后危機時代的金融監(jiān)管改革及其對我國的啟示

摘要：金融監(jiān)管的缺失是本輪全球性金融危機的重要原因之一，在全球反思金融監(jiān)管的后危機時代，歐美主要經(jīng)濟體紛紛推出了各自的金融監(jiān)管改革法案和措施。文章在分析本輪監(jiān)管改革背景的基礎(chǔ)上，通過對美國、英國、歐盟金融監(jiān)管改革方案的主要內(nèi)容進行比較分析，探求未來全球金融監(jiān)管的改革趨勢，這對完善我國金融監(jiān)管體系具有重要的借鑒。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管改革；宏觀審慎監(jiān)管；系統(tǒng)性風(fēng)險；金融監(jiān)管合作

發(fā)端于美國的次級抵押貸款市場的全球性金融危機，不僅引發(fā)全球金融業(yè)的震蕩和恐慌，也把世界經(jīng)濟帶進了低迷的深淵，至今積重難返。金融監(jiān)管的缺失無疑是這場金融危機形成的重要原因。金融危機發(fā)生后，美國、英國、歐盟等主要發(fā)達經(jīng)濟體重新審視本國（地區(qū)）的金融監(jiān)管體制，總結(jié)教訓(xùn)，查缺補漏，在反思金融監(jiān)管漏洞之后，紛紛推出了金融監(jiān)管改革方案，其中大部分已被確定為法律，將付諸實施。這些具有代表性的改革法案包含一系列具體措施，各國（地區(qū)）雖有所差異，但卻反映了全球金融監(jiān)管發(fā)展的普遍趨勢。因此，厘清以往金融監(jiān)管體系存在的問題，研究、比較西方主要國家金融監(jiān)管改革的具體內(nèi)容，明確國際監(jiān)管改革動向，對于改革和完善我國的金融監(jiān)管體系具有重要的意義。

一、 金融監(jiān)管改革的背景

金融監(jiān)管的缺失和乏力被認為是華爾街金融危機爆發(fā)、擴散、蔓延至全球，并引起全球經(jīng)濟下滑的重要原因之一。這次金融危機充分暴露出全球金融監(jiān)管體制或多或少存在以下不足：

1. 對整個金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險關(guān)注嚴重不足，忽略了宏觀審慎監(jiān)管。危機前各國監(jiān)管重在對單個金融機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管，而此次金融危機表明，一些類似于雷曼兄弟的大型金融機構(gòu)倒閉或者像房利美和房地美、美國國際集團（AIG）這樣具有系統(tǒng)重要性的機構(gòu)一旦出現(xiàn)問題，將會對整個金融系統(tǒng)產(chǎn)生巨大沖擊，造成嚴重的后果。因此，對防范系統(tǒng)性風(fēng)險的宏觀審慎監(jiān)管的重視不足，是危機影響之大更深層次的原因。

2. 危機前的金融監(jiān)管體制存在缺陷，監(jiān)管重疊和監(jiān)管漏洞問題共存。本輪金融危機同時對“肇事者”美國、外源性危機輸入國如英、法、德等歐洲國家都帶來了災(zāi)難性的影響，這與危機前這些國家金融監(jiān)管體制的固有缺陷是密不可分的。危機前，美國實行“雙線多頭”的金融監(jiān)管模式，即在聯(lián)邦和州兩條線上同時存在多家機構(gòu)進行日常監(jiān)管，而這些監(jiān)管部門事實上是按銀行、保險、證券和期貨分別設(shè)立的。在這種監(jiān)管模式下，某一金融機構(gòu)可能會受到聯(lián)邦和各州監(jiān)管機構(gòu)的同時監(jiān)管，存在監(jiān)管重疊現(xiàn)象，在過度監(jiān)管的同時也極易留下“監(jiān)管真空”。比如，對于某些疑難事件，多家機構(gòu)間可能會相互推諉，以致留下監(jiān)管空白區(qū)。因此，各監(jiān)管機構(gòu)之間協(xié)調(diào)機制不完善、監(jiān)管邊界模糊正是該模式的弊病所在。而英國則實行集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式，并遵從“風(fēng)險為本”和“原則導(dǎo)向”理念，強調(diào)金融機構(gòu)的自律性。這種一度為全球推崇的監(jiān)管模式卻未阻止英國在此次危機中幸免于難，這與其固有缺陷也有一定關(guān)系。英國的監(jiān)管理念體現(xiàn)了“以管理層為導(dǎo)向”的思路，即金融服務(wù)局過度依賴高管對金融機構(gòu)的風(fēng)險控制作用，但未對其資質(zhì)進行嚴格審查，以致過分鼓勵市場自律而導(dǎo)致自身監(jiān)管缺位（時辰宙，2010）。而依賴高管自我約束實現(xiàn)風(fēng)險管理本身也存在問題。如北巖銀行冒進式的發(fā)展戰(zhàn)略、蘇格蘭皇家銀行近年來激進的并購戰(zhàn)略，都導(dǎo)致危機的發(fā)生，金融服務(wù)局對這些銀行高管行為監(jiān)管放松，也是導(dǎo)致銀行遭受重創(chuàng)的原因。以上這兩種監(jiān)管體制或因其固有缺陷，或因監(jiān)管執(zhí)行不嚴，導(dǎo)致監(jiān)管重疊或監(jiān)管漏洞，無疑是本次危機發(fā)生的助推器。

3. 對投資者和消費者的利益保護不夠，忽視了金融系統(tǒng)賴以維系的社會基礎(chǔ)。次級抵押貸款及債務(wù)擔(dān)保憑證（CDO）、信用違約互換（CDS）等金融衍生品是此次金融危機的直接觸發(fā)點。這些產(chǎn)品的投資者和消費者在作出交易決策時，未能充分掌握產(chǎn)品信息，或即使擁有詳盡信息也很難甄別，以致無法準(zhǔn)確評估其所蘊含的風(fēng)險，進而盲目投資，最終造成巨虧。監(jiān)管部門對這些衍生品及其發(fā)行機構(gòu)監(jiān)管的放松，客觀上縱容了市場上金融機構(gòu)從事這些高風(fēng)險業(yè)務(wù)的貪婪行為。而在缺乏監(jiān)管的環(huán)境中，信用評級機構(gòu)因利益關(guān)聯(lián)而與華爾街之間的合謀，使得各種垃圾債券也能貼上“安全”標(biāo)簽得以出售，順利銷售大量復(fù)雜衍生品，而且危機后評級機構(gòu)的同步降級行為，又加劇了整個市場的恐慌心理和金融風(fēng)暴的危害程度，信用評級機構(gòu)在此次危機中扮演的“幫兇”角色，也與監(jiān)管乏力是分不開的。金融監(jiān)管的疏漏，導(dǎo)致處于信息弱勢地位的投資者和消費者的權(quán)益得不到保障，更重要的是當(dāng)危機愈演愈烈時，這部分市場主體會喪失信心，從而嚴重削弱金融市場健康運作的社會基礎(chǔ)，進而可能對整個金融體系形成致命的打擊。

金融危機發(fā)生后，反思金融監(jiān)管的浪潮逐漸在全球范圍內(nèi)展開。各主要經(jīng)濟體通過雙邊或多邊峰會針對上述類似問題進行總結(jié)，就危機后全球金融監(jiān)管的改革積極地磋商，達成了很多共識。尤其是二十國集團（G20）領(lǐng)導(dǎo)人系列峰會提出的“建立強有力的、全球一致的金融監(jiān)管框架”，成為未來全球金融監(jiān)管改革的新航標(biāo)。在此背景下，美、英、歐盟等國（地區(qū)）結(jié)合這些共識啟動了本國的金融監(jiān)管改革，形成了反映各經(jīng)濟體自身特點的改革方案或措施。同時，由于改革背景的同一性，各方案最終體現(xiàn)出很多共同的改革趨勢。

二、 金融監(jiān)管改革的國際比較與趨勢

美、英、歐盟作為全球發(fā)達經(jīng)濟金融體系的代表，在金融危機后推出的一系列重大改革方案雖在具體措施上有所差異，但由于改革背景相同和改革目的相似，更多存在的是共同之處，成為危機后全球金融監(jiān)管發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。

1. 加強宏觀審慎監(jiān)管，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

金融危機暴露出微觀審慎監(jiān)管的不足，同時也彰顯出系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管在維護金融穩(wěn)定中的重要性。全球各主要經(jīng)濟體和國際組織都充分認識到要在加強和完善微觀監(jiān)管機制的同時，盡快構(gòu)建以宏觀審慎監(jiān)管為重點的金融監(jiān)管新框架，因此，防范和減少系統(tǒng)性風(fēng)險的宏觀審慎監(jiān)管就成為各國主要的監(jiān)管改革方向。美、英、歐盟均通過成立跨部門委員會以監(jiān)控和防范系統(tǒng)性風(fēng)險，加強宏觀審慎監(jiān)管，尤其突出了中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能。美國的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會、英國的金融穩(wěn)定理事會以及歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會均由各經(jīng)濟體的中央銀行、主管監(jiān)管部門等機構(gòu)組成，全面負責(zé)監(jiān)測、識別、評估系統(tǒng)性風(fēng)險，發(fā)出風(fēng)險預(yù)警并提供因應(yīng)之策。而中央銀行因其在宏觀經(jīng)濟分析、支付清算系統(tǒng)等方面的信息優(yōu)勢，在宏觀審慎監(jiān)管方面也被各國賦予了更多的職權(quán)。美國授權(quán)美聯(lián)儲監(jiān)管所有系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，英國將全面加強英格蘭銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會主要成員是歐洲央行行長和各國的央行行長，由其協(xié)調(diào)處理系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管。由此可見，危機后各國的改革方案都強調(diào)宏觀審慎監(jiān)管，更加重視維護金融穩(wěn)定的監(jiān)管目標(biāo)。

2. 強化協(xié)調(diào)機制，促進信息共享，彌補體制缺陷。

金融監(jiān)管當(dāng)局的協(xié)調(diào)不力是此次金融危機產(chǎn)生和蔓延的重要原因之一，美、英和歐盟的改革方案都對此作出“回應(yīng)”，通過設(shè)立實體化、制度化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，強化各監(jiān)管部門間的溝通協(xié)調(diào)機制。美國的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會、英國的金融穩(wěn)定理事會、歐盟的系統(tǒng)性風(fēng)險委員會，將各類監(jiān)管主體的領(lǐng)導(dǎo)人匯聚一堂，其實質(zhì)主要是加強對系統(tǒng)性風(fēng)險分析、評估方面的溝通與協(xié)調(diào)（李文泓、陳璐，2009），統(tǒng)一理解和認識，共同應(yīng)對風(fēng)險和危機。在操作層面上，各方案都強調(diào)監(jiān)管機構(gòu)之間的信息交流和共享，如歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會下設(shè)的指導(dǎo)委員會就負責(zé)建立與新設(shè)監(jiān)管當(dāng)局的信息交流機制。各國通過這些協(xié)調(diào)機制的努力，以期彌補此前的監(jiān)管體制缺陷。

3. 強調(diào)全面監(jiān)管理念，填補監(jiān)管漏洞，深化風(fēng)險管理。

擴大監(jiān)管范圍、填補監(jiān)管漏洞和深化風(fēng)險管理成為各改革方案都涉及的重要議題。美國、歐盟都將長期游離于監(jiān)管視野之外的對沖基金、私募股權(quán)基金等重新納入監(jiān)管范圍，英國指出對沖基金應(yīng)面臨更嚴格的信息披露要求。這些影子銀行實體近年來發(fā)展迅猛，規(guī)模已相當(dāng)龐大，且因其極高的杠桿率，一旦出現(xiàn)問題，足以對金融系統(tǒng)產(chǎn)生強烈沖擊。此次金融危機促使各國的改革方案中都體現(xiàn)出全面監(jiān)管的理念，盡可能對所有具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)、金融市場和金融工具實施全方位監(jiān)管，以填補以往的監(jiān)管漏洞。同時針對監(jiān)管不足問題，各方案都提高了監(jiān)管要求，體現(xiàn)出進一步深化風(fēng)險防范和控制的特點，比如這些方案中均要求銀行嚴格資本金要求、限制部分高風(fēng)險業(yè)務(wù)活動以及限制高管薪酬等。

4. 嚴格信息披露要求，提升市場透明度，重視投資者和消費者權(quán)益保護。

本次危機反映出金融衍生品的復(fù)雜性使得金融投資者和消費者經(jīng)常難以掌握這些產(chǎn)品的本質(zhì)特征、無法評估其風(fēng)險，導(dǎo)致消費者權(quán)益缺乏有效保護。而信用評級機構(gòu)因商業(yè)利益影響其主觀判斷，并沒有做到盡職調(diào)查，從而影響評級的有效性，這進一步侵害了消費者利益。因此，各國方案把保障投資者和消費者的知情權(quán)和索賠權(quán)、加強對其權(quán)益的保護作為本輪改革的重要內(nèi)容。如美國改革法案要求成立具有獨立監(jiān)管權(quán)的“消費者金融保護局”，要求向金融消費者披露適當(dāng)?shù)男畔?，提升市場透明度，以保護消費者權(quán)益。英國、歐盟的改革法案中也有類似的規(guī)定。此外，上述各國在改革中都要求加強對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管，對其內(nèi)部運作、評級標(biāo)準(zhǔn)、利潤來源等提出了更多的信息披露要求。這些措施都體現(xiàn)了對投資者和消費者權(quán)益保護的高度重視，有利于維護金融發(fā)展的社會基礎(chǔ)。

5. 促進國際金融監(jiān)管合作，提高共同應(yīng)對風(fēng)險和危機的能力。

在金融全球化的背景下，大型金融機構(gòu)開始跨國經(jīng)營，各種產(chǎn)品、業(yè)務(wù)和利益緊密交織，此次金融危機能夠在全球快速蔓延，是與金融的全球化密切相關(guān)的，也反映出金融活動全球化與金融監(jiān)管屬地化之間的嚴重矛盾與沖突（李揚、全先銀，2009）。在這種情況下，單個國家無法單獨防范和處置危機。因此，加強國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作成為歐美金融監(jiān)管改革的共識。美國在監(jiān)管改革中提出，必須保證美國金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與國際規(guī)則相一致，建議各國與其一同提升監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。英國則希望加強與國際尤其是歐洲之間的監(jiān)管合作，提出應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以防范監(jiān)管套利，加強以金融穩(wěn)定委員會為核心的國際金融監(jiān)管框架建設(shè)。而歐盟目前已有27個成員國，所以其更強調(diào)成員國間的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作，改革方案中力求將目前各成員國相互分離的監(jiān)管格局在歐盟層面實現(xiàn)統(tǒng)一，可見其良苦用心。

6. 美國、英國和歐盟金融監(jiān)管改革方案的側(cè)重點。

在考慮這些改革方案共同特點的同時，需要指出的是各國金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的不同及其金融監(jiān)管體制的差異，導(dǎo)致其改革方案各有側(cè)重。美國重在對現(xiàn)行金融監(jiān)管體系進行重大調(diào)整，側(cè)重于機構(gòu)設(shè)置和監(jiān)管職能、權(quán)力的明確，如賦予美聯(lián)儲更大的監(jiān)管職權(quán)，給其“超級監(jiān)管者”的定位；撤銷儲蓄監(jiān)理署，將其監(jiān)管職責(zé)分配到貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、美聯(lián)儲三個機構(gòu)；在財政部下設(shè)聯(lián)邦保險監(jiān)管辦公室（Federal Insurance Office），彌補此前保險業(yè)沒有聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)的制度空白等。英國將宏觀和微觀審慎監(jiān)管都納入英格蘭銀行的職能中是其未來的改革方向。而歐盟的改革方案重在建立泛歐金融監(jiān)管框架，加強新設(shè)的三大歐盟監(jiān)管局的職權(quán)和法律地位，強化協(xié)調(diào)，推進歐盟金融監(jiān)管一體化。

三、 對我國金融監(jiān)管的啟示

本輪金融危機對我國的影響主要在實體經(jīng)濟層面，金融領(lǐng)域則影響有限。這主要是因為我國金融體系的開放性不足避免了外部系統(tǒng)性風(fēng)險的傳染，而且，高儲蓄率為金融機構(gòu)提供了穩(wěn)定、充足的資金來源，使得金融機構(gòu)不必求助于高風(fēng)險、高成本的融資渠道（李揚、全先銀，2009）。隨著金融體系的進一步開放，金融市場將會更加活躍，更多的金融機構(gòu)也將拓展其國際業(yè)務(wù)，這必將加強我國金融系統(tǒng)和全球金融體系的聯(lián)動性，從而也對我國的金融監(jiān)管提出了更高的要求。因此，上述各國的監(jiān)管改革對我國金融監(jiān)管的完善具有重要的啟示意義，應(yīng)該在立足我國金融發(fā)展實踐的基礎(chǔ)上，認真研究、分析和借鑒各方的改革措施，緊密跟蹤國際監(jiān)管動態(tài)，完善我國的金融監(jiān)管體系。

1. 構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

金融危機凸顯出系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)控與防范的重要性，而以往的微觀審慎監(jiān)管難堪此任。各國改革方案的焦點就集中在針對系統(tǒng)性風(fēng)險的宏觀審慎監(jiān)管上。在我國，隨著金融機構(gòu)的綜合化經(jīng)營和金融體系的進一步對外開放，金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險特征會不斷增強，并與歐美發(fā)達經(jīng)濟體趨同。因此，我國應(yīng)把建立宏觀審慎監(jiān)管框架和防范系統(tǒng)性風(fēng)險提到議事日程上來，完善審慎監(jiān)管體制。在我國目前分業(yè)監(jiān)管的格局下，“一行三會”監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機制缺乏正式制度保障（王光宇，2010）。因此，可考慮設(shè)立制度化、實體化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，在國家層面上建立針對系統(tǒng)性風(fēng)險的跨部門委員會。具體可參照美、英、歐盟的機構(gòu)設(shè)置做法，成立由“一行三會”、財政部等部門負責(zé)人組成的金融穩(wěn)定委員會，監(jiān)測和評估我國金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險，共同進行分析、決策，并促進央行、各監(jiān)管者之間的信息溝通與協(xié)作，加強宏觀審慎監(jiān)管政策與貨幣政策、財政政策的協(xié)調(diào)配合。

2. 鼓勵金融創(chuàng)新，合理把握監(jiān)管過度與監(jiān)管不足。

金融危機爆發(fā)的原因之一是監(jiān)管機構(gòu)對金融創(chuàng)新的監(jiān)管缺位，導(dǎo)致金融創(chuàng)新產(chǎn)生的金融衍生品過于復(fù)雜和激進無序的逐利發(fā)展模式。我國則恰恰相反，因監(jiān)管過度導(dǎo)致金融創(chuàng)新受限過嚴，金融市場不發(fā)達，金融產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，難以滿足金融市場需求，在金融全球化背景下，這會削弱我國金融體系的吸引力和競爭力。因此，我國應(yīng)該鼓勵金融創(chuàng)新，放開對某些金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)的監(jiān)管限制，使金融體系更加充滿活力。另外，我們也應(yīng)借鑒各國所強調(diào)的全面監(jiān)管理念，注意金融監(jiān)管的全面覆蓋，在鼓勵金融創(chuàng)新的同時注重高風(fēng)險產(chǎn)品的審慎發(fā)展、私募股權(quán)基金和信用評級機構(gòu)等的規(guī)范運作，加強金融體系中的風(fēng)險監(jiān)測和識別，維護金融安全。

3. 切實加強金融消費者利益保護。

在本輪金融監(jiān)管改革中，各國的方案都把金融消費者的利益保護作為重要內(nèi)容。加強金融消費者利益保護，是對處于弱勢地位的市場微觀主體的保護，這不僅有利于我國金融體系的完善和健康發(fā)展，也有助于激發(fā)更多的公眾參與金融消費的熱情，增強對金融體系的信心，從而可更好地促進經(jīng)濟發(fā)展。因此，金融監(jiān)管不能只注重金融機構(gòu)的利益訴求而忽視對金融消費者的切實保護，我國必須對消費者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場嚴格監(jiān)管，提高產(chǎn)品透明度，向消費者準(zhǔn)確地傳達有關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)的適當(dāng)信息，防范和杜絕不公平、欺詐消費者等行為，同時需建立完善的消費者投訴和爭端處理機制，以充分保障消費者的知情權(quán)和索賠權(quán)。

4. 重視金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)與合作。

金融危機后的G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，各國已就金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)與合作達成廣泛共識，并在美、英、歐盟的監(jiān)管改革方案中都有所體現(xiàn)。在經(jīng)濟一體化和金融全球化的背景下，我國和世界各國的經(jīng)濟金融聯(lián)系日趨緊密，資本滲透、業(yè)務(wù)交叉更加廣泛和深化，對于不斷融入全球金融體系的中國來說，重視和積極參與金融監(jiān)管的國際合作意義重大。我國在重視國內(nèi)風(fēng)險監(jiān)管的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強金融監(jiān)管的跨境合作，并積極參與國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定，這不僅有利于我國在金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)中爭取主動，最大程度地維護自身利益，也有助于加強國際范圍內(nèi)系統(tǒng)性風(fēng)險的防范和處置，通過國際協(xié)調(diào)與合作，進一步促進我國的金融監(jiān)管工作取得成效。

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基金項目：國家社科基金重大攻關(guān)項目“中國金融監(jiān)管制度優(yōu)化設(shè)計研究”（項目號：09ZD037）。

作者簡介：黨宇峰，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院金融學(xué)系博士生。

收稿日期：2012—09—24。