全面推進房地產(chǎn)稅改革的研究

摘要：全面推進房地產(chǎn)稅改革既是深化經(jīng)濟體制改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的客觀要求；又是進一步完善財稅體制，促進收入和社會財富合理分配、縮小貧富差距矛盾、維護社會公平正義的有效調(diào)節(jié)手段；更是完善房地產(chǎn)市場調(diào)控制度基礎(chǔ)，促進房地產(chǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展，加強保障和促進民生的一項重要舉措。本文分析了我國房地產(chǎn)稅的基本定位，剖析了房地產(chǎn)稅的改革現(xiàn)狀及存在問題，指出要建立真正意義上的房地產(chǎn)稅及構(gòu)建房地產(chǎn)稅的配套措施。

關(guān)鍵詞：全面推進；房地產(chǎn)稅；改革

中圖分類號：F293

當前，全面推進房地產(chǎn)稅（也稱物業(yè)稅）改革意義重大。這既是深化經(jīng)濟體制改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的客觀要求；也是進一步完善財稅體制，促進收入和社會財富合理分配、縮小貧富差距矛盾、維護社會公平正義的有效調(diào)節(jié)手段；還是完善房地產(chǎn)市場調(diào)控制度基礎(chǔ)，促進房地產(chǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展，加強保障和促進民生的一項重要舉措。當前要抓住房價上漲壓力仍然較大、各方面呼聲較高的有利時機，進一步凝聚各級政府、學界、業(yè)界和社會大眾對加快推進房地產(chǎn)稅改革的共識，深入研究和推動實施房地產(chǎn)稅改革，落實這一項利國利民、事關(guān)國家長治久安的制度安排。

一、我國房地產(chǎn)稅的基本定位

任何一個稅種，其首要目的是組織財政收入為政府提供公共服務(wù)，提供財力支撐。房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅的主要稅種和重要的直接稅稅種，其功能定位更需要我國結(jié)合國情進行統(tǒng)籌考慮。

（一）地方政府的主體稅種

1994年分稅制改革時，增值稅、消費稅、所得稅等稅收收入主要由中央集中并通過稅收返還、財政轉(zhuǎn)移支付等方式再補充到地方財力。改革方案同時強調(diào)要推進省以下財政體制改革、完善地方稅體系。但之后的近20年當中，地方稅體系一直沒有很好建立，主體稅種嚴重缺乏，地方自主財力規(guī)模小，導(dǎo)致地方政府對上級財政的專項轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入過度依賴，帶來了許多經(jīng)濟社會問題。

房地產(chǎn)稅作為房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅種，其天然地具有地方稅種的屬性：一是以有形的不動產(chǎn)為課稅對象，征稅對象極為明顯，易于地方政府控制管理，難于逃稅，相關(guān)的財政收入有保障；二是隨著當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、社會環(huán)境和公共服務(wù)的改善、房地產(chǎn)會自然增值，稅源不斷擴大，收入增長潛力大，地方政府只要完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，改善生活環(huán)境，就能引進更多投資，吸引更多居民移居本地，形成財政增收、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步之間的良性循環(huán)。三是房地產(chǎn)持有者享受當?shù)匕踩Ｕ?、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，由此向當?shù)卣U納房地產(chǎn)稅，符合受益課稅原則，納稅人易于接受。四是地方政府熟悉和掌握當?shù)胤康禺a(chǎn)稅源情況，相對于高層級政府具有管理上的比較優(yōu)勢。

從國外看，房地產(chǎn)稅是地方（基層）政府的主體稅種，也是地方本級財政收入的主要來源。據(jù)經(jīng)濟合作組織（OECD）資料，一些主要國家地方財政收入的比重當中，財產(chǎn)稅普遍占大頭，美國是80%；加拿大是84%，英國是93%，澳大利亞是99.6%。目前，我國實行的是房、地分別征稅的房地產(chǎn)稅制，房產(chǎn)稅收入占地方財政收入的比重并不高，2010年，房產(chǎn)稅和地方本級財政收入分別為894.1億元和40610億元，房產(chǎn)稅收入占地方本級財政收入的比重僅為2.2%。

地方稅作為一個體系，其中最為穩(wěn)定的收入來源首推房地產(chǎn)稅，而且它還可以使地方政府內(nèi)在地形成一種激勵導(dǎo)向：地方政府只要專心致志優(yōu)化投資環(huán)境，提升本地公共服務(wù)水平，公共收入來源就可以隨著政府職能的履行越來越壯大。而且，房地產(chǎn)稅成為地方稅體系的主體稅種，能夠使省以下分稅制變?yōu)楝F(xiàn)實，使地方政府在土地出讓、產(chǎn)業(yè)布局等方面的短期行為得到制度性校正，也會促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。因此，全面推進房地產(chǎn)稅改革，首先要確立 房地產(chǎn)稅在地方稅體系當中的主體地位。其收入主要應(yīng)由設(shè)區(qū)市、縣級政府征收和支配使用。

（二）調(diào)節(jié)財富分配的重要手段

房地產(chǎn)是財富的重要載體，華人社會這一特點更為明顯。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，社會財富分配的差距逐步拉大，我國基尼系數(shù)已接近0.5，收入分配不公，差距拉大已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點和潛在的不穩(wěn)定因素。調(diào)節(jié)收入分配差距不僅是重要的經(jīng)濟問題，而且是政治問題、社會問題。

由于房地產(chǎn)稅的稅負基本不能轉(zhuǎn)嫁，稅收一般由持有者直接負擔，因而能夠?qū)Υ媪控敻贿M行有效調(diào)節(jié)。因此，房地產(chǎn)稅改革要著眼于調(diào)節(jié)收入分配和財富分布格局，在稅制設(shè)計上需要充分考慮：一是著力調(diào)節(jié)居民存量財富。比如，加大對擁有多套住房、豪華住宅的征稅力度，對于基本居住需求免稅，二是依法收取級差收入。通過合理的稅率結(jié)構(gòu)，將非業(yè)投資帶來的溢價收入收歸政府支配，實現(xiàn)“漲價歸公”。三是區(qū)分不同類別征稅。對不同類別的房地產(chǎn)實行差別比例稅率，或依據(jù)房地產(chǎn)評估價格的高低，實行超額累進稅率，針對不同階層的擁有者進行差別性的財富調(diào)節(jié)。

（三）調(diào)控房價的制度依托

房地產(chǎn)價格上漲與下跌，最根本的驅(qū)動力是市場供求關(guān)系，在市場供求決定價格基本走向的基礎(chǔ)上，貨幣、金融、財稅等政策可以直接或間接影響市場供求力量對比，對房地產(chǎn)價格走勢產(chǎn)生影響。在當前的市場環(huán)境下，完善的房地產(chǎn)稅制可以增加房地產(chǎn)持有成本、改變市場主體的未來預(yù)期，促進市場供求力量往均衡方向發(fā)展。因此，房地產(chǎn)稅的設(shè)計也要定位于“進行房價調(diào)控、促進房地產(chǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展的重要制度依托。

實現(xiàn)這一定位的關(guān)鍵：一是增加多套住房的持有成本。就住房而言，在對基本居住需求免稅，對改善型住房需求實行優(yōu)惠稅率的同時，對于多套住房、豪華住宅適當提高稅率，增加持有環(huán)節(jié)稅負成本，以遏制投機投資性購房，促進消費進理性購房，二是實行房地一體或同等征稅。對市場主體手中的土地，未能按期開發(fā)的，征收土地閑置稅。對于開發(fā)商手中超過一定時間未售出的房地產(chǎn)，同樣征收房地產(chǎn)稅。以遏制開發(fā)商“捂盤”銷售、囤地謀利等不良行為，減少房地產(chǎn)閑置，擴大住房有效供給，有力推動政府調(diào)控房價各項政策措施的落實。

（四）促進資源節(jié)約和合理消費的有效杠桿

土地是人類生存之基。相對于俄羅斯、美國、加拿大等國家，我國土地資源的稀缺程度更為明顯。在稅制設(shè)計時，可以考慮對高端豪宅、非普通住房、一般普通住房以及保障性住房，在征收房地產(chǎn)稅時，采取區(qū)別對待的征稅辦法，確定一定的免稅范圍，適用高低不同的稅率（含超額累進稅率或差別比例稅率），和一定的戶均面積免稅扣除額，使其稅負有較大差別，就能引導(dǎo)人們理性消費。另外，房地產(chǎn)稅定位于地方主體稅種后，地方政府擁有穩(wěn)定的自主稅收收入來源，可以替代大部分的土地出讓收益的支出安排，逐漸緩解地方政府的“土地財政”沖動，有利于保護有限的資源，提高土地利用的科學化、精細化程度。

二、當前我國房地產(chǎn)相關(guān)稅收存在的主要問題

根據(jù)我們對國外主要市場經(jīng)濟國家房地產(chǎn)稅制的考察，盡管由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平、稅收制度演進和沿革等方面的不同，各國的房地產(chǎn)稅制存在一定的差異，但總體來看存在一些共同特點：一是非常重視在保有環(huán)節(jié)征稅。有的國家單獨對土地或房屋課征土地稅或房屋稅（如韓國的綜合土地稅和法國的房屋稅），有的國家只對土地和房屋合并征收房地產(chǎn)稅（如波蘭的房地產(chǎn)稅），也有的國家將土地、房屋和其它財產(chǎn)綜合在一起征收財產(chǎn)稅（如美國和日本的不動產(chǎn)稅），二是區(qū)別采用累進和比例稅率。即使是中央統(tǒng)一制定有標準稅率的國家，其地方政府也可以根據(jù)本地需要自行決定的具體稅率或允許一定幅度的調(diào)整。三是普遍實行寬稅基原則，征稅范圍不僅僅局限于城鎮(zhèn)內(nèi)，也包括農(nóng)村。與此同時，對公共、宗教、慈善機構(gòu)的不動產(chǎn)免稅，對于個人基本居住需求免稅或?qū)嵭袃?yōu)惠稅率。四是財產(chǎn)登記和評估制度比較健全，對房地產(chǎn)課稅一般都以其評估價值作為計稅依據(jù)。

改革開放以來，我國對房地產(chǎn)稅制進行了多次改革和調(diào)整，當前房地產(chǎn)稅制的基本框架是在1994年稅制改革后所形成的，目前房地產(chǎn)相關(guān)稅種主要有11個。其中，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)有營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、個人所得稅。政府土地相關(guān)收入主要包括租、稅、費三大塊，具體的收入組織項目如表1所示。

與主要市場經(jīng)濟國家相比，我國房地產(chǎn)稅制還存在一些不足，這也是下一步全面推進房地產(chǎn)稅改革需要重點關(guān)注的地方。

（一）在流轉(zhuǎn)和保有等不同環(huán)節(jié)稅負不均衡

我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制雖然涉及房地產(chǎn)的開發(fā)、持有、使用和轉(zhuǎn)讓等活動，但大部分稅種集中在房地產(chǎn)的流通交易環(huán)節(jié)，針對房地產(chǎn)保有設(shè)置的稅種很少，且免稅范圍大，造成了嚴重的稅負不公平。保有環(huán)節(jié)稅負偏低也使得投機投資性購房大大增加，刺激了非自?。ㄓ茫┓康禺a(chǎn)購買需求，進一步加劇了市場供求矛盾。

1.缺乏調(diào)節(jié)的主力稅種——房地產(chǎn)稅

現(xiàn)行的稅種設(shè)計是按照土地與房地產(chǎn)分開調(diào)節(jié)的，土地通過城鎮(zhèn)土地使用稅來調(diào)節(jié)，后經(jīng)過調(diào)整對占用集體所有土地的也一同適用。對外商投資企業(yè)不征此稅而改收土地使用費。對于房產(chǎn)則通過房產(chǎn)稅或城市房地產(chǎn)稅來調(diào)節(jié)，許多地方在執(zhí)行中對兩稅采取同一處理方法，只是名稱不同而已。分離的土地與房產(chǎn)調(diào)節(jié)，在缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的情況下，很難實現(xiàn)其政策目標和調(diào)節(jié)效果。

2.土地增值稅一直沒有嚴格進行清算，放大了土地保有環(huán)節(jié)的財稅失調(diào)后果

土地增值稅出臺之時設(shè)計為四級超率累進稅率，目的是要在土地出讓金沒有按市場價格收到位的情況下，用以調(diào)節(jié)土地級差收入，把過高的增值部分收歸國有。但土地增值稅條例頒布以后，出于多種原因考慮一直實行預(yù)征制，沒有進行清算。這使得對于土地和房產(chǎn)保有調(diào)節(jié)的最后一道關(guān)口虛置。房地產(chǎn)稅費負擔主要頒布在土地的取得轉(zhuǎn)讓、開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)相對偏輕。

正是土地保有環(huán)節(jié)的稅費負擔過輕，使得土地財稅體系難以發(fā)揮調(diào)節(jié)社會貧富差距的作用，也不利于政府均衡取得財政收入。財稅失調(diào)還引發(fā)了強勁的土地投機性需求，企業(yè)爭相拿地，但并不急于開發(fā)和轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致土地資源利用比較粗放，閑置嚴重。上海市面2002-2005年，商品住宅供地面積分別為3393萬、3149萬、2888萬平方米，而開發(fā)竣工的住宅面積則分別只有：1708萬、2140萬和3076萬平方米，有2500萬平方米的土地被閑置起來，另據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的《2005年中國房地產(chǎn)百強開發(fā)企業(yè)研究報告》顯示，當年有36家企業(yè)的土地儲備面積在100～300萬平方米，有16家企業(yè)的土地儲備數(shù)量為500～1000萬平方米。大面積圈占土地，低效率利用土地，擾亂了國民經(jīng)濟運行的正常秩序。

（二）征稅范圍窄，稅率結(jié)構(gòu)不合理

比如，房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的征收僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，沒有包括農(nóng)村及所轄的行政村。而目前我國城郊結(jié)合部未征用的土地利用已經(jīng)“城市化”，城鄉(xiāng)差距逐淅縮小，同等用地而稅負不均，違背了公平稅負、普遍納稅的原則。房地產(chǎn)相關(guān)稅收的稅率設(shè)計也已落后于形勢發(fā)展。例如，城鎮(zhèn)土地使用稅與耕地占用稅仍實行定額稅率，差別幅度過小，與我國不同地區(qū)間土地收益的差別很大。房產(chǎn)稅不論價值和用途如何，其稅率均為1.2%。這種合理化的稅率體系削弱了稅收對土地利用和房地產(chǎn)市場的有效調(diào)節(jié)。

（三）以費代稅、以費擠稅問題比較突出

房地產(chǎn)業(yè)收費項目繁多，且涉及多個部門。正常的土地收費主要有兩類：一類是稅費——國有機關(guān)對居民或法人提供某種特定勞務(wù)或履行專政職能而收取的手續(xù)費和工本費，包括：證照工本費、產(chǎn)權(quán)登記費、公證費等。另一類是受益費——指土地與房產(chǎn)所有者、使用者直接或間接享用各項工程而必須付出的補償性費用，相當于購買相應(yīng)的產(chǎn)品和勞務(wù)的付費。包括地方政府為發(fā)展特定社會事業(yè)而征收的基金，以及事業(yè)單位提供服務(wù)的監(jiān)測費、測繪費和監(jiān)理費等。由于缺乏真正意義上的房地產(chǎn)稅，地方政府除了對土地出讓收入依賴程度高以外，還在土地、房產(chǎn)等流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)設(shè)立了大量的收費，以費代稅的問題十分突出。比如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費就是地方政府主要的基金收入來源之一，這種收費的征收與支出管理尚不規(guī)范，也加重了房地產(chǎn)業(yè)的收費負擔。

（四）地方缺乏相應(yīng)的稅收管理權(quán)

目前，我國土地稅收的立法權(quán)都在中央，地方只有程度不同的具體確定稅率的權(quán)限。地方稅收相關(guān)來源的財力當中，除個人所得稅、企業(yè)所得稅由中央與地方按比例進行分享外，其他稅收收入基本由地方政府支配。雖然，房地產(chǎn)相關(guān)稅收多數(shù)是地方稅種，但相應(yīng)的稅收管理權(quán)沒有落實，使得房產(chǎn)稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等執(zhí)行中有些流于形式，沒有真正達到稅種開征的目的和功效，無法促進土地資源的優(yōu)化配置和有效利用。

（五）計稅依據(jù)滯后于形勢發(fā)展

由于缺乏健全的財產(chǎn)登記、估價、定價管理制度，目前我國房產(chǎn)相關(guān)稅收的計稅依據(jù)分別為房產(chǎn)賬面余值、租金收入或?qū)嶋H占用的土地面積，沒有進行定期重估的制度設(shè)計。土地保有環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)的關(guān)鍵是要對土地和房產(chǎn)的升值部分進行調(diào)節(jié)，以實現(xiàn)自然增值部分“漲價歸公”的目標，這是最基本的功能要求。而現(xiàn)行這兩個稅種的設(shè)計，都沒有定期重估土地和房產(chǎn)價格的安排，加之在土地與房產(chǎn)稅收調(diào)節(jié)分離的情況下，又難以確切掌握納稅人的真實情況，不適當?shù)財U大了免稅范圍，導(dǎo)致土地保有環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)缺位。計稅依據(jù)不能正確反映房地產(chǎn)的現(xiàn)有價值、級差收益和時間價值，不僅與國際慣例和發(fā)展趨勢相違背，也限制了其調(diào)節(jié)收入分配作用的發(fā)揮，造成了事實上的稅負不公平。

三、開征真正意義上的房地產(chǎn)稅

根據(jù)主要市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗做法，結(jié)合我國土地、人口等到具體國情，全面推進房地產(chǎn)稅改革，要本著“精稅種、寬稅基、多稅率、嚴征管”的原則，整合現(xiàn)有房地產(chǎn)相關(guān)稅種，開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，合理確定稅基，健全財產(chǎn)登記和價值評估制度，實行規(guī)范化的房地產(chǎn)稅征納管理。

（一）精稅種——開征作為地方主體稅種的“房地產(chǎn)稅”

整合現(xiàn)有的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城建稅和教育附加稅，取消基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費，開征統(tǒng)一的“房地產(chǎn)稅”。在突出主體稅種的同時，合并印花稅和契稅，最終在流轉(zhuǎn)領(lǐng)域僅保留契稅和轉(zhuǎn)讓所得稅（在企業(yè)所得稅或個人所得稅中征收）。與此同時，開征土地閑置稅，研究開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。將房地產(chǎn)稅確立為地方主體稅種，并適當提高高檔住房和別墅的稅率，通過穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅收收入，替代現(xiàn)有的相關(guān)收費，為保障和改善民生提供穩(wěn)定的地方財力來源。在通過開征房地產(chǎn)稅增加住房保有成本的同時，采取有效措施限制租金漲幅（3%或不能高于當?shù)匚飪r漲幅），以防止房屋所有者把稅收成本轉(zhuǎn)嫁給普通消費者。

目前國內(nèi)主要在上海和重慶進行了房產(chǎn)稅的改革試點。兩地的房產(chǎn)稅改革，標志著我國房產(chǎn)稅改革終于走出了第一步，加快了完善房產(chǎn)稅和地方稅體系的進程。但兩地的房產(chǎn)稅改革仍然是一種探索性的做法，主要是為全國的改革探索經(jīng)驗，在制度設(shè)計上較規(guī)范的房地產(chǎn)稅制度相比還有一定的距離。

在上海和重慶房產(chǎn)稅改革的基礎(chǔ)上，未來房產(chǎn)稅的改革方向應(yīng)是最終開征房、地一體征稅的房地產(chǎn)稅，其改革的主要內(nèi)容為：一是房、地一體征稅，逐步擴大征收范圍。在對土地和房產(chǎn)一體征稅的同時，由企業(yè)擴大到個人或家庭，對個人住房（存量和增量）征稅；由城市擴展到農(nóng)村，并對直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的房地產(chǎn)和農(nóng)民住房繼續(xù)免稅。二是將計稅依據(jù)調(diào)整為參照住房的房地產(chǎn)市場價格確定的評估價值，評估值按規(guī)定周期進行重估。三是合理確定稅率水平，長期看稅率范圍可考慮為1%～3%之間（目前上海和重慶的房產(chǎn)稅最高稅率分別為0.6%和1.2%）；可區(qū)分住房性質(zhì)實行不同的稅率，對于生產(chǎn)經(jīng)營用房、普通住宅的適用稅率可以從低，而對于高檔住宅等從高適用稅率；將固定比例稅率調(diào)整為幅度比例稅率，并賦予地方具體適用稅率確定權(quán)。

（二）寬稅基——從寬確定房地產(chǎn)稅的稅基

新的房地產(chǎn)稅應(yīng)實行“見房征稅、例外免稅”，房地產(chǎn)稅的開征范圍應(yīng)包括城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)農(nóng)村及所轄的行政村等全部地區(qū)，對所有的房地產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅。同時，對個人基本居住需求按照人均40平方米的居住面積免稅，對于城鎮(zhèn)自建房按照評估價值或當?shù)卣_定的面積免稅。按照國際慣例對慈善、宗教等非營利機構(gòu)的房地產(chǎn)予以免稅。其它非免稅范圍的房地產(chǎn)一律納入征收范圍。

（三）多稅率——靈活設(shè)置不同類型和檔次的稅率

在稅收管理上，在保證中央行使統(tǒng)一的稅政權(quán)的基礎(chǔ)下，賦予地方政府一定的稅收管理權(quán)限，讓各省、自治區(qū)、直轄市能夠根據(jù)本地區(qū)情況和房屋等級確定本地區(qū)的稅率，適當提高房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅率，既要均衡房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)的稅負，又對不同的情況能夠區(qū)別對待。同時，建議將耕地占用稅的征收范圍擴大到包括耕地、草地、林地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面在內(nèi)的所有農(nóng)用土地，同時采用評估價值為計稅依據(jù)，從而更好地保護有限的農(nóng)地資源。

（四）嚴征管——實行規(guī)范化的房地產(chǎn)稅征納管理

一是清費收費。為保證在開征房地產(chǎn)稅的同時，市場主體的稅查賬負擔不會提高，要對與房地產(chǎn)相關(guān)的收費項目進行清理，促進形成一個相當透明、公平的市場環(huán)境，推動解決目前由收費引起的房價過高、稅優(yōu)惠政策失靈等問題。二是健全財產(chǎn)登記制度。在全國范圍內(nèi)開展一次全面的土地清查，設(shè)置土地臺賬，進而建立房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，為稅務(wù)部門掌握房地產(chǎn)稅源提供條件和依據(jù)。三是完善房地產(chǎn)評估制度。合理的計稅依據(jù)是房地產(chǎn)稅制實現(xiàn)公平原則的一個重要內(nèi)容，按照國際慣例，通常采用以房地產(chǎn)的評估價值來征稅。當前應(yīng)大力促進房地產(chǎn)評估業(yè)的發(fā)展，加快相關(guān)機構(gòu)建設(shè)和人員培養(yǎng)。審慎合理地選擇房地產(chǎn)評估機構(gòu)，當前應(yīng)采取以稅務(wù)機構(gòu)內(nèi)部評估為主、向社會公開評估標準結(jié)果的辦法，以保證評估結(jié)果的公正性與科學性。依托計算機系統(tǒng)建立部門協(xié)作和信息共享制度，提高房地產(chǎn)稅的征收效率。

四、推進房地產(chǎn)稅改革的相關(guān)配套措施

全面推進房地產(chǎn)稅改革，理論上可行、客觀上需要，但是實際當有有效推進這一改革，需要解決好立法程序，民眾認同、地方政府配合、技術(shù)條件準備等具體難題，以真正形成改革合力。圍繞推動這一改革，還需要著重解決以下幾個問題。

（一）先立法后實行

考慮到開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，對社會公眾特別富裕階層的利益鍰比較大，各方面配套條件要求比較高，一些地方政府在算“收支帳”的同時，可能會存在畏難情緒。對于房地產(chǎn)稅改革，可以采取“先立法、后實行”的辦法，預(yù)留一段緩沖時間給各地做好相關(guān)準備工作。即房地產(chǎn)稅的立法可考慮由中央負責制定財產(chǎn)稅的基本稅法，授權(quán)省級人大制定實施細則，付諸實施，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟善和納稅人的情況，自行決定實施時間，選擇本地區(qū)稅率和合理制定起征點或免征額以及稅前扣除項目等減免優(yōu)惠政策措施。

與此同時，還需要抓緊做好《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)修訂工作。目前，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，其中的一些規(guī)定已不能很好適應(yīng)土地出讓及收到管理政策改革的需要，宜抓緊啟動《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)修訂各項準備工作，深入開展調(diào)查研究，認真聽取基層相關(guān)部門意見，廣泛聽取專家學者意見，盡早將其納入議事日程。

這樣做既積極又穩(wěn)妥，有利于加快房地產(chǎn)稅改革步伐，推動完善房地產(chǎn)稅制，在調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定房價方面迅速發(fā)揮導(dǎo)向作用。另一方面，又留有充足的時間討論研究具體征收管理問題凝聚社會共識，促進加強房地產(chǎn)稅征納管理。

（二）保持宏觀稅負穩(wěn)定

當前，廣大群眾對新開征稅收問題非常敏感，前期關(guān)于個稅問題的討論就突出反映了這一現(xiàn)實。因此，要開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，必須首先保證整體的宏觀稅負不會提升。新的房地產(chǎn)稅的稅負，不能超過所整合、吸收的原有稅種的稅負總和。如果整合后，稅負有所突破，則必須以降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅的稅負進行對沖，以總體稅負相對穩(wěn)定。這也是房地產(chǎn)稅改革取得社會支持的和認可的重要方面。

（三）穩(wěn)定地方財政流量

眾所周知，目前地方政府可用財力里面，有將近1/3來自于土地出讓收入。2010年，全國土地出讓29398億元，相當于地方公共財政預(yù)算收入72959.4億元的40.3%；全國地方政府四大預(yù)算（公共財政預(yù)算、政府性資金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金）收入合計為124706億元左右，土地出讓收入占到其中的23.6%。而且土地出讓收入用于基礎(chǔ)調(diào)入建設(shè)的比重高，經(jīng)濟社會發(fā)展對土地出讓收入依賴比較大。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，從土地出讓收入中提取的專項資金就多達6項。

1.按土地出讓收入的3%～5%計提國有土地收益基金（折合約土地收益的10%左右），專項用于市縣土地收購儲備。

2.按規(guī)定收益標準計提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金（大致為土地收益的15%），專項用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)（其中省級最高可集中30%）。

3.按照規(guī)定等別征收新增建設(shè)用地土地有償使用費，實行中央和省兩級3：7分成，專項用于耕地開發(fā)、土地整理、基本農(nóng)田建設(shè)和保護支出。

4.按照不低于土地收益10%的標準提取廉租住房保障資金，專項用于保障性住房建設(shè)。

5.按照土地收益的10%計提教育發(fā)展資金。

6.按照土地收益的10%計提農(nóng)田水利建設(shè)資金。

從實際支出情況來看，土地收益和成本性支出主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和償還政府性債務(wù)，為推動城市化發(fā)展、加快工業(yè)化步伐發(fā)揮了重要作用。這也說明當前地方政府對土地出讓收入的依賴程度高，而且相當一部分已經(jīng)形成了固定的支出渠道。

個別學者在呼吁“物業(yè)稅”即（房地產(chǎn)稅）改革時，建議用物業(yè)稅來替代土地出讓金，使得許多地方政府認為一但開征新的房地產(chǎn)稅，土地出讓收入就會大大減少，由此地方政府收支將面臨困境。

對此，一方面要加強宣傳解釋工作，理清“租”與“稅”的關(guān)系。土地出讓收入是地租性收入，是使用土地的市場主體向土地所有才（政府）繳納的租金，不管征不征房地產(chǎn)稅，租金都是要交的。開征新的房地產(chǎn)稅并不影響土地出讓收入本身的流量。另一方面，也要客觀分析和測算房地產(chǎn)稅稅收收入、土地出讓收入的流量變化，在看到土地出讓收入流量有可能下降的背景下，房地稅相對穩(wěn)定的稅收收入恰恰可彌補未來土地出讓收入的缺口，促進形成穩(wěn)定的地方財政流量，支撐經(jīng)濟社會穩(wěn)定健康發(fā)展。

從長遠來看，我們最終需要研究允許集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的辦法，減少政府征地范圍內(nèi)，使農(nóng)民集體能夠直接分享土地轉(zhuǎn)讓取得的收益。通過修改《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定除政府因公共利益需要必須征用集體土地以外，允許集體土地在符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，通過有形土地市場按照招拍掛的方式轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓集體土地取得的收入，扣除必須支付的土地轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)費用以及依法繳納的相關(guān)稅收后，全部留給農(nóng)民集體，用于支付被征地農(nóng)民補償安置費用、社會保障、投資經(jīng)濟實體等相關(guān)開支，使農(nóng)民集體更多地直接分享土地增值收益。按照這一改革設(shè)想，未來地方政府土地土地出讓收入的規(guī)模將會大大縮小，屆時房地產(chǎn)稅將會起到主體稅種的作用，我國的房地產(chǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展將成為一種常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變將會取得突破性進展，服務(wù)型政府的建設(shè)在中華土地將順利實現(xiàn)。

（四）做好技術(shù)準備工作

從房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅到房地一體計征的房地產(chǎn)稅，從技術(shù)上至少要解決三個問題：一是土地與房產(chǎn)權(quán)屬性質(zhì)的確認；二是免稅與征稅房地產(chǎn)的范圍界定；三是評估技術(shù)能力與社會認可度。如果這三個問題沒有很好解決，那么再完美的方案設(shè)計也很難一時開征并得到有效執(zhí)行。具備這三個條件以后，還需要逐一掌握所有房產(chǎn)的業(yè)主的信息，確定住宅估值標準，進行技術(shù)測算，具體核定征稅范圍，征稅的的標準、稅率以及抵扣標準等。所以這些準備工作，都必須在現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅征收“空轉(zhuǎn)”的基礎(chǔ)上，進一步做實做細，以確保技術(shù)上可行，從而為房地產(chǎn)稅收的征收管理提供良好的基礎(chǔ)，增強房地產(chǎn)稅制運行的有效性。

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（編輯：韋京）