現(xiàn)行農(nóng)地征用補償機制剖析

崔霞

摘要：隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，非農(nóng)用地需求不斷增加。我國的農(nóng)地征用補償制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期，其弊端日益顯露，已經(jīng)越來越不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需求，深刻剖析我國現(xiàn)行農(nóng)地征用補償制度，對建立更加合理的農(nóng)地征用補償制度具有深遠的意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地征用制度 補償機制 土地產(chǎn)權(quán)

中圖分類號：F301文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-045-03

在我國，農(nóng)地征用制度是指國家出于公共利益的需要，依法將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械囊环N制度安排。我國現(xiàn)行的農(nóng)地征用補償制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期，在當(dāng)時的歷史條件下，對于保障國家經(jīng)濟建設(shè)，加快工業(yè)化和城市化，起了巨大的作用，農(nóng)民也作出了巨大的貢獻。雖然后來也進行過幾次修訂，補償金額有所提高，但總體上還是以原土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)加以補償，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。最明顯的改革措施是2004年11月13日發(fā)布的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》的相關(guān)內(nèi)容，它肯定了土地對農(nóng)民的社會保障功能。提高了土地補償標準。承認了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，確保土地補償費主要用于被征地的農(nóng)戶。對征地補償方式進行了重大改革，確定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、重新?lián)駱I(yè)、入股分紅等三種農(nóng)民安置方式。這對于緩解當(dāng)前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地單位與農(nóng)民之間的關(guān)系，具有非常重要的意義。綜觀我國農(nóng)地征用領(lǐng)域的機制，全面的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬與征用程序及流程、各級政府在征地中的職責(zé)及公平正義性服務(wù)準則、縣鄉(xiāng)村三級協(xié)調(diào)分工及利益分配機理到農(nóng)民在征地中的責(zé)權(quán)利規(guī)定等，均沒有實現(xiàn)科學(xué)、合理、清晰、明確的運作。特別是城鎮(zhèn)化進程中的征地補償標準又低于其他性質(zhì)的征地補償標準，存在的明顯弊端或隱性問題長期沒有得到徹底解決。

一、國家壟斷土地一級市場使征地長期在政府行政強制色彩中運行

中國憲法和《土地管理方法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對土地實行征用。但一方面沒有明確界定什么是“公共利益”，也未清晰闡述“公共利益”的含義和范疇，對公共利益的規(guī)定過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致實際操作過程中“公共利益”被輕易地擴大化。地方政府在土地征用運作實踐中，除國家公益性、重點建設(shè)或服務(wù)項目按照“公共利益”要求進行征地外，包括企業(yè)用地等其他范圍的用地，凡涉及占用集體土地的，也一股腦兒地行使國家征地權(quán)和公權(quán)力。甚至不少的地方政府追求短期經(jīng)濟效應(yīng)或眼前經(jīng)濟利益而通過農(nóng)地征用大搞經(jīng)濟開發(fā)，樂此不疲地進行權(quán)利尋租行為。另一方面，這樣的法律規(guī)定事實上從法律的角度明確和保障了國家對農(nóng)村集體土地征用的最終處置權(quán)，有關(guān)政府部門實際上嚴格管制著土地的征用，任何單位用地均必須到政府部門辦理嚴格的審批手續(xù)。而當(dāng)被征用土地的用途、價格和去向在真正的被征用土地使用主體被邊緣化而被省、市、縣、鄉(xiāng)政府與新的用地主體協(xié)商確定后，土地征用就根本不以被征地農(nóng)民的同意為前提，作為對被征土地擁有集體所有權(quán)的村一級單位便主要發(fā)揮行政命令的執(zhí)行角色，而不能履行談判角色。村集體經(jīng)濟組織大會或農(nóng)民也沒有多少可以影響農(nóng)地征用的決策的能力了。村領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)地征用執(zhí)行過程前后，只有發(fā)揮“模范帶頭”、“說服引導(dǎo)”和“安撫一方”的份兒，但當(dāng)遇到征地補償?shù)母鞣嚼娣峙洳痪扔煞?、政策或行政命令才能造成的問題時，顯然簡單的說服、勸導(dǎo)和安撫已經(jīng)難以起到應(yīng)有的作用。于是容易形成地方政府與農(nóng)民對峙的局面，造成對社會穩(wěn)定、和諧極為不利的因素，這種博弈主體法律地位的不平等造成的現(xiàn)象或問題長期得不到深入人心的解決或改進，在國家全神貫注發(fā)展經(jīng)濟、實現(xiàn)社會長治久安的欣欣向榮的大環(huán)境中形成不安定隱患。

二、不清晰的土地產(chǎn)權(quán)界定導(dǎo)致征地補償中利益分配比例的不明確性和隨意性

我國法律規(guī)定，集體土地歸各級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同所有，但并沒有確認究竟歸哪一類集體經(jīng)濟組織所有，且目前我國農(nóng)村缺乏行使集體所有權(quán)的嚴謹?shù)慕M織形式和程序。農(nóng)村土地至今呈現(xiàn)的所有結(jié)構(gòu)依然是：第一級所有為村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有；第二級所有是村農(nóng)民集體所有；第三級所有是鄉(xiāng)（集）農(nóng)民所有。盡管農(nóng)村土地歸村民小組、村這些集體經(jīng)濟組織所有，但村民小組、村的土地所有權(quán)是不完全的，通常不得不因行政隸屬的原因而在遇到農(nóng)地征用問題時服從鄉(xiāng)一級集體經(jīng)濟組織的安排意見。所謂農(nóng)村土地集體成員共同所有，也實際上變成了無人所有，或鄉(xiāng)、村干部小團體所有，造成集體土地所有權(quán)的虛位或易位。我國目前集體土地所有權(quán)主體的不確定，實質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)不明晰，這就為不合理的農(nóng)地征用留下可乘之機，進而導(dǎo)致了不合理的征地補償。

我國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)特征是：產(chǎn)權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性差、流動性弱（指單向度的權(quán)屬轉(zhuǎn)移）。農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)實際上存在不確定性，農(nóng)民持有土地的財產(chǎn)權(quán)，但對是否擁有農(nóng)地發(fā)展權(quán)存在很大爭議，本應(yīng)該部分歸屬于私人的產(chǎn)權(quán)混淆于公共領(lǐng)域中，這樣的由于產(chǎn)權(quán)不清晰現(xiàn)狀而產(chǎn)生的博弈的結(jié)果，當(dāng)然農(nóng)民職能是處于“弱勢位置”，于是農(nóng)民的部分利益未被重視就“自然”地被剝奪了。

農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致土地征用補償費分配不公。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體混亂，導(dǎo)致了土地征用補償費分配的糾紛。我國農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中，都有明確的規(guī)定。但是，“集體”究竟是指哪一級，法律規(guī)定則較為模糊。在不涉及利益分配時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會、鄉(xiāng)（村）經(jīng)濟組織都不關(guān)心所有權(quán)主體問題，一旦有土地征用補償費下發(fā)時，大家都爭先恐后地當(dāng)土地所有權(quán)主體，都舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的含糊不清，才產(chǎn)生了土地征用補償費“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扣”、“村留”、“鄉(xiāng)（村）經(jīng)濟組織提”的現(xiàn)象，使得原本就很少的征用費到農(nóng)民手中幾乎所剩無幾。而且截留于集體經(jīng)濟組織之中的土地補償費，也無法由作為集體成員的農(nóng)民直接支配，便出現(xiàn)了“人人所有，人人無權(quán)”的現(xiàn)象，加之現(xiàn)實集體組織對土地征用費管理使用不規(guī)范，被少數(shù)幾個管理者所控制，進而被用于發(fā)放工資、獎金、福利，揮霍浪費，甚至是貪污挪用，嚴重損害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。有關(guān)政府部門在將農(nóng)民集體所有的土地征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋貢r，從集體土地中轉(zhuǎn)移了巨額的價值。從而呈現(xiàn)出征地收益分配的不合理及征地補償費在農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和基層政府之間的分配不合理。雖然這種狀況在近幾年因各地征地補償標準的上漲有所好轉(zhuǎn)，即農(nóng)民得到的補償安置費用有所提高，但這種分配的比例依然未得到根本的改觀，被征土地的收益分配格局依然大概是：政府占20%～30%，新的用地主體占40%～50%，村級組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%。同時農(nóng)地征用后的土地增值部分的收益以各種名義或形式流向政府，征地受償主體只能是集體經(jīng)濟組織而將農(nóng)民排除在外，被征地農(nóng)民只能在集體經(jīng)濟組織中受償，這顯然有失公平。

從理論上講，農(nóng)民土地的所有權(quán)也應(yīng)該是一種特殊的財產(chǎn)所有權(quán)，農(nóng)民對自己財產(chǎn)（土地）也應(yīng)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但是只因這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系的長期不明確，農(nóng)民只能是被動地接受這種僵化的征地機制給他們帶來的他們其實并不情愿的變化。隨著城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展和國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整互動發(fā)展的深入，農(nóng)民一方面因農(nóng)村和城市收入水平及生活水準差距的拉大而無法繼續(xù)承受越來越大的征地收益損失，另一方面農(nóng)民也開始越來越強烈地不滿于這種不公平狀況的持續(xù)，于是由此引發(fā)的農(nóng)民和村級經(jīng)濟組織或政府之間的矛盾日益增多，也日益尖銳，促成了當(dāng)前制約社會穩(wěn)定和諧的一大消極因素。

三、現(xiàn)行征地補償標準的不合理性和不科學(xué)性

在將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地時，國家對被征地者所受到的損害只是給予一定的補償，我國實行的是部分補償?shù)脑瓌t。在《土地管理法》對征地補償?shù)囊?guī)定中并沒有區(qū)分公共利益性質(zhì)的征地補償和非公共利益的征地補償，該法第四十七條規(guī)定，征用土地的補償費由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三大塊組成。依據(jù)《土地管理法》，中國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補償費為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍，安置補助費為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的4-6倍。在實際工作中，由于年產(chǎn)值不確定，倍數(shù)標準存在較大幅度，政府往往在法定范圍內(nèi)采取下限，不足以使被征地農(nóng)民保持原有的生活水平。而即便按最高補償30倍來算，一畝地平均產(chǎn)值1000元，其全部征地補償費也不過3萬元左右。這個問題在人多地少的地方表現(xiàn)尤為突出。這種補償標準具有較大的不確定性，從而導(dǎo)致了農(nóng)用地的補償標準隨意性較大卻沒有相應(yīng)有效的監(jiān)督監(jiān)控機制，為部分官員滋生腐敗提供了溫床。現(xiàn)行的征地補償標準，以土地平均農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的若干倍計算，只考慮了對土地的農(nóng)產(chǎn)品的補償，沒有充分考慮土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)資料和重要社會保障的價值，也沒有考慮對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，更沒有體現(xiàn)土地利用的潛在價值，使被征地農(nóng)民難以分享土地利用方式改變帶來的增值，也難以分享經(jīng)濟和社會發(fā)展的成果。這種按照年產(chǎn)值來確定的補償標準，未體現(xiàn)土地發(fā)生用途轉(zhuǎn)換的巨大增值價值，更沒有體現(xiàn)土地市場的供求狀況，沒有體現(xiàn)市場經(jīng)濟的價值規(guī)律和市場定位的原則，征地補償標準嚴重偏低。

四、補償安置方式單一

按照現(xiàn)行的補償政策來看，對失地農(nóng)民的安置方式主要采取兩種形式，一種是貨幣安置，另一種是就業(yè)安置，其中以貨幣安置為主。目前，國家對失地農(nóng)民的補償方式通常是一次性的貨幣安置，農(nóng)民在失去土地以后，征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費以貨幣的形式一次性支付給農(nóng)民。這種方式的優(yōu)點在于操作簡單，能減輕國土部門和用地單位的安置壓力。但是，由于我國農(nóng)地具有農(nóng)民社會保障的功能，一次性支付一筆有限的土地補償和安置費用，對農(nóng)民的生計出路缺乏長遠考慮。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，失地農(nóng)民較易通過自謀職業(yè)來解決自己的生計。但是，在一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，失地農(nóng)民在補償金用完后，連最基本的生活都無法正常維持，給社會的安定帶來不穩(wěn)定因素。就業(yè)安置是指地方政府或用地單位依據(jù)征地數(shù)量有比例地安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員就業(yè)。這是從計劃經(jīng)濟體制時期存延的一種老辦法，現(xiàn)時期實施起來困難加大。有些單位為了取得政府的安置補償費，就先安排一部分失地農(nóng)民就業(yè)，等拿到政府補貼后，就將其解雇。隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，企業(yè)有用工的自由，而我國農(nóng)村人口素質(zhì)不高，文化程度低、勞動技能少，缺乏市場競爭力，即使再就業(yè)，也面臨著很大大的下崗風(fēng)險。之前的招工就業(yè)安置在實踐中已失去了意義和作用。現(xiàn)行征地機制未考慮中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下農(nóng)民社會保障問題。中國農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民社會保障的雙重功能，而且隨著人口的增加，正在顯示出“保障重于生產(chǎn)”的特征。失去土地的農(nóng)民，在沒有任何保障的條件下尋找就業(yè)機會，加大了就業(yè)風(fēng)險和就業(yè)成本。

五、征地過程缺乏透明度

按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定：有關(guān)部門批準征地要有公告程序，在征地前給于農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。但在實際的操作中很少遵循，缺乏應(yīng)有的透明度。不少地方征用土地不能做到公開透明，不注意或根本就不聽取農(nóng)民的意見，不做深入細致的工作，只強調(diào)征地具有強制性，方式簡單粗暴。由于我國長期城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，再加上自身知識文化素質(zhì)的限制，農(nóng)民一直處于弱勢地位。一些地方政府或者因熱衷于增加地方財政收入，或者因在征地過程中取得了不小的個人收益，大量征地，甚至在農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)的情況下，將其土地低價處理了。有些地方甚至采取未批先征，不征就占的方法，將農(nóng)民趕離土地，然后由政府出讓。土地預(yù)征導(dǎo)致政府征地行為更加隨意、土地資源浪費、腐敗機會增多、政府與農(nóng)民利益關(guān)系激化，進而導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。

六、結(jié)語

我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)雖然如火如荼，但因長期以來，城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中的征地補償一直不能實現(xiàn)失地農(nóng)民滿意的生計和發(fā)展，造成了城鎮(zhèn)化率較高與失地農(nóng)民生存和發(fā)展質(zhì)量參差不齊且改善不佳的狀況，制度安排不到位、市場經(jīng)濟在征地補償中體現(xiàn)不完全、農(nóng)民的弱勢地位的改善沒有真正提到應(yīng)有的高度等是造成這種現(xiàn)象的主要體制背景和原因。在改革開放已經(jīng)深入推進30多年的今天，應(yīng)該像其他經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的改革開放一樣，進一步大膽解放思想、拓寬思路，實現(xiàn)農(nóng)地征用補償?shù)目茖W(xué)合理運行，使得我國城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)地征用問題得到有效的解決，失地農(nóng)民的生計得到合理改善，并啟發(fā)或促進“三農(nóng)”問題的持續(xù)改進和解決。

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（作者單位：晉中學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院 山西晉中 030600）

（責(zé)編：賈偉）