農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村權(quán)益退出與補(bǔ)償機(jī)制研究

徐曉燕　王豪杰

摘 要：在促進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口權(quán)益退出是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵。要科學(xué)、合理構(gòu)建可行的退出和補(bǔ)償機(jī)制，以達(dá)到農(nóng)村有效轉(zhuǎn)移人口的目的，從而釋放農(nóng)村土地利用“紅利”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式由“資源擴(kuò)張型”向“資源優(yōu)化利用型”的內(nèi)涵式增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。如此，統(tǒng)籌把握農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口持有農(nóng)地的真正意圖、農(nóng)村權(quán)益退出的影響因素以及建立合理的退出與補(bǔ)償機(jī)制，為轉(zhuǎn)移人口提供各方面的保障成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重中之重。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；轉(zhuǎn)移人口；權(quán)益退出；補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號(hào)：F301.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）32-0022-03

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村權(quán)益退出是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中無法回避的客觀現(xiàn)實(shí)問題。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大量轉(zhuǎn)移，就業(yè)領(lǐng)域、職業(yè)特征、收入來源、生產(chǎn)生活方式等都產(chǎn)生了巨大的變化，根據(jù)其對(duì)土地依存度的不同，可以劃分出兼業(yè)戶、半進(jìn)城戶、進(jìn)城戶、非農(nóng)戶等多種農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口類型。因此，針對(duì)不同類型的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，在促使其退出農(nóng)村權(quán)益的過程中應(yīng)該深入分析研究、統(tǒng)籌安排。

一、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村權(quán)益退出的理論分析

當(dāng)前，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村權(quán)益主要表現(xiàn)為土地的承包權(quán)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口根據(jù)對(duì)承包地和宅基地依存關(guān)系可以分為：生計(jì)依存型轉(zhuǎn)移人口，以就業(yè)、收入和生活保障為主導(dǎo)效用價(jià)值，持有目的是為了生產(chǎn)；潛在依存型農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)為主導(dǎo)功能價(jià)值，持有目的是為防止非農(nóng)失業(yè)、養(yǎng)老等保障；不依存型農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，不存在依存價(jià)值，以財(cái)產(chǎn)為主導(dǎo)效用價(jià)值，持有目的是為了取得財(cái)產(chǎn)性收入。生計(jì)依存型、潛在依存型和不依存型農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)土地依存關(guān)系分化、主導(dǎo)效用價(jià)值變遷與持地目的異化，為其承包地和宅基地退出提供了理論依據(jù)。

由于不同類型的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)承包地依存關(guān)系的不同，其深層次的主導(dǎo)效用價(jià)值發(fā)生了變化，持地目的也隨之發(fā)生了改變。而承包地效用價(jià)值從生產(chǎn)效用向保障效用，甚至財(cái)產(chǎn)效用演化的過程，對(duì)承包地產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)及其政策價(jià)值取向具有重要影響。生產(chǎn)功能效用是以承包地的使用權(quán)和收益權(quán)為重心，保障功能效用強(qiáng)調(diào)承包權(quán)的穩(wěn)定性，財(cái)產(chǎn)功能效用則對(duì)承包地的增值收益權(quán)提出了一定的要求。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口只要愿意均可退出農(nóng)村承包地權(quán)益，必將進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化程度。不依存型轉(zhuǎn)移人口已具備退出承包權(quán)的能力，適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可激勵(lì)其退出承包權(quán)；加強(qiáng)保障，潛在依存型離轉(zhuǎn)移人口也有能力退出承包權(quán)；依存型轉(zhuǎn)移人口則尚不具備退出承包權(quán)的能力。這為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村權(quán)益退出提供了理論基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村權(quán)益退出決策的調(diào)查與實(shí)證分析

不同類型的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在做出退出農(nóng)村權(quán)益決策時(shí)的影響因素不同，因此，有必要對(duì)不同類型的農(nóng)民進(jìn)行深入的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，來分析這些因素影響特定農(nóng)民群體的退出決策的程度，從而為構(gòu)建農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村權(quán)益退出與補(bǔ)償機(jī)制提供依據(jù)。

（一）樣本選擇

選取河南省豫東傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)為調(diào)查對(duì)象，隨機(jī)選取三個(gè)村：河南省寧陵縣喬樓鄉(xiāng)雙閣村、商水縣大武鄉(xiāng)雙樓田村、西華縣大王莊鄉(xiāng)李莊村，在2016年7—8月暑假期間組織上述樣本村中的鄭州科技學(xué)院在校學(xué)生進(jìn)行問卷調(diào)查?？偣舱{(diào)查樣本農(nóng)戶100個(gè)，發(fā)出問卷100份，收回97份，獲得有效問卷94份，有效率達(dá)97%；并獲得三個(gè)村村干部訪談?dòng)涗?、村落概況等資料。樣本統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1。

（二）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村權(quán)益的影響因素分析

根據(jù)調(diào)查結(jié)果分析表明，承包地對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口具有多重效用價(jià)值，影響其退出農(nóng)村權(quán)益的因素主要有農(nóng)民個(gè)人因素、家庭因素、土地利用因素、效用價(jià)值、非農(nóng)就業(yè)、社會(huì)保障等六個(gè)方面的因素。針對(duì)具有不同特征分類的轉(zhuǎn)移人口，促使其做出退出農(nóng)村權(quán)益決策的影響因素也不同。根據(jù)對(duì)樣本的問卷調(diào)查結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得出表2結(jié)果。

由表2可見，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口越年輕，退出農(nóng)村權(quán)益的意愿就越強(qiáng)烈。青年人接受新事物，適應(yīng)新環(huán)境的能力比較強(qiáng)，一旦他們享受到了城鎮(zhèn)生活的便利，就更加愿意退出農(nóng)村權(quán)益，成為新市民。家庭人口越多的農(nóng)民越不愿意退出農(nóng)村權(quán)益，這是由于城鎮(zhèn)生活成本比農(nóng)村高，家庭人口越多，城市生活壓力越大，退出風(fēng)險(xiǎn)越大，越不愿意退出。土地越多的農(nóng)戶對(duì)土地的依存程度越高，越不愿意退出，這是因?yàn)槲覈?guó)大部分農(nóng)村現(xiàn)行的惠農(nóng)政策是按土地面積配給，面積越大可獲得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就越多，越不愿退出。在土地效用方面，持地目的為生產(chǎn)的農(nóng)戶不愿意退出農(nóng)村權(quán)益，地是其賴以生存的根本，如果退出農(nóng)村權(quán)益，這部分農(nóng)民將面臨著生存危機(jī)。非農(nóng)就業(yè)越穩(wěn)定的農(nóng)戶越愿意退出，因?yàn)檫@部分農(nóng)民的城市生活能力較高，放棄農(nóng)村權(quán)益的可能性越大。醫(yī)療保障水平越高的農(nóng)戶越愿意退出，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)強(qiáng)度過大，醫(yī)療保障水平越高的農(nóng)戶對(duì)生活質(zhì)量的要求就越高，所以更愿意退出農(nóng)村權(quán)益。

三、構(gòu)建農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村權(quán)益退出與補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村權(quán)益受到各方面因素的制約，應(yīng)該建立完善的動(dòng)力機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制來保證農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在順利退出農(nóng)村權(quán)益的同時(shí)，能夠享受到新型城鎮(zhèn)化帶來的各種保障。

（一）動(dòng)力機(jī)制

從政府角度講，雖然存在社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、拉動(dòng)內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式等方面的需要，但必須尊重農(nóng)民訴求，通過制度創(chuàng)新土地退出制度，提供退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、完善社會(huì)保障制度、建立老齡農(nóng)民退休制度等，將政治動(dòng)力轉(zhuǎn)化為推動(dòng)農(nóng)民退出承包地的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和社會(huì)動(dòng)力，從而引導(dǎo)農(nóng)民退出承包地。從農(nóng)村集體組織角度講，推動(dòng)農(nóng)民退出行為的動(dòng)力在于創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，解決新的人地矛盾，新增集體經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出承包地的過程，也是集體組織獲得土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整權(quán)的過程，集體組織可以引入新的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體，從而獲得組織經(jīng)費(fèi)、甚至部分租金等經(jīng)濟(jì)收益。從進(jìn)入角度講，新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，為了節(jié)約交易費(fèi)，應(yīng)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械耕作，具有獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的功能。因此土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)能給經(jīng)營(yíng)者帶來外部利潤(rùn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展及民生等方面的重要課題。要規(guī)避農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出過程中退出的各種風(fēng)險(xiǎn)，避免中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)較大的波動(dòng)，確保工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口承包地退出前、中、后三個(gè)環(huán)節(jié)做好風(fēng)險(xiǎn)防范。退出前，加強(qiáng)承包地退出頂層制度設(shè)計(jì)，建立健全相關(guān)法律體系，確保退出的政策科學(xué)性，降低退地風(fēng)險(xiǎn)。退出過程中，要設(shè)立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口權(quán)益準(zhǔn)退條件，建立城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入制度；同時(shí)，建立農(nóng)村權(quán)益退出評(píng)價(jià)及權(quán)益存續(xù)期機(jī)制，規(guī)范簽訂退出協(xié)議。退出后，成立退出管理機(jī)構(gòu)，制定退地糾紛處置機(jī)制以及退地貧困救濟(jì)機(jī)制。

（三）激勵(lì)機(jī)制

在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口權(quán)益退出的過程中建立適當(dāng)?shù)募?lì)政策，促進(jìn)權(quán)益退出的順利進(jìn)行。對(duì)退地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償；對(duì)新入經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼和農(nóng)技培訓(xùn)；對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在退地過程中的作用進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)退出的農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)保障激勵(lì)。如果農(nóng)民已擁有社會(huì)保障，為使社會(huì)保障公平，可將其折算到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中；如果離農(nóng)農(nóng)民沒有社會(huì)保障，退地離農(nóng)農(nóng)民的社會(huì)保障應(yīng)與退出地的城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障水平保持一致。對(duì)退出農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)是退地激勵(lì)的有力補(bǔ)充，提高農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的職業(yè)技術(shù)水平，從而降低農(nóng)民對(duì)土地的生計(jì)依存，為非農(nóng)收入的穩(wěn)定性提供技術(shù)保障，進(jìn)一步提高農(nóng)民承包地退出能力和降低退出風(fēng)險(xiǎn)。

（四）補(bǔ)償機(jī)制

選擇合理的承包地退出補(bǔ)償方式是補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村各地方在承包地退出實(shí)踐探索中通常采用的補(bǔ)償方式主要有一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和土地?fù)Q取社會(huì)保障補(bǔ)償兩種方式。一次性貨幣補(bǔ)償操作簡(jiǎn)單、補(bǔ)償金額明確、一目了然，但是農(nóng)民所獲資金面臨著貶值的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)保障補(bǔ)償是在按補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出的補(bǔ)償金額，將其轉(zhuǎn)換成養(yǎng)老等社會(huì)保障補(bǔ)償給農(nóng)民，退地農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面就擁有了基本的保障，不至于因退地而導(dǎo)致基本生活沒著落，這也是加強(qiáng)退地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)的有效途徑，但是不如貨幣補(bǔ)償?shù)募?lì)性強(qiáng)。各地應(yīng)根據(jù)地方的具體情況采取不同的補(bǔ)償政策。

結(jié)語

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村權(quán)益退出時(shí)應(yīng)該在堅(jiān)持農(nóng)民“依法、自愿、有償”退出承包地的基本原則下，根據(jù)不同類型的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口承包地依存程度與效用價(jià)值差異，構(gòu)建農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口承包地退出動(dòng)力、風(fēng)險(xiǎn)防范、激勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退地收益，引導(dǎo)具備退出條件的農(nóng)民有序退出農(nóng)村權(quán)益，實(shí)現(xiàn)耕地資源優(yōu)化再配置，保障國(guó)家糧食安全，保護(hù)耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)民增收，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 張宇霞]