信訪衍生問題及其防范治理

劉振勇,李玉華

〔摘要〕 信訪衍生問題就是信訪原問題未能得以依法及時就地解決而派生或衍生的系列不良現(xiàn)象。其特殊性主要表現(xiàn)為: 質態(tài)非法性，態(tài)勢嚴峻性，利益驅動性，破壞連續(xù)性，危害延伸性。其容易導致民眾對現(xiàn)實政治的不滿、反感甚至反抗，引發(fā)黨和政府的安全隱患，使信訪領域充滿矛盾、悖論和穩(wěn)定的變數(shù)。防范治理信訪衍生問題，應推進信訪體制改革，堅持信訪有理推定、訴求有解推定的原則，加大信訪“屬地管理、分級負責”原則的落實力度，推進信訪以及政府其他職能部門權力的陽光化和權力運作流程的陽光化，堅決貫徹落實信訪責任制、信訪問責制以及對鬧事鬧訪責任的追究制度。

〔關鍵詞〕 信訪訴求，信訪衍生問題，信訪部門

〔中圖分類號〕D632 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2012）02-0119-04

當代中國正處于社會廣泛變革、深刻變化的時期，轉型問題、變遷問題、越軌問題紛紜而至，而利益受損或相對受損的民眾在忍無可忍以及私力救濟無效的情況下，紛紛涌入成本少、門檻低的信訪渠道來討要公道、尋求救濟。但是，民眾反映和訴求的問題有時會滋生出新的問題，而且這些問題在一些官僚主義、形式主義者的作為中更加惡化，繼而延伸出了形式更新、危害更重的問題，導致信訪領域矛盾套疊、波瀾迭起。

一、信訪衍生問題及其特殊性

人民群眾來信來訪簡稱為信訪。實際上，信訪不是民眾單邊的行為活動，而是從信訪信息輸入到信訪結果輸出的民眾與政治體系的雙向互動。而在市井坊間則理解為，有問題找政府尋個說法、討個公道。信訪問題可分為原問題、次生問題及衍生問題。

在社會生活中，矛盾與沖突發(fā)生之后，被尋求公平正義的民眾反映和訴求到了信訪領域，這就是信訪原問題。信訪涉及訪民、信訪部門以及關涉的政府職能部門及其第一責任人等多個利益主體，在思想認識不一致時不免發(fā)生利益的沖突而出現(xiàn)新的信訪問題，即信訪次生問題，如信訪案件、非正常訪等。

信訪衍生問題就是信訪原問題未能得以依法及時就地解決而派生或衍生的轉移性、擴散性、浸潤性的危害正常信訪生態(tài)以及政治體系的系列不良現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是信訪權利實現(xiàn)不易催生的信訪“黑牛黨”、信訪失望助推的非法團體的潛滋暗長等；二是一些地方政府應對信訪考核花錢擺平對信訪制度的扭曲，“被精神病”者的惶恐情緒及其引發(fā)的群情激憤等。實際上，無論信訪機制建立的初衷是作為密切聯(lián)系群眾的途徑，防止黨和政府變異為無源之水、無本之木，還是作為司法救濟或行政救濟的補充，實質上都是為了更好地發(fā)揮安全閥的作用，使人們心中的不平、不滿得到釋放，受損的利益得到救濟，潛在的危害被化險為夷。然而，一些信訪訴求卻在尋求不平的依法發(fā)泄、風險的有序釋放過程中被拖拉、推諉甚至被粗暴化處理，結果滋生出了新的更嚴重的問題。為了化解這些問題，黨和政府在對信訪制度進行規(guī)范的同時，也推進了變等訪為下訪、領導干部包案制等多方面的改革。但是，正如開國領袖毛澤東嚴厲指出的那樣：“發(fā)生鬧事的更重要的因素，還是領導上的官僚主義。” 〔1 〕 （P350-351 ）不僅如此，有的領導包案不辦案，辦案不結案;有的原辦案責任部門和責任人責任心不強，把問題推向上級、推向同級信訪部門;有的對明顯錯案或重大失誤案件責任人追究不力，少數(shù)地方和部門至今都沒有追究過一起錯案責任人的責任。如此，政治體系中尚未徹底克服的官僚主義、形式主義、權力功利化在消解和扭曲信訪制度原則和宗旨的同時，致使信訪衍生問題摩肩接踵而至。信訪衍生問題的特殊性主要表現(xiàn)為：

1. 質態(tài)非法性。公民的信訪權利受國家法律的保護，政府有責任保護公民的信訪權利不受侵害。然而，生活中民眾信訪權利實現(xiàn)的不易，致使市場上出現(xiàn)了影響正常信訪的黑牛黨，信訪失望催生的非法團體，受托截訪的不規(guī)范的保安組織，以及對上訪登記號的違規(guī)消除、“被精神病”、“打錯門”、“抓錯門”事件的發(fā)生等，這些現(xiàn)象更多地表現(xiàn)為非法性、變態(tài)性，導致信訪領域矛盾重重、波瀾迭起。

2. 態(tài)勢嚴峻性。信訪衍生問題屬于惡性問題、惡變問題。從人欲無盡的角度而言，若不能從根本上解決信訪訴求的實現(xiàn)不易，信訪衍生問題必將越發(fā)嚴重。盡管大接訪以及送訪下鄉(xiāng)的推進，很大程度上緩解了信訪訴求，削弱了信訪衍生問題的影響，但是，臨時性的活動終究不能代替長效機制的穩(wěn)定作用，充其量只能是間歇性緩解。

3. 利益驅動性。無論是民間出現(xiàn)的信訪衍生現(xiàn)象，還是政治體系內出現(xiàn)的信訪衍生現(xiàn)象，其內在的驅動都在于利益本身?！皟衫鄼嗳∑渲?，兩害相權取其輕”的行為習慣，影響著信訪關涉的多方利益主體的行為選擇。唯有通過健全的制度對利益主體進行長效規(guī)范，方能化解急功近利引發(fā)的信訪衍生問題。

4. 破壞連續(xù)性。信訪衍生問題具有極強的破壞力，對政治體系以及社會的敗壞性影響不是限于個別項目，而是對國家的信訪制度、信訪運作機制、信訪生態(tài)、政治體制乃至社會秩序是一個連續(xù)的系列的影響和破壞過程，足見其破壞力和嚴重性。

5. 危害延伸性。信訪衍生問題的發(fā)生令訪民倍感困惑與痛苦，對比上個世紀知青“花了3角2分錢去信公安部就解決了子女的城市戶口” 〔2 〕，訪民感慨的口耳相傳，對黨和政府正面形象的影響豈止是喜憂參半。一些官員對上訪者的管理不擇手段，應對信訪考核也使用各種違規(guī)甚至是違法手段，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，這些消解的是黨和政府應有的積極形象和在民眾心中的合法性，必然引發(fā)民眾對法律權威以及“法律面前人人平等”的質疑，結果導致民眾思想和行為上價值遵循的混亂，影響社會的安然有序以及改革的進一步深入發(fā)展，甚至影響中華民族的崛起與復興。

二、信訪衍生問題的危害

任何社會都不免出現(xiàn)矛盾與沖突，重要的是不僅要構建容納和化解矛盾與沖突的民意表達與綜合機制，更重要的是要疏浚和暢通矛盾與沖突的化解機制。在我國社會政治生活中，如果信訪機制暢達，政治體系內風清氣正、廉潔高效、依法守序，就不會出現(xiàn)信訪次生和衍生問題。信訪衍生問題雖然滋生于信訪鏈條的后續(xù)環(huán)節(jié)，卻非“強弩之末不能穿魯縞”也，而是危害深重、貽害長遠。

（一）容易導致民眾對現(xiàn)實政治的不滿、反感甚至反抗。普通民眾原本享有安寧而平靜的生活，若非一些問題傷害到自己的利益，使自己忍無可忍而且自我救濟無濟于事，他們決不會無事生非、沒事找事。然而，當他們滿懷信任地訴求于黨和政府主持公平、伸張正義，卻飽受了信訪次生衍生問題造成的困惑和痛苦，使其倍感信訪權利的虛無和空置，結果把矛頭直接指向政治體系，不知所措、無所適從導致的極端心態(tài)，致使當事人和受感染的民眾不滿、反感乃至反對現(xiàn)實政治，增加了影響政治安全與穩(wěn)定的隱患，可能導致社會的動蕩與失序。正如有學者指出的那樣：“轉型期的各個社會個體對社會規(guī)范的遵從，價值判斷的選擇行為方式的把握等都存在不足，一旦遇上環(huán)境和情境的誘因，極易造成突發(fā)性社會失控現(xiàn)象。” 〔3 〕 （P36 ） 而且，“相對低水平的生活滿足感和人際信任感容易使人反對現(xiàn)有的政治體制” 〔4 〕 （P171-172 ）。

（二）容易導致黨和政府的凝聚力、向心力、感召力下降。信訪制度的設計原本就是為了增強黨和政府與人民群眾的密切聯(lián)系，就是要讓“群眾有氣就要出，要使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方” 〔5 〕 （P273 ） 。而一些官員和地方政府置整體利益于不顧，過多地考慮所在部門的利益以及自我利益，在信訪上的不作為、慢作為、亂作為，結果保全的是部門利益或者自我利益，但疏離的是黨和政府與人民群眾的魚水情誼，流失的是黨和政府的權威和尊嚴，弱化的是黨和政府在民眾心目中的合法性，喪失的是民眾對黨和政府贊譽的口碑。古人云：“天下雖亂，民心未離，不足憂也；天下雖治，民心離，可憂也。”信訪衍生問題在導致民心流失的同時，必然致使黨和政府的凝聚力、向心力、感召力嚴重下降，在憂患縈繞、危機發(fā)生之時，終有孤家寡人之危、流水浮萍之虞。有學者在研究蘇共亡黨的教訓時指出：“盡管人心的流失和渙散在一定時期內還是無形的，還處于潛伏狀態(tài)，或者領導層雖然有些了解但不認為有多大的危險，但實際上，危險已經(jīng)在節(jié)日游行時漂亮的標語口號和歡呼聲的背后潛滋暗長著，當這種黨和人民的‘堅不可摧的團結只剩下徒有其表的軀殼而內部卻已經(jīng)銹蝕斑駁時，一遇地震，大廈便會頃刻倒塌?！?〔6 〕 （P66 ）也正如鄧小平所告誡的那樣:“如果哪個黨組織嚴重脫離群眾而不能堅決改正，那就喪失了力量的源泉，就一定要失敗，就會被人民拋棄。” 〔7 〕 （P368 ）

（三）容易導致法律支柱被蛀蝕和“法律面前人人平等”的信念動搖。無論是招搖撞騙的信訪中介，還是一些官員的違規(guī)行為，對國家法律都有蹂躪之實，尤其是一些權傾一方的地方政府在信訪上的違規(guī)違法行為，把自己凌駕在了法律之上，也就嚴重地踐踏了法律制度的神圣威嚴，動搖了“法律面前人人平等”的原則，強暴了安分守己、遵紀守法的民心民意。古人云:“天下有道，則庶人不議”，而法制公器被自利解讀和違規(guī)操作導致法制權威消解的同時，也必然導致“禮不下庶人，刑不上大夫”的復蘇與回潮，至于“抓錯門”以及政府門口“打錯門”事件的發(fā)生，無形中形成了對社會的不良誘導，必然致使“弱肉強食”的社會達爾文主義招搖過市、大行其道，在導致社會矛盾與沖突更加頻繁、更加復雜的同時，必然極大地影響中國改革開放的各項事業(yè)甚至中華民族的崛起與復興。

（四）容易導致信訪領域出現(xiàn)矛盾和悖論。面對紛繁復雜的社會矛盾以及信訪領域內民眾訴求得不到及時就地解決的問題，黨和政府加大了送訪下鄉(xiāng)、大接訪以及構建信訪中心等方面的改革力度，而一些地方政府為了應付國家的信訪考核，不是積極地創(chuàng)新信訪治理舉措以化解信訪原問題，而是采取消滅信訪問題的截訪、違規(guī)銷號、壓訪等措施，結果致使信訪領域內送訪與截訪共存、接訪與壓訪同在、疏導與堰塞共生。這種錯綜復雜的狀況，使得信訪生態(tài)良性不足，信訪機制扭曲不暢，背離了黨和政府構建民意表達與綜合信訪機制的原則與宗旨，凸顯了一部分政治人的分裂人格與低劣作派。在十一屆全國人大常委會第二十次會議閉幕式上，吳邦國委員長講到，領導干部和公職人員并非完全不知法，關鍵是在實際工作中不按法律辦事、另搞一套，使得本來可以預防和化解的矛盾釀成了大問題。進一步說，那些不擇手段對待信訪問題的行為破壞了安定團結的政治環(huán)境，影響了社會和諧，更易招致人們對黨和政府執(zhí)政能力的質疑，增加了社會不安全、不穩(wěn)定的變數(shù)。

三、信訪衍生問題的防范治理

信訪衍生問題雖然是信訪原問題在訴求解決的過程中延伸出的枝節(jié)，但其危害卻更為深重、影響更為久遠。因此，在對此高度警覺和重視的同時，通過深入學習、貫徹和落實全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，從而在政策的制定與執(zhí)行上減少因疏漏引發(fā)的信訪訴求，從源頭上減少或杜絕信訪問題及次生衍生問題。除此之外，尚需從推進信訪體制改革、推進權力運作流程的陽光化建設、堅決貫徹和落實信訪責任制等多個方面來實現(xiàn)對信訪衍生問題的防范與治理。

（一） 推進信訪體制改革，提升信訪工作效能。信訪原問題在訴求解決過程中的滋生甚至衍生出新問題與信訪體制運行的工作效能有著很大的關系，這就有必要從信訪機構的整合、暢通機制的建設等多方面進行相應的規(guī)范、健全和提升。當前，應對信訪機構整體龐大、體制松散、隸屬不一、協(xié)調不易的缺陷進行改革，統(tǒng)一劃歸人大管理，克服權力自我監(jiān)督的有限性，實現(xiàn)權利監(jiān)督權力的明至實歸；要明確定位信訪功能，防止出現(xiàn)“什么都管，什么都管不了，什么都不能不管，什么也都可以不管”的情況； 適度加權信訪部門，提升其對政府其他部門評議、考核、督促的強制力度，促使其他部門積極配合和協(xié)力信訪工作；規(guī)范信訪制度，嚴格信訪程序，整肅信訪工作流程，消除因信訪工作嚴謹不足、機制不暢而導致的信訪問題得不到依法就地及時有效地回應與解決的現(xiàn)象；信訪工作人員要精心工作、真誠服務，逐步具備律師資格，不因素質偏低致使信訪問題次生衍生。

（二）堅持信訪有理推定、訴求有解推定的原則，言行一致，服務于民。絕大多數(shù)群眾上訪都是事出有因，沒有人鐘愛上訪。因此，無論在信訪機構的哪個層級，堅持信訪有理推定、訴求有解推定才是服務于民的大前提，也是化解問題、防止不良問題滋生衍生的關鍵所在。鄧小平諄諄告誡我們:“一定要努力幫助群眾解決一切能夠解決的困難。暫時無法解決的困難，要耐心懇切地向群眾解釋清楚。” 〔7 〕 （P368 ）同時，堅決杜絕“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象，防止疏遠甚至破壞黨和政府與群眾關系的“茶杯門”、“抓錯門”、“打錯門”事件的發(fā)生，杜絕“老百姓要公平是臭不要臉” 〔8 〕的戲言與心態(tài)，真心誠意、恪盡職守、鞠躬盡瘁地為人民服務，依據(jù)國家的政策、制度和法律，對民眾的信訪訴求按照程序和流程依法進行真誠及時有效的回應和救濟。

（三）加大信訪“屬地管理、分級負責”原則的落實力度，實現(xiàn)把信訪問題徹底化解在其發(fā)生的當時、當?shù)亍敵?。信訪問題的滋生衍生很大程度上在于信訪屬地管理原則的落實缺少力度，沒有能夠實現(xiàn)橫到邊、縱到底的貫徹與落實，結果導致了信訪問題不斷擴大化，造成了民眾的痛苦與無奈、黨和政府的憂心與驚悸。應通過加大對信訪工作的垂直領導和上級巡視監(jiān)督的力度，促進信訪機制運作的暢達，防止力量的無謂耗散，從而把“屬地管理、分級負責”的信訪工作原則真正落實到位，把信訪問題解決在第一時間、第一地點、第一態(tài)勢，從而全面地徹底地杜絕信訪次生衍生問題的發(fā)生。

（四）推進信訪以及政府其他職能部門權力的陽光化和權力運作流程的陽光化，防止權力的消極、怠慢、急功近利等對民眾訴求的不良影響?，F(xiàn)實生活中，民眾訴求救濟的獲得不易甚至出現(xiàn)信訪衍生問題，很大程度上在于“監(jiān)督權力”和“敬畏權利”落實得不夠好，不夠到位。當前，應進一步加強權力的陽光化和權力運作流程的陽光化建設，使訪民和普通民眾都能夠隨時了解訴求事項在相應部門處理的程度以及耗時長短，及時發(fā)現(xiàn)訴求事項停頓的部門和環(huán)節(jié)以及滯留的時間，便于民眾對相應部門工作效能進行判斷、評價、批評和督促，使政治體系內的官僚主義、形式主義、功利主義無處遁逃；進一步加大信訪以及政府其他職能部門工作評議考核的改革力度，擴大評議考核中民眾參與的廣度和深度，加大政治系統(tǒng)內評優(yōu)選先的民眾話語權和否決權，促使官員樹立權自民出的觀念，形成對權利的敬畏心態(tài)，實現(xiàn)共產黨員“一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派，總要好一些” 〔5 〕 （P273 ），這就必然促使官員在新時期能夠不折不扣地奉行“全心全意為人民服務”的宗旨，并且真正做到內化于心、外化于行。顯然，“監(jiān)督權力”和“敬畏權利”的充分落實，必然極大地消除政治體系中的官僚主義、形式主義、功利主義，也就有效地避免了因此而導致的信訪問題的次生衍生。

（五）堅決貫徹落實信訪責任制、信訪問責制以及對鬧事鬧訪責任的追究制度，堅決防范或阻斷信訪問題的次生衍生。信訪原問題滋生衍生出的新問題，既源于權力對權利敬畏不足，更源于信訪責任制的貫徹疲軟乏力、信訪問責制的流于形式或落實缺少力度。因此，應堅決貫徹落實信訪責任制，實現(xiàn)有政績當然獎勵、有責任必須擔當，涇渭分明，功不遮過，過不掩功；堅決追究制造信訪事端、信訪不作為、慢作為、亂作為官員以及信訪處理走過場、搞形式主義的機關第一責任人的工作責任及法律責任；在滿足民眾合法利益訴求的同時，嚴格區(qū)分訴求與鬧事，堅決追究鬧事者的法律責任。唯此，方能從根本上消滅引發(fā)、誘變、激變信訪的不良因素，防止信訪問題的次生衍生，才能從根本上遏制假借信訪的肆意違法犯罪行為，從而形成依法理性信訪的良好局面，徹底消除信訪領域內的不穩(wěn)定隱患，確保社會的長治久安。

參考文獻:

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〔8〕王 猛，張 建，姜明明.網(wǎng)曝遼源環(huán)保局長罵下屬“臭不要臉”情況屬實〔EB/OL〕.新華網(wǎng)，2011-05-25.

責任編輯 周 榮