我國高校投資行為軟約束問題

俞紅梅

【摘 要】 高校投資行為存在著明顯的軟約束問題，需要與高等教育事業(yè)發(fā)展與財政投入計劃相匹配；科學審定高校辦學規(guī)模，確定辦學條件，明確投入需求；上收高校貸款自主權(quán)，切斷高校投資來源；認清高校貸款風險，適度加以控制；提高高校領(lǐng)導者自身素質(zhì)，增強投資決策的科學性；健全激勵機制，規(guī)范投資行為；提高民主監(jiān)督權(quán)力，共商高校發(fā)展規(guī)劃；實行高校財務(wù)負責人委派制，從行政源頭控制高校投資等加以解決。

【關(guān)鍵詞】 高校； 投資行為； 軟約束

高校教育投資是指在發(fā)展教育事業(yè)，培養(yǎng)、培育各層次的后備勞動者和專門人才，以及提高現(xiàn)有勞動者技能方面，需要投入的人力、物力和財力，其中投入的實體主要以貨幣的形式表現(xiàn)出來。高等教育投入問題一直困擾著我國高校的發(fā)展，這一方面起因于窮國辦大教育，政府投入未達規(guī)定標準；另一方面與我國高校投資約束弱化、投資行為盲目等密切相關(guān)。這既有宏觀控制不力的問題，也有高校利用擴招，乘機貪大求全、盲目投資的問題。這可以稱之為我國高校投資行為的雙重軟約束。因此，如何約束和規(guī)范我國高校投資行為，科學發(fā)展我國的高等教育事業(yè)，是目前亟待解決的問題。

一、我國高校投資行為軟約束的表現(xiàn)

我國高校投資行為的軟約束，主要表現(xiàn)在外部和內(nèi)部兩個層面上：

（一）外部軟約束

一是國家和省相關(guān)政策不匹配引發(fā)的軟約束。引發(fā)我國高校投資行為軟約束的前提是國家和省允許高校向銀行貸款。在這之前，高校投資來源于國家和省的財政撥款，呈現(xiàn)的是硬約束。但國家和省推行擴招政策的同時，對高校卻沒有必要的基本建設(shè)和教學儀器設(shè)備的配套財政投資，由此國家和省對高校高校投資行為也就失去了應(yīng)有的約束力。

二是缺乏必要的投資標準考核引發(fā)的軟約束。國家教育部在人才培養(yǎng)水平評估中，盡管有許多生均指標，如建筑面積等，但是各級政府和教育主管部門卻沒有建立投資標準加以限制，所以，建筑超標準，豪華建筑林立，大樓勝于大師，占地面積普遍超過評估標準。這種投資行為，雖然引發(fā)了社會各界批評，但是各級政府和教育主管部門卻無力約束。

三是高校自籌建設(shè)資金的規(guī)定引發(fā)的軟約束。在國家和省不負責建設(shè)資金的投入，只審核設(shè)計規(guī)劃的前提下，高校自籌建設(shè)資金，形成了各級政府和教育主管部門對高校投資行為的軟約束。

四是銀行不顧風險大量放貸引發(fā)的軟約束。資金實際上應(yīng)成為高校投資行為的硬約束。但銀行認為向公辦高校提放貸沒有風險，因此，爭相大量向公辦高校放貸，雖然極大地促進了我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，但也正是這種軟約束“鼓勵”了高校投資行為的膨脹。

五是省級部門預(yù)算允許列入債務(wù)資金（銀行貸款）引發(fā)的軟約束。江蘇省省級部門收支預(yù)算表收入預(yù)算就包含債務(wù)資金（銀行貸款）項目，省財政廳和省教育廳審核時通常只要銀行放貸不大于非稅收入即可。并規(guī)定如果實際銀行貸款已等于非稅收入后仍然需要向銀行貸款的可申請追加。實質(zhì)上是允許高校向銀行貸款并且只要高校可以從銀行貸到款，省財政廳和省教育廳是不會反對的。

（二）內(nèi)部軟約束

一是高校領(lǐng)導者決策的自主度過高引發(fā)的軟約束。高校領(lǐng)導者不僅是投資的決策者，而且處于決策的核心地位，對投資的實施過程等起著舉足輕重的作用，這種決策權(quán)又高度集中，使高校投資行為完全控制在主要領(lǐng)導者手中。

二是缺乏科學規(guī)劃引發(fā)的軟約束。按照相關(guān)規(guī)定，在校學生數(shù)量是高校投資規(guī)模的重要依據(jù)。高校所招收的學生數(shù)量多，則意味著其可以進行大規(guī)模的投資，購買更多的教學設(shè)備，引進更多的師資，占用更大的教學和活動場地。但大多數(shù)高校通常缺乏科學的發(fā)展規(guī)劃，貪大求全求好，盲目超前，導致新校區(qū)建設(shè)規(guī)模過大，高校負債沉重。

三是忽視財務(wù)在投資決策中的作用引發(fā)的軟約束。高校利用負債來擴大規(guī)模，提高市場占有率和競爭力，從而獲取較高的資本收益。其實現(xiàn)的條件是高校的資產(chǎn)利潤率必須高于同期銀行貸款利率，否則就是替銀行“打工”，自有資本就會被侵蝕，以至帶來資不抵債的財務(wù)風險。高校內(nèi)部的貸款沖動和外部環(huán)境推動，往往會導致貸款規(guī)模的過分擴張，增加其風險性。這通常是財務(wù)部門必須考慮的，但在高校投資決策中財務(wù)部門的發(fā)言權(quán)與參與度十分有限。

四是高校民主管理形式化引發(fā)的軟約束。在高校每年都要召開教代會暨工代會討論決策高校的重大問題，財務(wù)負責人要向與會代表做上年度財務(wù)決算和本年度財務(wù)預(yù)算報告。但報告很少發(fā)給與會代表，只是由財務(wù)負責人宣讀報告后，讓與會代表舉手表決，通常情況是會通過的，而且是幾乎無人反對和棄權(quán)。

五是財務(wù)預(yù)算軟約束。預(yù)算管理在高校已經(jīng)十分普遍，“一吃飯，二建設(shè)”是預(yù)算管理的基本原則，但財務(wù)預(yù)算軟約束問題也很突出。在投入資金無保證的情況下，基本建設(shè)資金擠占日常運行費用的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。很多高校由于新校區(qū)擴建和教學評估被迫擠占日常運行費用后，導致高校在職職工工資延遲發(fā)放，差旅費暫緩報銷等。

六是投資支出比例失調(diào)引發(fā)的軟約束。在高校的支出明細表中，包括：（1）撥出經(jīng)費。（2）事業(yè)支出，包括教學支出、科研支出、業(yè)務(wù)輔助支出、行政管理支出、后勤支出、學生事務(wù)支出、離退休人員保障支出、其他支出等。（3）經(jīng)營支出。（4）對附屬單位補助。（5）上繳上級支出。（6）結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建。在上述項目中，主要支出部分是事業(yè)支出，主要包括如下幾個方面：一是教育支出，包括事業(yè)費（人員經(jīng)費、公用經(jīng)費）和基建費；二是科研經(jīng)費。如何把握教育經(jīng)費和科研經(jīng)費的比例，教育事業(yè)費和教育基建費的比例，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的比例，這是每所高校都必須注意的問題，但往往是重基建投入，輕教研投入。

二、高校投資行為的科學控制

高校投資行為的控制是一個涉及多方面內(nèi)容，包括教育主管部門、財政主管部門、金融系統(tǒng)、高校的決策者或決策者群體、民主參與度和重要程度、財務(wù)作用的發(fā)揮等。必須全面考慮，多管齊下，才能有效科學地控制高校的投資行為。

（一）高等教育事業(yè)發(fā)展與財政投入計劃相匹配

高等教育事業(yè)發(fā)展與財政投入計劃不匹配，可以說是我國高校投資行為軟約束的一大原因。如在擴招前高等教育事業(yè)發(fā)展與財政投入計劃匹配，即國家嚴格規(guī)劃和制定高等教育事業(yè)發(fā)展計劃，并由財政投入予以保障的情況下，高校投資行為就得到了完全的控制。當然，我國高校的資金來源與過去相比，已由完全的國家投入變化為以國家投入為主，多渠道投入為輔的格局，但國家理應(yīng)肩負自己應(yīng)有的責任，改變以前只出規(guī)定、提要求，如擴招、評估等，但不投入經(jīng)費，通通“自籌”的做法。因此，各級政府必須履行應(yīng)盡職責，以自己的投入比例推定總投入的辦法，來間接控制高校的投資行為。

（二）科學審定高校辦學規(guī)模，確定辦學條件，明確投入需求

教育部規(guī)定：年招生計劃增長不得超過5％。因此，各級教育主管部門要據(jù)此科學審定各高校的辦學規(guī)模，并結(jié)合教育部規(guī)定的辦學條件與各高校的現(xiàn)有水平，計算各高校的應(yīng)投資額，同時扣除國家財政的投入部分。各高校無論通過何種渠道籌資，其數(shù)量都不能超過這個核定額。從而抑制高校投資饑渴癥，嚴格控制高校的投資行為。

（三）上收高校貸款自主權(quán)，切斷高校投資來源

高校投資來源主要是銀行貸款，而高校貸款自主權(quán)又源于各級政府。只要教育主管部門、財政主管部門與金融系統(tǒng)聯(lián)合行文，明確規(guī)定高校貸款必須經(jīng)過教育主管部門、財政主管部門的同意，就可以改變高校自行貸款，擴張無度的軟約束問題，從宏觀上控制高校的投資行為，保證高校投資行為的科學性。

（四）認清高校貸款風險，適度加以控制

高校是非營利性的事業(yè)單位。結(jié)余往往十分有限，且一般是以前投入的剩余。如果說貸款額不大時，還未必就有什么風險的話，那么在貸款高達幾億元、甚至十幾億元的情況下，付息轉(zhuǎn)貸都很艱難，還本便更是無望。因此，銀行要認清高校貸款風險，并適度加以限制，從資金來源上控制高校的投資行為。

（五）健全激勵機制，規(guī)范投資行為

優(yōu)化教育投資行為的根本目的是建立一個管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效、創(chuàng)新與競爭能力強、充滿生機與活力的教育投資行為創(chuàng)新管理體制。這就需要建立有效的激勵與約束機制。高校應(yīng)通過制定一系列規(guī)章和條例等制度形式來約束教育投資主觀行為，使其與政府、社會的目標相一致。投資部門承擔一定的社會責任是應(yīng)該的，但不能放棄社會效益最大化這一目標，這就是激勵與約束相結(jié)合的問題。

（六）提高高校領(lǐng)導者自身素質(zhì)，增強投資決策的科學性

決策過程實質(zhì)上是創(chuàng)造性思維過程，沒有創(chuàng)新就沒有真正意義上的決策。這就要求領(lǐng)導者要樹立全新的決策理念，以戰(zhàn)略和全局的眼光，高瞻遠矚，對投資項目予以科學分析，不能只顧短期效應(yīng)而忽略了長遠利益。同時，高校投資決策涉及面很廣，但對任一投資項目而言，需有相應(yīng)領(lǐng)域的專業(yè)知識。所以決策者除具有廣博的知識面外，還要有精深的專業(yè)知識。領(lǐng)導者群體構(gòu)成也一定要合理，要注意不同優(yōu)良素質(zhì)、不同專長的搭配。

（七）提高民主監(jiān)督權(quán)力，共商高校發(fā)展規(guī)劃

高校發(fā)展規(guī)劃必須經(jīng)過民主、科學的論證。要讓廣大師生明白建設(shè)的目的、資金來源、償還渠道等，不能走形式化的民主表決的老路。

（八）實行高校財務(wù)負責人委派制，從行政源頭控制高校投資

2011年4月1日，教育部、財政部已頒布《高等學校總會計師管理辦法》，規(guī)定：“總會計師由學校主管部門負責選聘、委派，可根據(jù)工作需要，實行異校異地任職，依照干部管理權(quán)限任免。學校主管部門對總會計師實行統(tǒng)一管理?！薄翱倳嫀熢谕粚W校任職不超過兩屆，任期屆滿，可調(diào)派其他高等學校任職?！币虼耍⒏咝８鶕?jù)管理權(quán)限，由主管部門對高校財務(wù)負責人實行委派制，由其代表主管部門行使監(jiān)督權(quán)?？倳嫀熀拓敃撠熑诵瓒ㄆ谂c不定期向主管部門匯報高校的重大財務(wù)事項，如籌措資金、大額支出等，從行政源頭控制高校投資。

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