勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解：實(shí)證分析與改革建言

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〔摘要〕立法者的本意是利用調(diào)解的低成本和柔性特點(diǎn)來分流、過濾大部分勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，緩解勞資對(duì)立。目前我國的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度雖然產(chǎn)生了一定的實(shí)效，但遠(yuǎn)未達(dá)到制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)。本文主張將調(diào)解作為解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的主要方式，最大限度地引導(dǎo)當(dāng)事人選擇這一糾紛解決機(jī)制，通過整合現(xiàn)行多元化調(diào)解資源，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與的調(diào)解機(jī)制以及增加制度的吸引力等改革措施，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度加以完善。

〔關(guān)鍵詞〕勞資對(duì)立；勞動(dòng)爭(zhēng)議協(xié)商；勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解；勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁；調(diào)解程序

〔中圖分類號(hào)〕DF479.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2012）06-0084-06

調(diào)解是指第三方在沖突主體之間進(jìn)行斡旋、協(xié)調(diào)，促成糾紛主體互諒互讓、相互妥協(xié)，從而消除沖突的一種糾紛解決機(jī)制。勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解是調(diào)解方式在勞動(dòng)爭(zhēng)議案件處理過程中的具體運(yùn)用，是指“在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)的主持斡旋下，依照法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和道德規(guī)范，在查明事實(shí)、明辨是非、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過平等協(xié)商，勸說爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人互諒互讓，達(dá)成協(xié)議，從而解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的一種方式”¹。

我國依照糾紛解決的進(jìn)程，構(gòu)建了企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)調(diào)解、基層勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織調(diào)解、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁調(diào)解和勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟調(diào)解四種調(diào)解機(jī)制。本文試圖通過對(duì)上述四種類型的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制進(jìn)行實(shí)證分析，針對(duì)其運(yùn)行中存在的問題，提出改革建言。

一、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解總體運(yùn)行狀況

爭(zhēng)議雙方通過談判協(xié)商自行解決矛盾是最有效和成本最低的糾紛解決方式，這一方式反映到勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度中，就是勞動(dòng)爭(zhēng)議協(xié)商。但是，目前我國勞動(dòng)爭(zhēng)議協(xié)商制度幾乎完全失靈。在協(xié)商這一化解勞資沖突的“第一道防線”失守的情況下，立法者寄希望于將調(diào)解作為“第二道防線”，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議進(jìn)行攔截、分流。要全面掌握勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解的運(yùn)行狀況，首先應(yīng)了解當(dāng)事人選擇適用該程序的比例和調(diào)解委員會(huì)的工作情況。

（一）選擇適用勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解程序的比例

按正常邏輯，作為勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度的“第二道防線”，調(diào)解制度應(yīng)該憑借其組織覆蓋面廣、接近爭(zhēng)議發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、人物，有第三方主持公道，方式靈活便捷等優(yōu)勢(shì)，受到當(dāng)事人的青睞而“截留”絕大多數(shù)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件。但是，將選擇適用調(diào)解程序的案件數(shù)和不愿接受調(diào)解或調(diào)解不成進(jìn)入勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的案件數(shù)進(jìn)行對(duì)比后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)：調(diào)解委員會(huì)受理案件的數(shù)量遠(yuǎn)低于仲裁委員會(huì)受理案件的數(shù)量。見表1。

從表1可以看出，近5年來，從全國情況看，勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁受理案件對(duì)比說明勞動(dòng)調(diào)解的總量較小，分流、過濾案件的能力不強(qiáng)，使大量爭(zhēng)議未能得到有效解決而流入后續(xù)環(huán)節(jié)。尤其是在2008年后，仲裁案件數(shù)量急劇上升，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁受理案件數(shù)維持在勞動(dòng)調(diào)解的3倍左右；而勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解受理案件數(shù)卻持續(xù)下降。

從表2可見，筆者所在的S省的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解和勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的比例大體維持在比較均衡的狀態(tài)，這說明S省的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解功能發(fā)揮較好。但勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁持續(xù)上升的勢(shì)頭與全國相同。在可以預(yù)期的未來，S省的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁壓力將會(huì)持續(xù)增大。

（二）調(diào)解委員會(huì)的工作情況

從表3可以看出，經(jīng)過近幾年的發(fā)展建設(shè)，我國企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)個(gè)數(shù)和人數(shù)都有了較大發(fā)展，2010年相較于2006年翻了一番。但勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解受理案件數(shù)卻呈現(xiàn)逐年下滑趨勢(shì)，尤其是2008年后更加明顯。這或許與《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》頒布實(shí)施后，勞動(dòng)爭(zhēng)議當(dāng)事人傾向于使用更有效力、更正式化的程序解決糾紛有關(guān)。

其次，勞動(dòng)調(diào)解也不存在案多人少的困境。以2010年為例，全國共有518652個(gè)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解員1831535人，共受理案件269926件。也就是說，平均每個(gè)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)全年受理案件僅0.52件，平均每個(gè)調(diào)解員全年僅處理案件0.15件。這說明勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解的資源是充足的，冗余度是較高的。但是，調(diào)解成功率卻不高，有超過3/4的案件無法通過調(diào)解解決。不過，集體勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解的成功率顯著高于平均水平，說明調(diào)解在解決集體勞動(dòng)爭(zhēng)議方面優(yōu)勢(shì)較明顯。

從表4可見，整體上，S省的數(shù)據(jù)與全國相差不大。除去因?yàn)闃颖緮?shù)較全國少因此離散程度較高的原因外，S省比較明顯的是調(diào)解成功率比全國水平低，但集體勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解成功率顯著較高。

二、企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解運(yùn)行狀況

企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的，專門調(diào)解本企業(yè)內(nèi)部爭(zhēng)議的群眾性組織。《勞動(dòng)法》第80條、《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第7、8、9條和《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第10條都對(duì)其設(shè)立、組成、代表的產(chǎn)生進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。

（一）企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的組建率極低

如果一個(gè)企業(yè)根本沒有設(shè)立勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)，那么在爭(zhēng)議發(fā)生后當(dāng)事人自然就無法選擇適用企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解程序了。從《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》的條文可以看出，企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)不是必須設(shè)立的，即沒有設(shè)立并不違法，再加上企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)由企業(yè)負(fù)擔(dān)，因此，絕大多數(shù)企業(yè)根本就不設(shè)立這一組織。截至2010年，全國共有518652個(gè)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)，但“根據(jù)2011年數(shù)據(jù)，以個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等形式的企業(yè)大概有1100萬家，另外以個(gè)體戶登記的企業(yè)有3600萬家，合在一起有將近5000萬家”。³這表明，目前我國企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的覆蓋率極低，僅占1%左右。

（二）“缺乏獨(dú)立的第三方”導(dǎo)致企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)效能低下

立法者原本是想通過設(shè)立在企業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)盡量把勞動(dòng)爭(zhēng)議解決在基層，化解勞資糾紛，修復(fù)勞動(dòng)關(guān)系。但從上面的數(shù)據(jù)可見，企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)并未達(dá)到制度設(shè)計(jì)的目的，根源就在于缺乏獨(dú)立的第三方。目前的企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)由職工代表和企業(yè)代表組成，根本不存在第三方。所謂的企業(yè)調(diào)解其實(shí)就是職工代表和企業(yè)代表一起就勞資糾紛的解決進(jìn)行“協(xié)商”。此外，許多工會(huì)在企業(yè)中獨(dú)立性不足，很難真正代表勞動(dòng)者的利益，也無法獲得勞動(dòng)者的信任。實(shí)踐中，許多企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)缺乏追求效率和公平的激勵(lì)機(jī)制，“調(diào)而不解”，不僅不能化解矛盾，反而可能拖延勞動(dòng)爭(zhēng)議的解決進(jìn)程。

三、基層勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解運(yùn)行狀況

基層勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織調(diào)解包括“依法設(shè)立的基層人民調(diào)解組織”和“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解職能的組織”。根據(jù)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，當(dāng)事人可在發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議后到上述兩類組織申請(qǐng)調(diào)解。

（一）基層人民調(diào)解組織調(diào)解

“基層人民調(diào)解組織就是指基層人民調(diào)解委員會(huì)，是我國解決民間糾紛的基層群眾性組織?！?sup>4《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》將勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解納入基層人民調(diào)解組織的職能范圍，是充分運(yùn)用現(xiàn)有資源、節(jié)約糾紛解決成本的一項(xiàng)舉措。

在《人民調(diào)解法》頒布實(shí)施后，“依法設(shè)立的基層人民調(diào)解組織”調(diào)解勞動(dòng)爭(zhēng)議就更具有法律依據(jù)了。我國基層人民調(diào)解組織具有“親民性、便民性、預(yù)防性、免費(fèi)性、獨(dú)立性、中立性等方面的優(yōu)勢(shì)特征”⁵，運(yùn)用其來調(diào)解勞動(dòng)爭(zhēng)議是對(duì)現(xiàn)存資源的充分利用，有助于節(jié)約糾紛解決成本。不過，由于勞動(dòng)爭(zhēng)議比較復(fù)雜，不屬于普通的民間糾紛，目前此類調(diào)解組織因缺乏專業(yè)能力而難以形成權(quán)威。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解職能的組織調(diào)解

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解職能的組織，主要是指區(qū)域性、行業(yè)性的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)，是近年來一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為了解決當(dāng)?shù)赝赓Y企業(yè)、私營企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議的需要而設(shè)立的區(qū)域性勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織?！斑@類組織目前主要有兩種模式：一種是依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)服務(wù)站的調(diào)解組織，另一種是依托于地方工會(huì)的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織?！?sup>6《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》從立法上肯定了實(shí)踐中存在的這些勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織，拓寬了勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解的渠道。

這類調(diào)解組織的獨(dú)立性、中立性和專業(yè)性都比較強(qiáng)，調(diào)解的成功率很高，一般都在80%左右。但是目前還是存在一些問題：一是組織薄弱。必要的組織機(jī)構(gòu)是勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度發(fā)揮作用的前提，但目前大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道還沒有設(shè)立勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織。二是沒有經(jīng)費(fèi)來源。目前尚無明確針對(duì)區(qū)域性、行業(yè)性勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織經(jīng)費(fèi)來源的法律規(guī)定，導(dǎo)致其工作開展困難。

四、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁調(diào)解運(yùn)行狀況

勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁調(diào)解是在仲裁庭的主持下進(jìn)行的，貫穿于勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁全過程?！爸卣{(diào)解”被規(guī)定為《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》的基本原則之一。在此原則的指引下，該法將調(diào)解規(guī)定為勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的必經(jīng)程序。①司法實(shí)踐中，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁調(diào)解在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理中也發(fā)揮了重要作用。

從表6可見，調(diào)解結(jié)案在S省的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁中占很大比例，近幾年基本上穩(wěn)定在40%左右，略高于全國水平。但值得注意的是，案外調(diào)解的數(shù)量較少，這說明S省勞動(dòng)爭(zhēng)議的當(dāng)事人普遍希望通過較正式的程序來處理爭(zhēng)議。

五、勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟調(diào)解運(yùn)行狀況

調(diào)解原則是我國《民事訴訟法》規(guī)定的重要原則之一。③訴訟調(diào)解可以在庭審前、庭審中、庭審后等訴訟終結(jié)前的任何階段進(jìn)行，貫穿民事審判全過程。勞動(dòng)爭(zhēng)議案件在法院案件分類上屬于民事糾紛，適用民事訴訟程序進(jìn)行審判，因此，法院也會(huì)對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件進(jìn)行調(diào)解。

通過表7可以發(fā)現(xiàn)，我國勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟以調(diào)解方式結(jié)案的比例逐年攀升，2010年甚至高達(dá)42.89%。需要注意的是：（1）即便進(jìn)入訴訟階段，最終需要判決結(jié)案的僅為案件總數(shù)的1/3左右，還有大量勞動(dòng)爭(zhēng)議事實(shí)上是可以通過調(diào)解方式解決的。訴訟之前的程序的分流、過濾能力存在嚴(yán)重問題。（2）近三年勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟中調(diào)解結(jié)案率的大幅提升與我國法院系統(tǒng)提倡的“大調(diào)解”密切相關(guān)。但在訴訟調(diào)解中應(yīng)切實(shí)貫徹調(diào)解自愿原則，避免法院向當(dāng)事人推銷“打折的正義”。

六、改革我國勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度的建議

立法者的本意是想利用調(diào)解的低成本和柔性特點(diǎn)來分流、過濾掉大部分勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，緩解勞資對(duì)立。目前我國的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度雖然產(chǎn)生了一定的實(shí)際效用，但遠(yuǎn)未達(dá)到制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)。主要表現(xiàn)在：企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的組建率極低，而且“缺乏獨(dú)立的第三方”這一致命缺陷導(dǎo)致其效能低下；基層人民調(diào)解組織因缺乏調(diào)解勞動(dòng)爭(zhēng)議的專業(yè)能力難以形成權(quán)威，區(qū)域性、行業(yè)性勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織因覆蓋面窄且無經(jīng)費(fèi)來源而舉步維艱。近年來，調(diào)解結(jié)案率在勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和訴訟中穩(wěn)定地維持在一個(gè)較高的位置，但這一現(xiàn)象也從反面證明了前面兩種調(diào)解方式的低效能。

筆者主張將調(diào)解作為解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的主要方式，最大限度地引導(dǎo)當(dāng)事人選擇這一糾紛解決機(jī)制。因此，應(yīng)進(jìn)一步對(duì)目前的調(diào)解機(jī)制進(jìn)行改良，以產(chǎn)生足夠的制度績(jī)效。

（一）整合現(xiàn)行多元化調(diào)解資源

建議對(duì)現(xiàn)有的調(diào)解資源進(jìn)行整合，提高總體效能。

1.引導(dǎo)形成調(diào)解組織的層次化格局

《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》規(guī)定了企業(yè)調(diào)解和基層人民調(diào)解兩個(gè)層次的調(diào)解方式，這兩種方式在適用過程中各有利弊，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，形成側(cè)重點(diǎn)不同的層次化糾紛解決格局。

缺乏獨(dú)立的第三方是企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的“致命弱點(diǎn)”，其開展的調(diào)解實(shí)際上是勞資雙方的協(xié)商。在無法對(duì)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行大幅改動(dòng)的現(xiàn)實(shí)條件下，不如順勢(shì)將其改建為勞動(dòng)爭(zhēng)議協(xié)商平臺(tái)，“組織開展協(xié)商解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的工作，以及解決因?qū)嵭衅髽I(yè)勞動(dòng)規(guī)章產(chǎn)生的各類糾紛，開展?fàn)幾h預(yù)防”。⁷

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調(diào)解組織（區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)解組織）的獨(dú)立性、權(quán)威性較高，公信力較強(qiáng)，調(diào)解成功率高。但這類組織存在組織薄弱和缺乏經(jīng)費(fèi)來源的問題，應(yīng)通過機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高其覆蓋面，保障其經(jīng)費(fèi)等措施進(jìn)一步發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。勞動(dòng)爭(zhēng)議人民調(diào)解可以借助目前已經(jīng)形成的比較健全的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)快速開展工作，但存在人民調(diào)解員難以針對(duì)勞動(dòng)糾紛的特殊性進(jìn)行調(diào)解的弊端。針對(duì)這一問題，可以通過引導(dǎo)其側(cè)重調(diào)解簡(jiǎn)單、小額糾紛來彌補(bǔ)其專業(yè)性的不足。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還是應(yīng)該通過培訓(xùn)等方式來提升人民調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)。

通過對(duì)上面兩個(gè)調(diào)解層次的優(yōu)化，力圖實(shí)現(xiàn)將大部分勞動(dòng)爭(zhēng)議解決在基層，少量爭(zhēng)議流向仲裁，極少爭(zhēng)議流向法院的目標(biāo)。

2.鞏固仲裁調(diào)解和訴訟調(diào)解

目前調(diào)解結(jié)案在勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和訴訟中占據(jù)了很大比例，基本維持在1/3左右，這一方面反映出調(diào)解制度在仲裁和訴訟中運(yùn)行良好，另一方面也說明即便進(jìn)入仲裁、訴訟階段，仍然有大量勞動(dòng)爭(zhēng)議是能夠通過調(diào)解方式加以解決的，即前面兩個(gè)層次的調(diào)解還有提高分流、過濾功能的空間。筆者認(rèn)為，應(yīng)盡量使勞動(dòng)爭(zhēng)議在進(jìn)入仲裁、訴訟前就通過前面兩個(gè)層次的調(diào)解解決，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)案件分流。當(dāng)然，也要鞏固和促進(jìn)仲裁調(diào)解和訴訟調(diào)解，因?yàn)樵诎讣呀?jīng)進(jìn)入仲裁、訴訟程序的情況下，適用調(diào)解結(jié)案畢竟比裁決、判決的成本低。

（二）構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與的調(diào)解機(jī)制

前文針對(duì)現(xiàn)行機(jī)制下如何發(fā)揮調(diào)解的作用提出了建議。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要使調(diào)解成為解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的主要方式，還必須從體制上對(duì)調(diào)解制度進(jìn)行變革。為此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)獨(dú)立、中立、權(quán)威的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織。首先，這一調(diào)解組織應(yīng)該是設(shè)立于企業(yè)之外的獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。其次，這一調(diào)解組織應(yīng)該按照國際勞工組織規(guī)定的“三方原則”來組建；再次，調(diào)解員應(yīng)當(dāng)精通人力資源和勞動(dòng)法方面的專業(yè)知識(shí)。這一組織的結(jié)構(gòu)，有兩種模式可供選擇：一種是完全社會(huì)化的公共調(diào)解機(jī)制，另一種是政府主導(dǎo)、多方參與的調(diào)解機(jī)制。筆者認(rèn)為，前一種模式在理論上是可行的，但是其初創(chuàng)成本過大，在立法上不經(jīng)濟(jì)。后一種模式不僅在理論上具有合理性，在現(xiàn)實(shí)中也更具有操作性。理由如下：

第一，調(diào)解勞動(dòng)爭(zhēng)議是政府的職責(zé)之一。勞資之間通過不完全、非均衡的契約進(jìn)行聯(lián)結(jié)。在發(fā)生勞資爭(zhēng)端時(shí)，政府有必要介入，從而使勞資之間的交易關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閯?、資、政三方的博弈。根據(jù)國際勞工組織的研究，“在20世紀(jì)后期，有越來越多的國家，選擇了以行政決策、決定、干預(yù)為主導(dǎo)的機(jī)制，以應(yīng)對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)解和仲裁，因?yàn)檫@樣的機(jī)制更加靈活、便捷”。⁸

第二，政府主導(dǎo)點(diǎn)多面廣，有資金、人員保障。一方面，政府主導(dǎo)模式能夠保證將調(diào)解這一“公共產(chǎn)品”廣泛、便捷地提供給勞動(dòng)爭(zhēng)議當(dāng)事人；另一方面，政府主導(dǎo)模式能保障經(jīng)費(fèi)和人員的持續(xù)供給。

第三，政府主導(dǎo)符合我國文化傳統(tǒng)。官方調(diào)解在我國有悠久的歷史，歷代官府中都設(shè)有負(fù)責(zé)調(diào)解民間糾紛的官吏。政府在我國歷代民眾心目中都一直是權(quán)威和公信力的代表。諾思認(rèn)為，“制度提供的一系列規(guī)則由社會(huì)認(rèn)可的非正式約束（制度）、國家規(guī)定的正式約束（制度）和實(shí)施機(jī)制所構(gòu)成”。⁹我們必須認(rèn)識(shí)到，由習(xí)慣習(xí)俗、文化傳統(tǒng)、倫理道德等構(gòu)成的非正式制度是我國勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度安排中的重要約束條件，應(yīng)當(dāng)對(duì)此加以尊重和重視。

（三）增加調(diào)解制度的吸引力

要使調(diào)解成為解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的主要方式，最大限度地調(diào)動(dòng)當(dāng)事人和社會(huì)的認(rèn)同和呼應(yīng)，就必須在增加調(diào)解制度的吸引力方面下功夫。

1.強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議的效力

勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議是在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成的。實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生當(dāng)事人在簽訂調(diào)解協(xié)議后又反悔，拒不履行協(xié)議的情形，此時(shí)另一方當(dāng)事人只能申請(qǐng)仲裁，之前的調(diào)解資源被浪費(fèi)。

結(jié)合《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第14條《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第14條規(guī)定：“經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書。調(diào)解協(xié)議書由雙方當(dāng)事人簽名或者蓋章，經(jīng)調(diào)解員簽名并加蓋調(diào)解組織印章后生效，對(duì)雙方當(dāng)事人具有約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。自勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織收到調(diào)解申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)仲裁?！?、最高人民法院2002年《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第1條《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第1條：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。”以及《人民調(diào)解法》第31條第1款《人民調(diào)解法》第31條第1款：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行?！?，可以看出，勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，屬于民事合同。由于勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議的效力限于合同效力，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，難以實(shí)現(xiàn)有效攔截案件流向仲裁、訴訟的制度目標(biāo)，因此，需要對(duì)其效力進(jìn)行“加固”。加固可以采用以下幾種方式：（1）通過支付令進(jìn)行加固?！秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第16條引入了支付令制度。因支付拖欠勞動(dòng)報(bào)酬、工傷醫(yī)療費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者賠償金事項(xiàng)達(dá)成調(diào)解協(xié)議，用人單位在協(xié)議約定期限內(nèi)不履行的，勞動(dòng)者可以持調(diào)解協(xié)議書依法向人民法院申請(qǐng)支付令。人民法院應(yīng)當(dāng)依法發(fā)出支付令。如果用人單位既不支付又不提出異議，法院就可以強(qiáng)制執(zhí)行。（2）通過仲裁審查進(jìn)行加固?！镀髽I(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議協(xié)商調(diào)解規(guī)定》第27條第2款規(guī)定：“雙方當(dāng)事人可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起15日內(nèi)共同向仲裁委員會(huì)提出仲裁審查申請(qǐng)。仲裁委員會(huì)受理后，應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，并根據(jù)《勞動(dòng)人事仲裁辦案規(guī)則》第54條規(guī)定，對(duì)程序和內(nèi)容合法有效的調(diào)解協(xié)議，出具調(diào)解書”。第28條第2款規(guī)定：“仲裁委員會(huì)受理仲裁申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，調(diào)解協(xié)議合法有效且不損害公共利益或者第三人合法利益的，在沒有新證據(jù)出現(xiàn)的情況下，仲裁委員會(huì)可以依據(jù)調(diào)解協(xié)議作出仲裁裁決?！保?）通過法院確認(rèn)進(jìn)行加固。（4）通過公證進(jìn)行加固。

2.提高調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)

《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第11條規(guī)定了調(diào)解員的選任《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第11條規(guī)定：“勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織的調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、聯(lián)系群眾、熱心調(diào)解工作，并具有一定法律知識(shí)、政策水平和文化水平的成年公民擔(dān)任?！?，但是“沒有設(shè)定資格審查和認(rèn)定制度、定期考核和任期制度、定期輪換培訓(xùn)機(jī)制等，更沒有保障機(jī)制”¹⁰。調(diào)解員的素質(zhì)和調(diào)解的成功率正相關(guān)。一個(gè)稱職的調(diào)解員不僅應(yīng)熟練掌握勞動(dòng)法律、法規(guī)、政策，還應(yīng)具備豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)、嫻熟的調(diào)解技巧和超強(qiáng)的溝通能力。因此，需要建立一套關(guān)于調(diào)解員選用任命和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的管理制度，提高其專業(yè)素質(zhì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，調(diào)解員的隊(duì)伍建設(shè)還是應(yīng)該走職業(yè)化道路。

3.實(shí)行調(diào)解完全免費(fèi)

調(diào)解應(yīng)當(dāng)完全免費(fèi)，盡可能地截留并公平、高效地處理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，減輕仲裁機(jī)構(gòu)和法院的壓力?？傊?，通過上述三項(xiàng)舉措，構(gòu)建一個(gè)公正、專業(yè)、快速、靈活的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度，最大限度地引導(dǎo)當(dāng)事人選擇調(diào)解這一糾紛解決機(jī)制來解決勞動(dòng)爭(zhēng)議。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）