在城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村中小學(xué)、中心幼兒園、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面開展質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量運行、質(zhì)量控制和質(zhì)量評估，構(gòu)建符合我國國情的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理系統(tǒng)。

一是制定農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。2008年12月，成都市出臺了《關(guān)于村（社區(qū)）及新居工程公共服務(wù)和社會管理配置標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見（試行）》，對村（社區(qū)）公共服務(wù)和社會管理事務(wù)開展所需要的硬件設(shè)施和軟件條件進行了規(guī)范，2012年，又出臺了《關(guān)于進一步提升重點鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、涉農(nóng)社區(qū)及村（農(nóng)民集中居住區(qū)）公共服務(wù)和社會管理配置標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，分類劃定各種農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任主體等，逐步推進農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

二是制定農(nóng)村基礎(chǔ)教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。 成都市2004年出臺了《成都市農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《成都市農(nóng)村中心幼兒園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，對農(nóng)村中小學(xué)、幼兒園的規(guī)劃設(shè)計、用房面積、建筑質(zhì)量、教學(xué)裝備等進行了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。在教育質(zhì)量管理方面，成都市制定了標(biāo)準(zhǔn)化的義務(wù)教育校際均衡發(fā)展監(jiān)測和評估指標(biāo)體系，通過教育經(jīng)費投入、教育資源配置、教育質(zhì)量三個方面共14項主要指標(biāo)，對全市各區(qū)縣區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育校際均衡的總體程度逐一測評，并發(fā)布監(jiān)測報告，定期公布學(xué)校教育質(zhì)量情況以及學(xué)生發(fā)展水平、課業(yè)負(fù)擔(dān)狀況等反映素質(zhì)教育的基本指標(biāo)。調(diào)查顯示，目前村民對幼兒園、小學(xué)等基礎(chǔ)教育服務(wù)的質(zhì)量都很滿意，其中對幼兒園的滿意度達(dá)94.5%，小學(xué)的滿意度達(dá)94.2%。

三是制定農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。針對農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)資源短缺，醫(yī)療衛(wèi)生質(zhì)量不高的現(xiàn)實狀況，成都市大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院和村衛(wèi)生站的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，對人員配置、占地面積、設(shè)備配置、服務(wù)內(nèi)容、資金保障等進行規(guī)范。2010年，成都市出臺《成都市城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基本公共衛(wèi)生服務(wù)C類服務(wù)包》，按12類14項62小項對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的服務(wù)項目、數(shù)量、質(zhì)量等進行了規(guī)范。調(diào)查顯示，78.9%的村民對農(nóng)村合作醫(yī)療滿意，75.5%的村民對農(nóng)村就醫(yī)方便滿意。

4. 構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)的經(jīng)費保障機制

成都市2004年開始按照建立公共財政體制框架的要求和“多予少取”的方針，對縣鄉(xiāng)財政管理體制進行了全面改革，完善了財政一般轉(zhuǎn)移支付制度，確保對“三農(nóng)”投入的穩(wěn)定增長，大幅度提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共服務(wù)供給水平。2003年，公共財政對農(nóng)民的投入為3.96億元，2010年增長至72億元，七年增長18倍。同時，成都市也將基本公共服務(wù)的經(jīng)費保障機制作為提高農(nóng)村基本公共服務(wù)能力的關(guān)鍵舉措，旨在解決“錢從哪里來”的現(xiàn)實困難，為提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平提供財力保障。

一是建立經(jīng)費投入的持續(xù)增長機制。成都市要求各級政府將村級基本公共服務(wù)經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，并要求各級政府對村級基本公共服務(wù)投入的增長幅度必須高于同期財政經(jīng)常性收入增長幅度。以2008年為基數(shù)，各級政府每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)政府性投資主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)，同時市縣兩級財政每年對每個村基本公共服務(wù)和社會管理的專項資金安排不少于20萬。其中，中心城區(qū)由區(qū)財政全額安排，近郊區(qū)（縣）財政按照市、縣5：5的比例安排，遠(yuǎn)郊縣（市）財政按照市、縣7：3的比例分級負(fù)擔(dān)。2009年全市2751個村（涉農(nóng)社區(qū)），市縣兩級農(nóng)村基本公共服務(wù)專項資金總額達(dá)到71229萬元，其中五城區(qū)（不含高新區(qū)）4220萬元，近遠(yuǎn)郊區(qū)（市）縣67009萬元。

二是健全專項資金管理機制。為了保障村級基本公共服務(wù)專項資金的規(guī)范管理、有效使用，成都市出臺《成都市基本公共服務(wù)和社會管理村級專項資金管理暫行辦法》，對該專項資金的安排、管理、部門責(zé)任等進行規(guī)范，確保項目資金不被擠占、挪用。各區(qū)（市）縣也制定了相應(yīng)的資金管理辦法，探索出了一些有益的專項資金管理與使用辦法。如：邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村通過村民議事會公推直選產(chǎn)生5名民主理財監(jiān)督員，并將民主理財監(jiān)督章一分為五。每張發(fā)票必須蓋上完整的印章后方可入賬報銷，報賬情況由5人小組向村民議事會公布，并在村務(wù)公開欄公開。

三是嘗試村級基本公共服務(wù)資金的社會融資機制。為了從根本上解決村級基本公共服務(wù)資金短缺問題，吸引社會資金參與農(nóng)村基本公共服務(wù)，成都市制訂了《成都市基本公共服務(wù)和社會管理村級融資建設(shè)項目管理辦法》，確定以市小城投公司作為融資平臺，各村（涉農(nóng)社區(qū)）在民主決策的基礎(chǔ)上，可以按專項資金標(biāo)準(zhǔn)最多放大7倍向小城投公司融資，用于村一級的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。截止2010年3月，全市已經(jīng)核準(zhǔn)村級融資建設(shè)項目77個，總?cè)谫Y金額10961萬元，已撥付6586萬元，有效解決了村級基本公共服務(wù)資金嚴(yán)重不足的問題。

三、還權(quán)賦能保民生：成都經(jīng)驗的啟示

成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，承擔(dān)著在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面先行先試，為中央決策和其他地區(qū)推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作提供具有示范意義和推廣價值實踐樣本的重要使命。其在城鄉(xiāng)基本公共均等化方面的實踐探索，體現(xiàn)了以民生需求為導(dǎo)向、以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點、以制度配套為關(guān)鍵、以民主參與為手段、以質(zhì)量控制為保障的基本經(jīng)驗。

1.以民生需求為導(dǎo)向

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，既關(guān)系城鄉(xiāng)居民的基本社會福利權(quán)能否落實，也關(guān)系到城鄉(xiāng)居民的發(fā)展權(quán)能否得到保障。成都市堅持把了解民生需求、適應(yīng)民生需求、滿足民生需求作為政策制定和執(zhí)行的基本導(dǎo)向，形成了群眾訴求表達(dá)、群眾利益保障、群眾權(quán)利實現(xiàn)、群眾需要滿足的“民生需求導(dǎo)向型”的公共服務(wù)供給模式。這表明統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該在充分了解民生需求的前提下，以民生改善為根本目的，不能單純追求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的工業(yè)化與城市化的速度，更要高度關(guān)注城市化進程中城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的提高和社會公平問題，注重協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中的各種利益關(guān)系、構(gòu)建群眾利益表達(dá)機制、利益維護機制和權(quán)利實現(xiàn)機制。努力實現(xiàn)工業(yè)化、城市化進程中全民共建共享，促進經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體與社會公平的統(tǒng)一。

2.以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點

社區(qū)是城鄉(xiāng)最基層的社會單元，公眾對公共服務(wù)質(zhì)量的感知更多受基層公共服務(wù)供給能力的影響。然而，目前農(nóng)村社區(qū)是公共服務(wù)最薄弱的地方，農(nóng)民很難享受到與城市市民同質(zhì)化的公共服務(wù)，這不僅影響了公共服務(wù)的可及性，更虛化了農(nóng)民應(yīng)該享有的社會福利權(quán)，加劇了農(nóng)民的社會不公平感。

成都市在探索城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實踐中，堅持以提升城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)水平為重點，將基層公共服務(wù)供給平臺搭建在城鄉(xiāng)社區(qū)，尤其注重公共資源向農(nóng)村傾斜力度，加大對農(nóng)村公共服務(wù)項目的投入，鼓勵和引導(dǎo)城市優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，形成了以改善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)帶動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的特色方式。這就說明只有通過創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)供給機制，提高公共服務(wù)質(zhì)量，才能實現(xiàn)基層社會治理由行政管理向社會工作的轉(zhuǎn)變、才能凝聚群眾對城鄉(xiāng)社區(qū)的歸屬感與認(rèn)同感，推動社區(qū)認(rèn)同向社會認(rèn)同轉(zhuǎn)變。

3.以制度配套為關(guān)鍵

成都市以“全域成都，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的理念大膽嘗試建立城鄉(xiāng)并軌的公共服務(wù)均等化制度，不僅有效改善了農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺的現(xiàn)實困境，也促進了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化程度大幅度提升。為了保障城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化工作的可持續(xù)性，成都市大力推進相關(guān)制度的配套，首先是從建立城鄉(xiāng)一體的行政管理體制入手推進公共服務(wù)體制改革，2005年，成都對規(guī)劃、國土、住房、農(nóng)業(yè)、交通、建設(shè)、財政、教育、衛(wèi)生、社保、民政等30多個部門，逐一進行職能調(diào)整歸并，改變行政管理“城鄉(xiāng)分割、部門分割、機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉”等體制性問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同類事務(wù)由一個政府部門管理。2010年又開展了新一輪政府機構(gòu)改革，市政府部門由51個減少到41個，完善了城鄉(xiāng)一體的行政管理體制。

為了徹底消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民身份權(quán)差異，為城鄉(xiāng)居民自由遷徙，公平享受基本公共服務(wù)提供制度保障，2010年底，成都市在多次戶籍改革的基礎(chǔ)上，出臺了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，該制度的突破在于徹底剝離了附著在戶籍上不平等的公民權(quán)和社會福利權(quán)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民依法自主選擇居住地，在實際居住地登記戶口，享受基本公共服務(wù)和其他基本權(quán)利。①

成都市在公共服務(wù)制度配套方面的探索實踐說明：制度在社會發(fā)展中的作用是雙向的，如果制度本身適應(yīng)公共需求，具有合法性基礎(chǔ)，則能夠成為社會進步的保障；反之，則不可避免地成為社會進步的障礙。我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的巨大落差，主要是受城鄉(xiāng)二元制度的影響，故建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)制度，必然是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中消除制度障礙的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.以民主參與為手段

公共服務(wù)供給的主體多元化、需求多樣性和價值公平性，決定了推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中公民參與的必要性和迫切性。公民參與有利于提升公共服務(wù)供給過程的透明性、公正性與有效性，成都市把公民參與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程作為深入基層民主政治建設(shè)，構(gòu)建新型基層治理結(jié)構(gòu)，促進管理民主化的重要內(nèi)容，在有關(guān)公共服務(wù)決策方面推行、“三會開放”《中共成都市委關(guān)于加強基層民主政治建設(shè)的意見》（成委發(fā)〔2005〕45號）。，實現(xiàn)決策議題調(diào)查制度、決策內(nèi)容聽證制度、決策結(jié)果公示制度。尤其重視充分發(fā)揮基層議事會、村委會的作用，開創(chuàng)了基本公共服務(wù)的基層民主決策機制，尊重和發(fā)揮村居的主體性，讓他們在村級公共服務(wù)和社會管理過程中民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，真正實現(xiàn)由“為民作主”向“由民自主”的轉(zhuǎn)變。在公共服務(wù)供給主體方面，探索多元協(xié)同機制，充分釋放市場活力、提升政府能力、開發(fā)社會潛力，尤其重視健全政府購買社會組織服務(wù)機制《成都市人民政府關(guān)于建立政府購買社會組織服務(wù)制度的意見》（成府發(fā)〔2009〕54號）。，使社會組織在幫助政府提供公共服務(wù)的過程中獲得發(fā)展平臺。

成都市把民主參與基本公共服務(wù)供給作為探索管理民主化與社會公平化的契合點，形成了“以民生促進民主，以民主保障民生”³的公共服務(wù)新模式，這說明：在推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的過程中，如何做到充分尊重農(nóng)民的主體地位與主體權(quán)利至關(guān)重要，只有使農(nóng)民能夠通過制度途徑表達(dá)和維護自己的合法權(quán)益，在農(nóng)村基本公共服務(wù)決策中擁有了制度性的“話語權(quán)”，才能防止出現(xiàn)公權(quán)力高壓下的“被代表”現(xiàn)象，真正做到農(nóng)村的事情由農(nóng)民自己作主；也才能進一步密切干群、黨群關(guān)系，有效化解社會矛盾、減少改革阻力。同時，在推進基層民主政治建設(shè)的進程中，不能單純強調(diào)政治上的選舉民主，也要通過公共政策過程中的公民參與，賦予群眾利益表達(dá)權(quán)、行政法制監(jiān)督權(quán)等，從而“為所有人提供平等的表達(dá)機會、消除參與公共協(xié)商的制度性障礙，形成所有公民能夠自由參與協(xié)商過程的可獲得性論壇，可以保證對所有公民需求和利益的系統(tǒng)考慮”⁴。

5.以質(zhì)量控制為保障

成都市在實施城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面的探索，其實質(zhì)就是圍繞實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)，重點對農(nóng)村基本公共服務(wù)內(nèi)容、基本公共服務(wù)質(zhì)量、基本公共服務(wù)可及性等方面明確標(biāo)準(zhǔn)，并以此為依據(jù)明確不同類型基本公共服務(wù)的責(zé)任主體，明確市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府在不同類型基本公共服務(wù)項目中的責(zé)任，形成了成都市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的范圍與職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。同時也根據(jù)各類基本公共服務(wù)的特性，分類制定農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生與文化設(shè)施等服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這種以農(nóng)村基本公共服務(wù)的質(zhì)量管理為切入點，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實踐探索，有利于解決目前我們農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量低、效益差、不公平等現(xiàn)實問題，構(gòu)建農(nóng)民公平享受基本公共服務(wù)的權(quán)益保障機制；同時也有利于促進農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的過程控制與績效導(dǎo)向有機互動，建立農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的激勵機制，促進整個農(nóng)村公共服務(wù)供給體制與機制的持續(xù)改進。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略既要積極謀劃“怎樣發(fā)展”的工具理性問題，同時也要深刻反思“為誰發(fā)展”的價值理性問題。成都市促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等的實踐探索，為我們提供了“還權(quán)賦能保民生”的典型樣本?！斑€權(quán)”，即通過基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等的社會福利權(quán)和發(fā)展權(quán)，落實城鄉(xiāng)居民對基層公共事務(wù)的知情權(quán)、決策權(quán)和參與權(quán)；“賦能”，即提升基層政府供給公共服務(wù)的能力，賦予基層社會組織參與公共服務(wù)的能力，賦予基層群眾評價和監(jiān)督公共服務(wù)的權(quán)利。其宗旨就是尊重民意、維護民權(quán)、借助民力、保障民利、改善民生、贏得民心。 

〔參考文獻〕

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〔4〕瓦拉德茲.協(xié)商民主 〔J〕.馬克思主義與現(xiàn)實，2004，（3）.

（責(zé)任編輯：石本惠）