國外住房保障制度主要模式及對我國的啟示

卞靖

[摘要]與以往通過運作模式和地理位置、或住房價格波動和經(jīng)濟增長的關(guān)系、或住房保有權(quán)形式和供給方式作為分類依據(jù)不同，文章選擇了以社會構(gòu)造、政治價值理念為分類依據(jù)，將五個典型國家分為新自由主義價值取向的自由市場政策模式、法團主義價值取向的社會市場政策模式、威權(quán)主義價值取向的政府干預政策模式、社會民主主義的高福利國家政策模式和東歐轉(zhuǎn)型國家與轉(zhuǎn)型后的住房保障政策等五種模式，分別對其住房保障政策的發(fā)展]變、主要內(nèi)容和主要經(jīng)驗進行系統(tǒng)、具體地分析和總結(jié)。

[關(guān)鍵詞]住房保障；模式；啟示

[中圖分類號]F120.3 [文獻標識碼]A[文章編號] 1673-0461（2012）11-0039-05

一、國外住房保障制度的主要模式

1.新自由主義價值取向與自由市場政策模式——以英國為代表

20世紀70年代，自由主義傳統(tǒng)價值的回歸，政府逐步承認收入差距，并通過出售公共住房來大規(guī)模推進保障住房商品化，重新將資源配置權(quán)交還市場，鼓勵住房與其他商品一樣在市場上追求利潤最大化。同時，自由市場國家被迫建立一張隔絕于營利市場之外的保護社會弱勢群體的住房安全網(wǎng)，政府將價格與租金控制在低收入群體、弱勢群體可支付的水平，并提供救濟性補貼。除英國、美國、愛爾蘭、新西蘭、澳大利亞、加拿大和亞非前英屬殖民地都不同程度地受到自由市場模式的影響。

英國住房保障的主要制度和做法：

（1）住房協(xié)會。英國的住房合作社具有很長的歷史，早在1844年就已成立了住房協(xié)會，協(xié)會成立后，以較低的價格向工資收入水平很低的工人們提供出租改良住房。英國的住房合作社主要有四大特點：首先，它是獨立的法人實體，是一種長期的住房合作組織；其次，它是獨特的行業(yè)協(xié)會，其住房合資的宗旨延續(xù)至今；第三，與大多數(shù)協(xié)會不同，該協(xié)會自己從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動；第四，該協(xié)會存在短期合作社、租戶管理合作社、住房金融合作社等多種形式。

（2）廉價自有住房政策?？傮w而言，英國的收入房價比較低，大約在1︰2.93～l︰3.15之間，但英國政府仍將住房價格控制在適宜價位作為一項重要的政策目標，對住房價格進行宏觀調(diào)控。

（3）公房整體出售計劃。隨著租住公房居民“優(yōu)先購買權(quán)”政策的實施，大約1/3 的公房租賃者已經(jīng)購買了住房，還有大約2/3的公房租賃者仍然租住在現(xiàn)有公房中。英國政府鼓勵將現(xiàn)行的、隸屬于地方政府的管房機構(gòu)，改造為私人合作及非盈利性質(zhì)的住房協(xié)會，由住房協(xié)會整體購買現(xiàn)在管理的公房，成為社會性房產(chǎn)主，并依靠租金收入，對所擁有的公房進行維修和管理。

（4）多元文化、多元群體融合計劃。分散建房是解決原有公房建設(shè)中存在的眾多社會問題的重要途徑，政府希望不同收入、不同文化背景的居民能夠共同居住生活于同一社區(qū)。同時，政府通過規(guī)劃手段，強制性要求新的住房建設(shè)項目必須有一定的低收入居民住房。

（5）可承受租金計劃。近年來，由于租金上漲較快，英國相當多的居民仍然需要政府的住房幫助。政府為向低收入居民提供較低的、可以承受的租金的住房，資助的建房活動仍將是英國住房保障的重要方式。

2.法團主義價值取向與社會市場政策模式——以德國為代表

社會型市場發(fā)軔于20世紀30年代的德國，主張走極端自由主義與共產(chǎn)主義之間的第三條道路，即通過建設(shè)性干預取得經(jīng)濟效益和社會福利之間的理性平衡。代表國家是德國、法國、荷蘭、比利時，這些國家大規(guī)模發(fā)展以中高質(zhì)量社會住房為主體的成本型租賃市場，鼓勵成本型租賃和營利型租賃在同一個市場內(nèi)進行公平競爭，以穩(wěn)定全社會房價水平，建立化解供需結(jié)構(gòu)性矛盾的長效機制，進而保障全民居住福利。

德國住房保障的主要制度和做法：

（1）公共福利住房政策。公共福利住房是指由政府規(guī)定住房租金標準，供低收入家庭租住的福利性住房。德國的公共福利住房建造有兩種情況：一種是運用聯(lián)邦、州和行政區(qū)政府的住房建設(shè)基金建造的公共福利住房；另一種是房屋投資商或私人在自有資金達到項目投資總額的15%以上時，向政府申請免息或低息（利率僅0.5%）貸款建造的公共福利住房。

（2）混合居住政策。為促進不同階層人群融合、縮小貧富差距、減少社會分歧，德國政府在規(guī)劃之初，就將保障性住宅建設(shè)分散于城區(qū)的各個角落。盡管城市中心地段地價較高，但政府仍將保障性住宅選擇在交通便利的城區(qū)內(nèi)。同時，綠化公園、汽車站、兒童游戲場等配套設(shè)施都由市政部門來統(tǒng)一建設(shè)。

（3）房租補貼政策。德國對低收入家庭住房保障的主要方式之一是房租補貼。在德國，擁有自有產(chǎn)權(quán)住房居民的比例并不高，大部分家庭以租房居住為主。為保證每個家庭都有足夠的房租支付能力，政府根據(jù)家庭收入、家庭人口和房租支出情況給予居民以適當補貼。

（4）住房儲蓄制度。德國政府鼓勵私人自建或購買住房以解決中低收入者的居住問題，其對低收入家庭住房保障的一個主要方式是住房儲蓄。有購房需求的中低收入者可根據(jù)自己的收入儲蓄情況和償貸能力，與住房儲蓄銀行等相關(guān)金融機構(gòu)簽訂儲貸合同，先儲蓄，后貸款，參加住房儲蓄的低收入者可得到政府在利息或稅收方面的獎勵。同時，為防止居民住宅儲蓄的購買力在數(shù)年后不會下降，政府還采取了一系列有效的住宅價格調(diào)控措施，維持其價格的穩(wěn)定。

（5）公務(wù)員住房保障政策。德國公務(wù)員的住房保障主要是通過公務(wù)員住房聯(lián)盟，采取自愿合作建房的方式解決公務(wù)員的住房問題。公務(wù)員住房聯(lián)盟是由公務(wù)員組成的、爭取共同利益的、不以盈利為目的的股份制法人協(xié)會。該協(xié)會負責住房的建造和維修，并以成本租金提供給聯(lián)盟內(nèi)部的公務(wù)員居住，公務(wù)員以自愿入股的方式加入公務(wù)員住房聯(lián)盟。

（6）以法律形式嚴懲暴利房價。全球最為嚴苛的住房價格管制出現(xiàn)在德國，直接造就了世界上價格最穩(wěn)定的住房市場。德國《經(jīng)濟犯罪法》規(guī)定，開發(fā)商或房東制定的售價或租價若超過合理價格的20%，則為超高價格，購房或租賃者可以向法院起訴。如果開發(fā)商或房東制定的房價超過合理價格50%則為暴利房價，已經(jīng)觸犯《刑法》構(gòu)成犯罪。

3.威權(quán)主義價值取向與政府干預政策模式——以新加坡為代表

威權(quán)政體既不同于民主政體，也有別于獨裁政體，是指引社會經(jīng)濟基礎(chǔ)尚未發(fā)達的國家走向發(fā)達的政治過渡形態(tài)。20世紀后期亞洲政治精英將威權(quán)主義付諸政治實踐，通過強制性政治整合穩(wěn)定秩序，以拉動經(jīng)濟增長、促進社會進步。韓國、新加坡、中國臺灣、馬來西亞等國家或地區(qū)比較典型。

新加坡住房保障的主要制度和做法：

（1）政府提供組屋。新加坡的組屋類似于我國的經(jīng)濟適用房，組屋的投資、建設(shè)和分配由新加坡建屋發(fā)展局統(tǒng)一負責，有償提供，價格由政府統(tǒng)一規(guī)定。組屋布局合理、設(shè)計科學、功能齊全、美觀大方，底層全部架空，方便居民開展各種規(guī)模的休閑健身活動。由建屋局建設(shè)并出售或出租給中低收入家庭，政府補貼組屋租金與市場租金的差價。

（2）住房公積金制度。新加坡能在幾十年內(nèi)成功解決住房問題，除政府大力支持外，還與其推行公積金制度密切相關(guān)。1955年，新加坡設(shè)立公積金制度，經(jīng)過不斷的發(fā)展和完善，中央公積金已成為新加坡的基本社會制度之一，涉及到住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、投資等各個方面。新加坡實行強制性住房公積金制度，為了兼顧企業(yè)利潤水平和雇員生活水平，政府采用小幅起步、逐漸增加的辦法。

（3）提供層次性的住房補貼。新加坡的住房政策對不同收入階層實行差別對待，低收入者將享受更多的住房福利。本著最需要住房的家庭得到最多幫助的原則，新加坡政府會向這部分群體直接發(fā)放住房補貼，并以分級補貼的方式來減小貧富差異，體現(xiàn)住房分配的公平性。

4.社會民主主義與高福利國家政策模式——以瑞典為代表

除新自由主義、法團主義政治價值觀深刻影響國外住房價格管理之外，社會民主主義價值觀對歐洲住房政策的影響也比較明顯。社會民主主義主張，通過國家行為最大限度地改善社會不平等。在住房政策上更傾向于以高稅收保障國家提供維持公民平等需要的基本生活保障，體現(xiàn)在公共住房供給、社會住房維護、租金管制等方面。

瑞典住房保障的主要制度和做法：

（1）公共住房計劃。在20世紀50年代至60年代，瑞典政府大規(guī)模出資推進公共建造住房計劃，即百萬工程。在短短十幾年的時間內(nèi)為中低收入者建造了超過一百萬套的廉價住房，極大地緩解了當時住房緊缺矛盾。

（2）住房信貸與保險計劃。瑞典通過中央政府預算和稅收制度等不同方式對住房成本進行補貼。對于所有新建住房和租戶擁有的供出租的住房的更新改造都可以享受政府的利息補貼。這些補貼通過臨時的投資撥款方式得以補充以刺激增加租賃房建設(shè)。這種貸款利息課稅減免的方式常常能減少住房所有者多達30%的利息支出。

（3）住房津貼與補助計劃。20世紀90年代以后，住房信貸與保險計劃的重要性在逐步下降，住房津貼發(fā)揮的作用則越來越大。住房津貼旨在幫助低收入家庭住進空間較大、質(zhì)量較好的住房。住房津貼面向所有租房和買房的中低收入者。實踐中，住房津貼的最多獲得者是有孩子的單親家庭。

（4）“發(fā)展和公平 ——21世紀城市政策”。20世紀90年代后期，為了解決“居住分異”問題，瑞典政府于1997年提出“發(fā)展和公平 ——21世紀城市政策”的發(fā)展目標，并成立了一個由法律、金融、教育、社會事務(wù)、文化、工業(yè)和環(huán)境等七大部門組成的委員會，從就業(yè)、教育、文化融合、公共衛(wèi)生和鄰里關(guān)系等方面綜合考慮，希望在促進各城市持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，減少群體間、種族間和城市間的居住分異現(xiàn)象。

5.東歐轉(zhuǎn)型國家與轉(zhuǎn)型后的住房保障政策——以俄羅斯為代表

除上述政治價值觀深刻影響國外住房價格管理之外，社會主義對住房保障政策的影響也比較明顯。前蘇聯(lián)、東歐社會主義國家在政治體制轉(zhuǎn)型前，住房建造與分配完全是國家的責任與權(quán)力，但公民無法通過市場謀求居住改善。東歐國家轉(zhuǎn)型之后，住房保障政策開始借鑒西方國家成功經(jīng)驗，取得了一些成效。

俄羅斯住房保障的主要制度和做法：

（1）完善法律體系。俄羅斯議會分別于1991年、1992年和1993年通過了《俄羅斯聯(lián)邦住房私有化法》、《關(guān)于聯(lián)邦住房原則》和《俄羅斯境內(nèi)住房資源無償私有化示范條例》，并于2004年通過了《住房法》和《城市建設(shè)法》等17項配套的法律文件，為發(fā)展國內(nèi)住房市場及改善居民住房條件奠定了法律基礎(chǔ)。

（2）住房專項規(guī)劃。2005年和2010年，俄羅斯政府先后通過了《2002—2010年俄聯(lián)邦住房專項規(guī)劃》和《2011—2015年俄聯(lián)邦住房專項規(guī)劃》，設(shè)定了的俄聯(lián)邦住房專項目標。

（3）保障住房融資政策。住房按揭貸款市場。1997年，俄羅斯政府成立了住房按揭貸款公司。2010年，俄聯(lián)邦政府簽署了《2030年前住房按揭貸款發(fā)展戰(zhàn)略》。住房抵押貸款再貸款體系。2003年，俄羅斯政府通過《有價證券抵押法》，為住房抵押貸款再貸款提供了法律依據(jù)。土地抵押貸款融資方式。俄羅斯政府推出土地抵押貸款融資方式，規(guī)定私人、市政機構(gòu)和法人均可將土地抵押獲得貸款。

（4）特定群體住房保障政策。為五類人群提供社會住房或優(yōu)先改善住房條件。為解決歷史遺留問題，俄羅斯政府規(guī)定，從危房搬遷出來的居民、在自然災(zāi)害中喪失居所的居民、法律規(guī)定有權(quán)獲得住房補貼的公民、從北極地區(qū)等地區(qū)遷移出來的居民和核輻射事故及災(zāi)害救援人員等五類人是為國家承擔法定義務(wù)的特定人群，政府通常給這五類人群提供記名有價的《國家住房證書》。持證者可在常住地獲得一套標準住房或相當于標準住房成本的購房補貼。

為年輕學者提供住房補貼。2006年，俄羅斯斯政府提出要為年輕學者提供住房補貼。補貼對象為在科研機構(gòu)從事科研工作5年以上的年齡不超過35歲的副教授和年齡低于45歲的博士。

向低收入家庭提供住房公用事業(yè)收費國家補貼。根據(jù)俄羅斯法律規(guī)定，如果住房公用事業(yè)收費在家庭收入中的比重超過22%，俄羅斯公民有權(quán)獲得國家補貼。近年來，獲得該項補貼的家庭占公寓房中居住家庭的比例一直保持在7%左右。

對享受多子女救助金的家庭提供住房支持。2009年，聯(lián)邦預算對享受多子女救助基金的家庭提供按揭貸款支持，并允許使用多子女救助基金償還住房按揭貸款。2011年初，養(yǎng)老基金開始受理多子女補助金提取申請，自建和翻修住房的多子女家庭均可以申請。

（5）青年家庭住房保障制度。在俄羅斯，青年家庭很難在沒有政府補助的情況下獲得住房，即使是有能力支付抵押貸款的家庭也無法承擔高額的住房首付。因此，政府為解決青年家庭的住房問題，給予青年家庭包括住房按揭貸款首付款、住房債務(wù)或自建住房費用等的住房補助。

二、國外住房保障建設(shè)的共同經(jīng)驗及發(fā)展趨勢

1.國外住房保障建設(shè)的共同經(jīng)驗

（1）中央政府是負責主體。以上各國均存在著政府干預的普遍性。市場機制條件下，由于勞動能力的差別存在，一部分階層的收入是無法承受其住宅支出的，這就在客觀上需要政府提供住房保障。

（2）法律法規(guī)是必要保障。以上各國住房保障工作政策的出臺和工作的開展，無一不與建立和修改相關(guān)法律法規(guī)密切相關(guān)。

（3）公房建設(shè)是核心政策。以上各國公共住房制度是各國住房保障體系的核心政策。政府只有直接掌控一定量的公共住房，才能在市場上擁有一定話語權(quán)，才能使財政、金融、土地等各種政策有效引導市場方向，從而切實保障中低收入者的住房問題。

（4）嚴格審查是重要環(huán)節(jié)。要想使保障性住房和相關(guān)優(yōu)惠政策真正落在保障對象身上，必須建立嚴格的收入劃分標準和資格審查制度，明確規(guī)定不同收入階層應(yīng)享受的保障待遇，同時要動態(tài)跟蹤入住者收入和資產(chǎn)的變動情況，確保低收入居民成為真正的受惠群體。

（5）財政金融是有效支持。以上各國政府大規(guī)模投資建造公共住房和直接或間接的貨幣化補貼等政策，財政資金的有力支持必不可少。同時，需要有效的金融系統(tǒng)的支持，通過金融杠桿的放大作用，調(diào)動社會各種資源參與保障性住房建設(shè)。

（6）居住分異須努力避免。以上大多數(shù)國家在住房保障建設(shè)過程中，都出現(xiàn)了不同程度的“居住分異”現(xiàn)象，形成窮人與富人之間、小區(qū)與小區(qū)之間、甚至城市與城市之間分化的現(xiàn)象，造成許多社會問題。

2.國外住房保障建設(shè)的發(fā)展趨勢

（1）直接政策逐漸減少，政府傾向間接干預。 政府直接建房是住房保障建設(shè)初期的主要方式之一，這種直接干預的方式產(chǎn)生于住房供求矛盾尖銳、住房嚴重短缺的環(huán)境，可在較短時期內(nèi)有效增加住房供給。當住房供求基本達到平衡時，眾多政府對住房供應(yīng)市場的直接干預轉(zhuǎn)向以提供長期低息貸款、支持非營利機構(gòu)發(fā)展低租金的公共住房等間接干預。

（2）住房產(chǎn)權(quán)趨向私有，自有住房普遍提高。 二戰(zhàn)后各國為解決住房短缺問題，政府直接建造公共住房增加供給，并直接管理公共住房。20世紀70年代以后，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府以優(yōu)惠的稅收和貸款政策鼓勵公房私有化的浪潮。尤其是在新自由主義執(zhí)政理念指引下，發(fā)達國家政府達成一個共識，即擁有住房財產(chǎn)的階層是穩(wěn)定階層，有利于社會安定和政治民主。在這種背景下，全球住房產(chǎn)權(quán)私有化趨勢明顯，各國住房自有率有所提高。

（3）補貼對象日趨縮少，人頭補貼成為方向。 20世紀70年代之后，各國政府逐步削減住房補貼，縮小社會住房保障的覆蓋面，集中力量加強對低收入者的保障。發(fā)達國家和越來越多的發(fā)展中國家對低收入者的補貼都青睞由“磚頭補貼”轉(zhuǎn)向“人頭補貼”，借此幫助支付能力有限的低收入家庭能夠在住房市場上租到滿足基本居住需求的住房。

（4）住房水平不斷提高，舒適享受成為目標。 二戰(zhàn)后初期，主要國家面臨住房緊缺狀況局面，建設(shè)住房以一居和二居為主，主要解決住有所居的問題。20世紀70年代，住房短缺問題基本解決，政策目標轉(zhuǎn)向提高居住水平和居住質(zhì)量，舒適型、享受型住房比例不斷增加。同時，住房政策的關(guān)注重點從興建住房到既有住房改造與修繕。

（5）財政政策有所弱化，保障趨向金融支持。 主要國家為實施住房保障，基本都建立了專門的住房金融體系，全面采取政策性住房資金支持。政策性住房資金基本上通過政府提供低息貸款或貼息方式進行，貸款資金來源于財政預算或財政擔保的發(fā)放債券所得。此類金融政策手段是引導社會性資金向住房領(lǐng)域傾斜，鼓勵私人開發(fā)商及非盈利機構(gòu)參與興建保障性建房的重要手段。

三、對完善我國住房保障體系的重要啟示

1.明確政府住房保障的主體地位

我國中低收入階層的住房保障寄托于市場是不現(xiàn)實的，政府必須承擔相應(yīng)責任。特別是中央政府，擔負著全面建設(shè)小康社會的職責，理應(yīng)成為構(gòu)建住房保障體系的主體。

2.制定和完善住房保障法律法規(guī)

我國相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，許多住房保障糾紛不得不依靠、《物權(quán)法》、《合同法》和《城市房屋拆遷條例》等大法進行解決。未來，我國應(yīng)盡快出臺《住宅法》，一方面可依法成立專門機構(gòu)來實施住房保障政策的各項保障措施；另一方面可以通過法律引導和規(guī)范相關(guān)主體行為，保證住房政策的有效執(zhí)行和實施。

3.加強住房保障政策體系層次性

住房保障政策從某種意義上說，由是政府承擔住房市場價格與居民支付能力差額的過程。由于住房保障對象的支付能力有差別，我國住房保障制度在建設(shè)和實施過程中，必須注意體現(xiàn)出住房保障的層次性?？筛鶕?jù)不同的經(jīng)濟形式、住房發(fā)展階段和居民住房需求，制定分級計劃，建立適應(yīng)不同收入水平居民的分層次住房保障體系，適應(yīng)不同保障對象的具體需求和保障待遇。

4.建立有效的住房保障管理機構(gòu)

當前，我國一些地方特別是許多縣區(qū)尚未設(shè)立保障性住房專門管理機構(gòu)，許多工作人員為兼職，保障性住房建設(shè)管理、政策執(zhí)行、資金管理和監(jiān)管等存在多頭管理等問題。未來，我國應(yīng)建立專門的保障性住房管理機構(gòu)，統(tǒng)一負責相關(guān)事務(wù)，提高保障房管理水平。同時，要通過建設(shè)構(gòu)建不同收入家庭相融合的社區(qū)、補貼讓低收入家庭的租戶分布在不同的區(qū)域、進行住房更新和改造，提高公共住房的環(huán)境等措施，努力避免產(chǎn)生居住分異問題。

5.建立住房保障分級和退出機制

我國要在征信體系建設(shè)方面加快步伐，對保障性住房的申請者情況有效掌握。建立了嚴格的退出機制，在申請者入住公房后，仍對其進行監(jiān)督，如果工資收入和家庭資產(chǎn)超過相應(yīng)標準時，有合適的退出或補償機制，以保證保障性住房在中低收入居民中進行良性循環(huán)。

6.建設(shè)租賃市場引導租房消費

目前，我國一些超大城市（北京、上海、廣州、深圳）及部分大城市（東南沿海開放城市）的房價非理性上漲進而推高全國價格，但中西部二線城市、小城鎮(zhèn)住房供需矛盾尚未激化，有望成為加速城鎮(zhèn)化、管理城市住房價格的緩沖區(qū)。因此，城鄉(xiāng)住房價格管理不能“一刀切”，需要有的放矢，各級政府應(yīng)當尊重城市化和人口遷徙規(guī)律，通過住房價格管理引導人口遷徙方向。

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The Main Modes of Foreign Housing Security System and the Revelations to China

——An Analysis from the Dimension of Social Structure and Political Values

Bian Jing

（The Academy of Macroeconomic Research，NDRC， Beijing 100038，China）

Abstract： From the dimension of social structure and political values， which is different from the traditional dimensions： operation mode and location， the relationship between fluctuations in housing prices and economic growth， or form of housing tenure and way of supplying， this article classifies the modes of the housing security systems of the five typical countries into neo-liberal value-oriented free market policy mode， corporatism value-oriented social market policy mode， authoritarian value-oriented government intervention policy mode， social democracy high welfare state policy mode， eastern European transition countries and post-transition countrieshousing security policy. Then it makes specific and systematic analysis of these housing security policies in respect of their evolution， major contents and experiences. A summary is also made.

Key words： housing security； mode； revelations