論城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化與資源均衡配置

［摘 要］ 均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略任務(wù)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。經(jīng)過多年的努力，我國基礎(chǔ)教育事業(yè)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距在逐年縮小，但差距仍然存在。而實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化的關(guān)鍵是教育資源的均衡配置和優(yōu)化組合。文章以推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化的意義為切入點，對我國義務(wù)教育資源配置現(xiàn)狀進行了比較全面的分析、研究，指出我國義務(wù)教育資源總量不足與城鄉(xiāng)配置失衡的問題，并在此基礎(chǔ)上深入探討城鄉(xiāng)教育資源的非均衡配置對農(nóng)村義務(wù)教育的影響，從而進一步闡明必須采取切實可行措施，合理配置教育資源，才能加快推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］ 城鄉(xiāng)義務(wù)教育；均衡發(fā)展；資源均衡配置

［作者簡介］ 黃若君，廣西財經(jīng)學院副教授，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟與農(nóng)村教育，廣西 南寧，530003

［中圖分類號］ G40-054 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1007-7723（2012）02-0049-0009

城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化是針對我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的狀況，近年來在我國義務(wù)教育發(fā)展階段出現(xiàn)的一個新提法，指的是在城鄉(xiāng)之間逐步縮小辦學條件、辦學水平、辦學質(zhì)量和辦學效益等方面的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的平衡發(fā)展。筆者認為，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化就是要將城鄉(xiāng)教育作為一個整體，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與相互分割，逐步實現(xiàn)教育資源在城鄉(xiāng)間的合理流動和優(yōu)化組合并形成合理分布，使城鄉(xiāng)教育緊密結(jié)合，逐步縮小乃至消滅城鄉(xiāng)之間的教育差別，從而促使城鄉(xiāng)教育融通并協(xié)調(diào)發(fā)展。一個國家教育發(fā)展水平與均衡化程度取決于教育資源總量、質(zhì)量及其配置組合的優(yōu)劣狀態(tài)，因此實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化的關(guān)鍵是教育資源均衡配置和優(yōu)化組合。但是就我國當前實際情況看，城鄉(xiāng)之間教育資源配置差異還比較大，城鄉(xiāng)教育均衡化矛盾突出。如何通過教育資源均衡配置來實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡化是當前我國義務(wù)教育面臨的重大課題和嚴峻挑戰(zhàn)。本文旨在通過深入分析我國城鄉(xiāng)教育資源配置現(xiàn)狀，探討義務(wù)教育階段教育資源配置不均衡對農(nóng)村教育的影響，并在此基礎(chǔ)上提出合理配置教育資源促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的建議。

一、推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化的意義

（一）有利于促進城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展

義務(wù)教育階段是整個教育事業(yè)的基礎(chǔ)，均衡發(fā)展是義務(wù)教育的基本要求和目標。2009年教育部袁貴仁部長就明確指出在整個教育事業(yè)的改革和發(fā)展中義務(wù)教育是重中之重，在義務(wù)教育當中均衡發(fā)展又是一個重中之重，從這個判斷就足以說明教育均衡發(fā)展的重要性。當前我國的教育政策也明確要求“加快發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，建立健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，進一步改善農(nóng)村辦學條件，逐步提高農(nóng)村中小學公用經(jīng)費的保障水平。加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)，加大城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育的力度，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。只有加快發(fā)展農(nóng)村教育，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化，才可以使農(nóng)村學生能享受到優(yōu)質(zhì)教育資源，才能提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，推動城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）有利于教育公平的實現(xiàn)

教育公平是是社會公平的重要一環(huán)，也是社會主義制度的客觀要求和必然反映。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)”。教育公平主要體現(xiàn)在兩個方面：公民接受教育機會的公平和接受教育的過程的公平。前者是指適齡青少年都應(yīng)當享有公平地受教育的權(quán)利，它要求我們要堅持和加大力度發(fā)展義務(wù)教育事業(yè)，科學、公平地配置義務(wù)教育階段的教育資源，不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的教育需求和愿望；后者是指每一個義務(wù)教育階段的受教育者能夠在受教育的過程中享受到同等的優(yōu)質(zhì)教育資源。它要求每一所義務(wù)教育學校都應(yīng)在資源配置上體現(xiàn)公平的原則，使義務(wù)教育階段學校的每一個學生都能享受到同等優(yōu)質(zhì)教育資源。城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化要求城鄉(xiāng)義務(wù)教育共同并協(xié)調(diào)發(fā)展，以利于促進農(nóng)村義務(wù)教育擺脫滯后狀態(tài)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平。

（三）有利于城市義務(wù)教育的穩(wěn)定與健康發(fā)展

由于義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距大，許多農(nóng)村家長為了讓孩子從小入讀一所好的學校，將來有個好前程，想盡辦法將子女送進城里中小學就讀，造成農(nóng)村中小學生大量逆流入城，人為地造成城鄉(xiāng)學生數(shù)量配置上的失調(diào)。而農(nóng)村中小學生大量逆流入城的原動力就是城市擁有的優(yōu)質(zhì)教育資源使其教育質(zhì)量有可靠保障。實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡化可以最大限度縮小甚至消除城鄉(xiāng)教育差距，使城鄉(xiāng)教育水平和教學質(zhì)量趨于一致，城鄉(xiāng)就讀差別就縮小甚至沒有了差別，因追求優(yōu)質(zhì)教育引發(fā)的進城就讀熱潮就失去動力，農(nóng)村中小學生入城就讀熱情就會大大降低，從而可以有效遏制甚至消除農(nóng)村學生逆流入城，可以有效避免對城市義務(wù)教育造成過大的壓力而影響其穩(wěn)定與健康發(fā)展。

二、我國義務(wù)教育資源配置現(xiàn)狀

進入21世紀后我國制定了多項城鄉(xiāng)教育資源均衡配置方面的政策，2003年國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，2006年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》專門增加了教育經(jīng)費保障條款，把“義務(wù)教育均衡發(fā)展”作為重點加以規(guī)定，要求“縣級人民政府編制預(yù)算，除向農(nóng)村地區(qū)學校和薄弱學校傾斜外，應(yīng)當均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費”。黨的十七大報告中也明確規(guī)定：“堅持教育公益性質(zhì)，加大財政教育投入，扶持貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育，重點提高農(nóng)村教師素質(zhì)?！苯逃?010年初印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》再一次重申義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要性，而今《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》將教育均衡發(fā)展提到更高的地位，并作為義務(wù)教育階段的戰(zhàn)略性任務(wù)。這些政策的制定與實施大大推進了城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段教育資源的均衡配置，從而促進了城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化進程。但我們也必須承認目前我國城鄉(xiāng)之間擁有的教育資源差距還非常大，城市比農(nóng)村擁有更多更優(yōu)質(zhì)的教育資源。長期以來我國教育資源始終處于短缺狀態(tài)，教育資源總量短缺主要表現(xiàn)為占教育投入大頭的國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例始終低于4%的目標，從2004年至2010年，我國財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例分別為2.79%、2.81%、3.00%、3.22%、3.33%、3.59%和3.66％，雖然比例逐年提高，但增長緩慢。由于教育資源總量短缺，如何配置教育資源就成為城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵性制約因素。為了保證城市教育事業(yè)的發(fā)展，我們長期以來選擇了重城市輕農(nóng)村的城鄉(xiāng)分治二元體系教育資源配置模式，使城鄉(xiāng)教育資源配置長期處于失衡狀態(tài)。重城市輕農(nóng)村的城鄉(xiāng)差異教育資源配置模式具體反映在城鄉(xiāng)教育經(jīng)費差異、城鄉(xiāng)師資質(zhì)量差異和城鄉(xiāng)辦學條件差異等諸多方面。

（一）城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費差距大

盡管我國現(xiàn)行的國家預(yù)算提高了教育經(jīng)費預(yù)算的等級，實行教育經(jīng)費預(yù)算單列并單列到縣級，使教育經(jīng)費列支有了基本保障，但我國教育經(jīng)費投入向城鎮(zhèn)傾斜的做法并沒有發(fā)生根本性改變。根據(jù)全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告數(shù)據(jù)顯示，2005年至2010年全國中小學生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費支出和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出，雖然農(nóng)村生均增長速度快于城鎮(zhèn)與全國生均數(shù)，但絕對數(shù)與城鎮(zhèn)、全國生均數(shù)有較大差距。以普通初中為例，表1 中數(shù)據(jù)顯示2005年至2010年，生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費支出和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出，城鎮(zhèn)與農(nóng)村、全國與農(nóng)村的差距在逐步縮小，但仍然有較大差異，而且生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出2010年城鄉(xiāng)差距又開始拉大，如果剔除縣鎮(zhèn)，城市與農(nóng)村的差距將更大，特別是大城市與農(nóng)村的差距。以北京和上海等大城市為例，2009年和2010年中小學生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出和生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出，2009年農(nóng)村分別占北京市的26.09%、27.25%和17.65%、14.62%；農(nóng)村分別占上海市的22.31%、21.48%和24.94%、19.20%。2010年農(nóng)村分別占北京市的24.45%、26.26%和16.35%、14.77%；農(nóng)村分別占上海市的24.71%、23.56%和25.45%、20.21%。這組數(shù)據(jù)包括北京市和上海市郊區(qū)農(nóng)村在內(nèi)，如果只計算北京市和上海市的市區(qū)差距還要大得多。

（二）城鄉(xiāng)辦學條件差距大

長期的教育資源配置二元體系結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村中小學辦學條件差、設(shè)備老化、師資水平低，“一支粉筆、一張嘴、一本書、一塊黑板”仍舊是不少農(nóng)村學校的現(xiàn)實寫照。四川地震中農(nóng)村校舍的大量坍塌，暴露出農(nóng)村已經(jīng)初步普及的九年義務(wù)教育是十分脆弱和低水平的，也充分說明農(nóng)村辦學條件還比較落后。雖然進入21世紀后，農(nóng)村教育發(fā)生了巨大變化，城鄉(xiāng)教育差距也大大縮小，但城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡仍然是不爭的事實。以小學為例，2008年全國、城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村小學生均危房分別為0.244m2、0.062m2、0.147m2和0.342m2，小學生均危房農(nóng)村是城市的5.52倍，是全國的1.40倍。小學生均計算機、生均圖書藏量和儀器設(shè)備總值，城市分別是農(nóng)村的3.08倍和1.2倍和3.41倍，建立校園網(wǎng)的差距最大，城市學校是農(nóng)村學校的7.97倍。根據(jù)表2 數(shù)據(jù)，農(nóng)村五個項目達標學校比例遠遠低于城市和縣鎮(zhèn)，城市分別是農(nóng)村的1.22倍、1.58倍、1.72倍、1.72倍和1.49倍。西部地區(qū)城鄉(xiāng)辦學條件差距更大。以廣西為例，2007年廣西小學生均危房農(nóng)村是城市的17倍，生均計算機、生均圖書藏量，城市分別是農(nóng)村的8.92倍和1.46倍，建立校園網(wǎng)的差距更大，城市與農(nóng)村學校相差千倍以上，生均體運場館面積、生均體育器械、生均音樂器材、生均美術(shù)器材和生均數(shù)學自然實驗儀器等城市也顯著高于農(nóng)村。教學及輔助用房方面，在數(shù)量上農(nóng)村生均數(shù)高于城市，但在質(zhì)量上農(nóng)村與城市差距很大。農(nóng)村學校教學及輔助用房中，框架結(jié)構(gòu)僅占6.38%，而城市卻占34.10%；磚木結(jié)構(gòu)和土木結(jié)構(gòu)，農(nóng)村學校占14.69%，而城市僅占6.05%。當城市的中小學生在享受多媒體現(xiàn)代化教學設(shè)施時，許多邊遠地區(qū)農(nóng)村的孩子可能連多媒體是啥東西還不知道。

（三）城鄉(xiāng)師資隊伍差距大

目前我國城鄉(xiāng)教師隊伍素質(zhì)差距很大，主要表現(xiàn)為如下幾個方面：（1）農(nóng)村教師學歷層次偏低，高學歷比例低。以廣西為例，2007年城鄉(xiāng)初中大專以上學歷教師比例，城市是農(nóng)村的1.37倍，初中教師本科以上學歷要比大專以上學歷差距大，城市是農(nóng)村2.95倍。2007年廣西農(nóng)村小學專任教師中研究生畢業(yè)和大學本科畢業(yè)的教師合計僅占專任教師總數(shù)的5.15%，而城市的該項指標達到19.21%，城市是農(nóng)村的近4倍。2008年初遼寧省遼中縣六間房鄉(xiāng)一所距沈陽市區(qū)僅100公里的九年一貫制（寄宿制）學校，全校173名專職教師中無一名本科畢業(yè)或以上學歷（資料來自新華網(wǎng)）。（2）農(nóng)村教師隊伍職稱結(jié)構(gòu)不合理，高職稱比例低。以廣西為例，2007年廣西農(nóng)村和城市初中專任教師中擁有中學高級和中學一級職稱教師的比例分別為34.83%和60.65%，差距非常大。（3）農(nóng)村教師隊伍的學科結(jié)構(gòu)不合理，有些課程教師嚴重不足。農(nóng)村學校教師以傳統(tǒng)的語文、數(shù)學為主，政治、歷史、地理、英語等教師缺少，音體美教師更是奇缺，多由其他老師兼任，教非所學的現(xiàn)象非常嚴重。根據(jù)《國家教育督導(dǎo)報告2008》中數(shù)據(jù)，2006 年全國有508 個縣每縣平均5 所小學不足1名外語教師；西部山區(qū)農(nóng)村小學平均10 所才有1名音樂教師。中西部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村初中音樂、美術(shù)、信息技術(shù)三門學科教師平均每校都不足1人，致使部分學校無法正常開設(shè)規(guī)定課程。雖然近年通過特崗教師等措施進行補充，但是教師缺乏的現(xiàn)象沒有根本解決。（4）農(nóng)村教師年齡結(jié)構(gòu)不合理，中老年教師比例大。農(nóng)村教師年齡普遍偏大，中西部尤其是邊遠地區(qū)農(nóng)村學校年輕優(yōu)秀的教師往往留不住，多數(shù)教師來自于民辦教師和代課教師，任教十幾二十多年才轉(zhuǎn)為公辦教師，因而年齡偏大。（5）農(nóng)村教師整體素質(zhì)偏低，不能適應(yīng)現(xiàn)代教育要求。農(nóng)村教師整體素質(zhì)普遍偏低，尤其是西部地區(qū)。部分地區(qū)因財政困難，只能以較低報酬聘用代課人員。2007年全國小學有代課人員達27.2萬人，87.8%以上分布在農(nóng)村地區(qū)。廣東、廣西、甘肅等省區(qū)小學代課人員數(shù)量最多，超出本地區(qū)小學專任教師總數(shù)的10%。即使擁有相同職稱的教師，城市教師素質(zhì)也優(yōu)于農(nóng)村?？偟膩碚f與城市相比，當前農(nóng)村教師的素質(zhì)狀態(tài)難以適應(yīng)現(xiàn)代教育需要。

三、教育資源的城鄉(xiāng)非均衡配置對農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的影響

教育均衡化是當前世界教育發(fā)展的潮流，也是教育現(xiàn)代化的核心理念。它不僅包括享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機會均等，也包括教育入學機會的平等，教育過程的平等，還包括享受教育發(fā)展成果的平等。而城鄉(xiāng)教育資源配置的失衡不僅使農(nóng)村學生失去享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機會，還會導(dǎo)致教育起點、過程和教育結(jié)果的不公平。由于農(nóng)村教育長期投入不足，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育差距大，盡管近幾年從中央到地方均大幅度增加農(nóng)村義務(wù)教育投入，但積重難返長期投入不足致使農(nóng)村學校無論是軟件還是硬件都遠不如城市，無論走到哪里，同是小學或中學，城里的教學設(shè)施要比農(nóng)村先進，教學器材要比農(nóng)村完善和齊全，師資力量要比農(nóng)村強大，教師待遇要比農(nóng)村優(yōu)厚，生活條件更是沒法比。因此從整體來說，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展仍然嚴重滯后于城市，城鄉(xiāng)教育發(fā)展仍然處于極不均衡狀態(tài)。具體地說，城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡對農(nóng)村教育的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）導(dǎo)致農(nóng)村師資短缺素質(zhì)偏低

教育資源的城鄉(xiāng)非均衡配置導(dǎo)致農(nóng)村學校長期投入不足，使得農(nóng)村教學條件、生活條件和環(huán)境與城市差別太大，而工資等待遇又比不上城市，多種因素的疊加影響不僅不利于農(nóng)村學校吸引高素質(zhì)教育人才，原有的教師尤其是年輕優(yōu)秀教師也大量流失。教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年全國城市普通初中教師調(diào)入人數(shù)為調(diào)出人數(shù)的134.62%，縣鎮(zhèn)普通初中教師調(diào)入人數(shù)為調(diào)出人數(shù)的109.73%，農(nóng)村普通初中教師調(diào)入人數(shù)為調(diào)出人數(shù)的55.29%。這組數(shù)據(jù)說明教師總的流動趨勢是逆向的，農(nóng)村向縣鎮(zhèn)流動，縣鎮(zhèn)向城市流動。最終優(yōu)秀教師集聚城市，農(nóng)村成為教師流失的重災(zāi)區(qū)。大量教師流失導(dǎo)致農(nóng)村教師不僅數(shù)量不足，其質(zhì)量更令人擔憂。具體地說，農(nóng)村教師的大量流失，一是導(dǎo)致農(nóng)村學校生師比普遍高于城市，農(nóng)村尤其是偏遠、貧困地區(qū)農(nóng)村普遍缺乏教師。中西部農(nóng)村學校的教師短缺更為嚴重，留不住的問題非常突出。即使是經(jīng)濟發(fā)達的沿海省份廣東，2008 年其農(nóng)村骨干教師流失也非常嚴重，全省農(nóng)村中小學教師空編達6 萬多人，而且補充非常困難。雖然2009年國家對義務(wù)教育階段教師實行“陽光工資”后，農(nóng)村教師待遇普遍提高，生活條件也極大改善，但城鄉(xiāng)教師實際工資性收入還是有較大差距的，農(nóng)村生活條件與城市差距仍然很大，農(nóng)村教師逆向流動問題并沒有得到徹底解決。教師流失嚴重的地方已影響到學校的正常教學，長此以往將導(dǎo)致這些地方農(nóng)村教育快速萎縮。由于缺乏教師，除數(shù)學、語文等基本課程外，許多農(nóng)村中小學尤其是小學很多課程沒辦法開出。2012年初廣西南寧市郊區(qū)一所農(nóng)村小學就是因為缺乏英語教師而不能開出英語課，當記者采訪這所學校時學生向記者說出了他們渴望學習英語的心聲：我們想學英語，我們要上英語課，誰能為我們上英語課？這還是南寧市郊區(qū)，邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)農(nóng)村情況更糟糕，尤其是教師的結(jié)構(gòu)性短缺。二是導(dǎo)致城鄉(xiāng)師資差距擴大。優(yōu)秀教師的大量流失對農(nóng)村師資隊伍來說更是雪上加霜，本來整體素質(zhì)就偏低的農(nóng)村師資隊伍與城鎮(zhèn)師資隊伍的差距將繼續(xù)擴大，最終必將導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距進一步拉大，城鄉(xiāng)教育均衡化的目標就更遙遠。

（二）導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距擴大引發(fā)農(nóng)村學生逆流入城

教育資源的城鄉(xiāng)非均衡配置，將使農(nóng)村獲得的教育資源更為有限，農(nóng)村學校沒有能力來提高師資素質(zhì)，師資隊伍素質(zhì)不高必然導(dǎo)致教育質(zhì)量低。城鄉(xiāng)教育質(zhì)量上的懸殊差異，引發(fā)的直接后果就是農(nóng)村學校學生流失。為使子女獲得良好教育，稍有經(jīng)濟能力的農(nóng)村學生家長都會把子女送到城里上學，從而導(dǎo)致農(nóng)村生源大量涌向城市，“教育移民”現(xiàn)象將越來越嚴重，結(jié)果造成城鄉(xiāng)生源配置嚴重失調(diào)。農(nóng)村學生逆流入城不僅加大城市教育壓力，而且將導(dǎo)致部分農(nóng)村學校因生源流失嚴重而“空殼化”，最終導(dǎo)致農(nóng)村教育用房等教育資源的閑置與浪費并可能形成惡性循環(huán)。

（三）產(chǎn)生教育起點和過程的不公平進而導(dǎo)致教育結(jié)果的不公平

1．產(chǎn)生教育起點與過程不公平

教育資源的城鄉(xiāng)非均衡配置將導(dǎo)致農(nóng)村學校教育資源不足，尤其是缺乏優(yōu)質(zhì)教育資源，有些學校甚至連必要的教育儀器和設(shè)施都不齊全，更不用說像校園網(wǎng)、多媒體等現(xiàn)代教育設(shè)施的配備，這將使農(nóng)村學校學生一開始就不能與城市學生站在同一起跑線上，享受不到像城市學生一樣的優(yōu)質(zhì)教育機會。比如因缺乏教學設(shè)施和教師等基本教學資源，許多農(nóng)村小學無法開設(shè)像英語、美術(shù)、音樂、計算機等拓展知識面與素質(zhì)教育類課程。許多偏遠地區(qū)農(nóng)村一個老師要負責一個學校或教學點幾個年級的所有課程，這種情況下教育質(zhì)量將難以保證；即使能夠全額配備教師的學校，也會因教師素質(zhì)偏低而無法保證教育的高質(zhì)量，這必將導(dǎo)致城鄉(xiāng)學生素質(zhì)差距不斷拉大。

2．導(dǎo)致教育結(jié)果不公平

教育起點公平和教育過程公平是教育結(jié)果公平的前提和基礎(chǔ)，起點和過程的不公平必然導(dǎo)致與決定結(jié)果的不公平。學生升學的機會除學生所擁有的先天稟賦外，與其所能享受到的教育資源密不可分。由于教育資源的城鄉(xiāng)非均衡配置，農(nóng)村學生生均享有的教育資源遠低于城市，因此其后天獲得的知識和獲知能力的培養(yǎng)就不如城市學生，無論在知識結(jié)構(gòu)或者知識的深廣度均無法與城市學生相比，其爭取上一級學校入學機會的競爭力就不如城市學生，因此農(nóng)村中學的升學率遠低于城市，農(nóng)村學生考上重點大學甚至“二本”的比例都遠低于城市。有記者做過調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)農(nóng)村學生在重點高校中的比例正在逐年下降，農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源不足導(dǎo)致教育質(zhì)量低下即使不是導(dǎo)致這種結(jié)果的決定性因素起碼也是關(guān)鍵因素。

四、采取切實措施合理配置教育資源加快推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展

當前，針對農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展滯后的狀況，城鄉(xiāng)義務(wù)教育如何統(tǒng)籌發(fā)展將是我國義務(wù)教育面臨的重大課題。為了加快城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展進程，我們必須理清城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀，從觀念、政策、體制等各個方面全面推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化，縮小城鄉(xiāng)教育的差距，促進城鄉(xiāng)教育均衡、公平、和諧地發(fā)展。從上文分析中我們知道，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡，是城鄉(xiāng)教育資源長期非均衡配置的直接后果，因此要實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化，關(guān)鍵是要處理好教育資源在城鄉(xiāng)的均衡配置問題。筆者認為，教育資源均衡配置應(yīng)當包括教育經(jīng)費、辦學條件和教師資源等各種資源的均衡配置。

（一）增加義務(wù)教育投入總量合理配置城鄉(xiāng)教育資金

1．加大財政性教育投入確保農(nóng)村義務(wù)教育資金需求

全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告數(shù)據(jù)顯示，近年來農(nóng)村教育經(jīng)費快速增長，但仍然是低水平的，也遠低于城市，僅能滿足基本需求，要加快發(fā)展困難仍然很大。2010年1至9月份社會事業(yè)發(fā)展運行分析資料明確指出，當前我國教育仍然面臨資源不足問題，而農(nóng)村教育資源不足問題更加突出。因此，在教育經(jīng)費總量不足的情況下要實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡化，首先要做到合理配置城鄉(xiāng)教育經(jīng)費，加大對農(nóng)村義務(wù)教育投入力度。

（1）增加財政性義務(wù)教育經(jīng)費總量。與發(fā)達國家相比，我國目前財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例是比較低的，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出到2000 年國家財政性教育經(jīng)費占GDP 的比例要達到4%的目標，到現(xiàn)在已經(jīng)過去了10多年，但是這個目標始終沒有實現(xiàn)。這說明雖然財政性義務(wù)教育經(jīng)費總量在絕對值上是快速增長的，但相對于國內(nèi)生產(chǎn)總值來說其所占比重增長緩慢，始終處于較低的水平。而據(jù)北京大學教育學院岳昌君博士在《中國公共教育經(jīng)費的供給與需求》一文中的測算， 2010年我國財政性教育經(jīng)費總需求占GDP的比例為3.99％，財政供給能力可以達到4.11%，因而岳博士認為2010年我國財政性教育經(jīng)費占GDP的適當比例應(yīng)該在4%左右。如果岳博士的測算是準確的，我國目前已經(jīng)有能力實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費占GDP比例達到4%的目標。2010年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值為401202億元，國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.66％，為14670.07億元，如果2010年國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例能夠達到4%，國家財政性教育經(jīng)費應(yīng)當為16048.08億元，比現(xiàn)在實際支出多1378.01億元，比2009年就有大幅度增長，分配到農(nóng)村的教育經(jīng)費總量就可以有更大幅度的增加。當前農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要大量農(nóng)業(yè)技術(shù)人才，因而迫切需要加快發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，以便為培養(yǎng)知識型的現(xiàn)代農(nóng)民奠定基礎(chǔ)。而以我國目前的財政供給能力，適當增加農(nóng)村義務(wù)教育投入還是可以承受的，況且發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育是政府應(yīng)盡的責任，也是我國《義務(wù)教育法》的基本要求，因此今后應(yīng)當大幅度加大農(nóng)村義務(wù)教育投入，逐年增加農(nóng)村義務(wù)教育階段教育經(jīng)費總量。

（2）財政性教育經(jīng)費配置應(yīng)當向農(nóng)村傾斜增強農(nóng)村義務(wù)教育能力。長期以來我國財政性教育經(jīng)費配置始終是向城市傾斜，導(dǎo)致農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教育資源嚴重匱乏，現(xiàn)在應(yīng)該是補償?shù)臅r候了。因此今后在配置城鄉(xiāng)育經(jīng)費時，應(yīng)當充分考慮農(nóng)村的實際情況，直接向義務(wù)教育發(fā)展比較薄弱的農(nóng)村、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)以及少數(shù)民族地區(qū)傾斜。只有大幅度增加投入，才能有效改善農(nóng)村辦學條件和提高師資質(zhì)量，才能加快推進貧困落后地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展步伐。

2．推行教育投入激勵機制多形式多方式多渠道籌集教育資金

全面改善農(nóng)村辦學條件需要巨額資金，僅靠財政性投入，短期內(nèi)恐怕難以滿足需求，因此除加大財政性投入外，要創(chuàng)新教育投入體制機制，多形式多方式多渠道籌集教育資金。一要充分運用政策杠桿，引導(dǎo)、激勵、扶持企事業(yè)單位、社會各界人士和海外僑胞捐資助學，建立多形式多方式多渠道投入體制機制，充分利用社會資源辦教育，確保農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的資金需求。二要建立和完善義務(wù)教育對口支援制度，引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)結(jié)對子，由發(fā)達地區(qū)政府和企業(yè)對口支援貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)展義務(wù)教育事業(yè)，定期給予資金或物質(zhì)支援。對口支援形式可以多種多樣，包括援建校舍、購置教學儀器和設(shè)施、提供教師培訓(xùn)資金或幫助培訓(xùn)教師等。教育對口支持制度可以促使發(fā)達地區(qū)的非教育資金轉(zhuǎn)化為改善貧困地區(qū)農(nóng)村學校的辦學和教育教學條件的教育資金，從而在不增加貧困地區(qū)財政負擔的前提下增加教育投入總量，有效促進貧困地區(qū)義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。

3．加強教育經(jīng)費監(jiān)管防止教育經(jīng)費被截流挪用

合理使用資金就等于增加有效投入。不僅要增加教育投入總量，更需要合理有效地使用資金，即需要開源更需要節(jié)流。目前我國教育經(jīng)費違規(guī)使用的問題仍然存在，2008年7月審計署對16省54個縣在2006年１月至2007年6月間農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費進行審計調(diào)查，審查結(jié)果表明，我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費使用存在較大問題，主要是資金撥付不及時和占用、挪用義務(wù)教育經(jīng)費。在被審計調(diào)查的54個縣中，有29個縣的財政、教育部門未按規(guī)定期限分配并撥付到相關(guān)中小學校資金1.10億元，占同類經(jīng)費總額的45.32％。其中有13個縣的資金滯留平均超過6個月，最長的超過１年；占用、挪用義務(wù)教育經(jīng)費的情況也非常嚴重，八成以上被調(diào)查縣發(fā)現(xiàn)擠占挪用教育經(jīng)費現(xiàn)象，審計調(diào)查的54個縣中，有46個縣的中小學校和教育、財政部門共擠占挪用公用校舍維修改造等專項經(jīng)費1.15億元。因此，政府在增加義務(wù)教育投入的同時要加強對教育經(jīng)費使用的監(jiān)管。一要以義務(wù)教育資源審計統(tǒng)籌為前提，成立教育撥款委員會監(jiān)督義務(wù)教育經(jīng)費直接撥款到學校賬戶，以避免“雁過拔毛”，確保教育經(jīng)費專款專用。二要嚴防對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的遲延撥付、截流、占用與挪用，對違規(guī)者要嚴厲懲處，保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費及時到位，確保農(nóng)村學校教育正常運行。

（二）改善辦學條件為農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件

2004年至2007年，我國在西部地區(qū)實施了旨在普及“兩基”的“攻堅”計劃，通過實施貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學危房改造、農(nóng)村中小學寄宿制學校建設(shè)、農(nóng)村現(xiàn)代遠程教育等工程，以及明確地方各級政府責任等措施，使農(nóng)村學校的辦學條件大大改善，質(zhì)量也得到提高。截至2009年底，全國累計實現(xiàn)“兩基”的縣（市、區(qū)）已達到2845個，全國“兩基”人口覆蓋率達到99.7%，西部地區(qū)“兩基”人口覆蓋率也達到了99.5%。但盡管如此，農(nóng)村辦學條件仍嚴重落后于城市，辦學條件的質(zhì)量與城市相差更大。因此合理配置教育資源，改善辦學條件應(yīng)當是當前農(nóng)村義務(wù)教育的重要任務(wù)和目標。改善農(nóng)村辦學條件需要大量投入，所以改善農(nóng)村辦學條件關(guān)鍵是增加投入。由于長期投入不足導(dǎo)致資金缺口大，需要各級政府和教育行政管理部門根據(jù)各地實際情況實行政策傾斜，從機制層面上加大對農(nóng)村學校的扶持力度?？紤]到農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展和資金使用的社會效益，加大農(nóng)村辦學條件投入應(yīng)當成為必然選擇。應(yīng)當明確要求各級政府每年必須安排一定的經(jīng)費用于改善辦學條件，要繼續(xù)重視農(nóng)村中小學校舍建設(shè)與危房改造，要繼續(xù)加強教學場館、實驗室、圖書館（室）及體育、藝術(shù)、勞動技術(shù)等教育設(shè)施建設(shè)，配備與課程標準相適應(yīng)的教學儀器設(shè)備和圖書資料，所需經(jīng)費要納入本年度財政預(yù)算，納入社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，由教育主管部門按各學校發(fā)展的實際需要統(tǒng)籌使用，確保各農(nóng)村學校在辦學條件上得到改善和平衡發(fā)展。中央也要不斷增加扶助貧困地區(qū)實施義務(wù)教育專項基金，以滿足這些地區(qū)農(nóng)村學校改善辦學條件的資金需要。

（三）合理配置教師資源構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡化的師資隊伍

教師是教育的第一資源，建設(shè)一支數(shù)量足夠、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)精良的教師隊伍，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡化發(fā)展的關(guān)鍵所在。長期以來，我國在師資配置上采取的是“效率優(yōu)先”模式，優(yōu)秀教師優(yōu)先進入名校，名校優(yōu)先選拔優(yōu)秀教師，致使大量的優(yōu)質(zhì)教師資源向城市向名校聚集，出現(xiàn)城鄉(xiāng)教師資源上嚴重的“馬太效應(yīng)”。因此，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡化，在師資配置上必須徹底摒棄“效率優(yōu)先”的配置模式，促進教師資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置和合理流動。

1．合理配置教師資源確保農(nóng)村學校教師數(shù)量和質(zhì)量的需求

當前農(nóng)村學校師資無論是數(shù)量還是質(zhì)量都難以滿足教學需要，構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡化的師資隊伍，就是在師資配備上要根據(jù)各地的實際情況，既要滿足數(shù)量需要，更要滿足質(zhì)量要求。

（1）及時補充均衡配置，確保數(shù)量需要。在教師數(shù)量上滿足需要應(yīng)當做到：一是加大農(nóng)村學校教師引進力度，制定與實施有利于教師向農(nóng)村學校流動的政策，引導(dǎo)教師向農(nóng)村學校流動；二是省級教育行政管理部門應(yīng)當及時掌握本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段教師編制需求情況，并會同省級機構(gòu)編制部門，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實行編制動態(tài)管理，按照總量調(diào)控、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)調(diào)整、有增有減的原則，調(diào)整和使用本地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段教職工編制，不斷完善教職工編制管理，及時滿足教師補給需求。因此在具體制定與執(zhí)行教師編制的時候，要實事求是，根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村的辦學點分散、班額小、年級與課程門類齊全等實際情況，從各個學校的班級數(shù)量和生源實際情況出發(fā)來定編制，保證農(nóng)村師資動態(tài)上的平衡；三是繼續(xù)實施“特崗計劃”，為農(nóng)村學校及時補充教師提供來源保障?！疤貚徲媱潯笔俏覈r(nóng)村教師隊伍建設(shè)的重大制度創(chuàng)新和有效的政策舉措，該計劃的實施有效地緩解了農(nóng)村地區(qū)教師緊缺和結(jié)構(gòu)性矛盾，獲得了良好效果。當前農(nóng)村學校特別是中西部邊遠與貧困地區(qū)農(nóng)村學校教師仍然緊缺，合格與優(yōu)秀教師難以補充的問題仍然突出。因此應(yīng)當繼續(xù)堅持實施“特崗計劃”，及時地補充農(nóng)村學校師資力量。

（2）實行質(zhì)量監(jiān)控保證質(zhì)量要求。要保證農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量教師質(zhì)量監(jiān)控是關(guān)鍵。一要嚴把好入口關(guān)，嚴格實施教師準入制度，對教師的聘入嚴格執(zhí)行教師資格制度，確保持證上崗，以保證新增教師質(zhì)量。二要嚴格管理，教師的崗位采用定期競崗聘任制度，每次聘任要進行嚴格的考試和教學評比，對不合格的教師及時進行再培訓(xùn)，只有考核合格的教師才能上崗，確保存量師資質(zhì)量。

2．加大農(nóng)村教師隊伍建設(shè)力度構(gòu)建高素質(zhì)的師資隊伍

農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)偏低已是不爭的事實，提高農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)是當前農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的重要任務(wù)。農(nóng)村教師隊伍建設(shè)，應(yīng)當采取外引、內(nèi)培以及城鄉(xiāng)教師定期輪換流動制度相結(jié)合的措施。外引就是從外部引進優(yōu)秀教師。政府不僅要給政策并且要為農(nóng)村學校引進高學歷和高職稱等高素質(zhì)教師創(chuàng)造條件，使優(yōu)秀教師進得來也留得?。粌?nèi)培就是對現(xiàn)有農(nóng)村教師進行培養(yǎng)和培訓(xùn)，提高教師的整體素質(zhì)。針對農(nóng)村師資素質(zhì)偏低的情況要建立農(nóng)村教師培訓(xùn)制度，加強現(xiàn)有教師的培訓(xùn)和培養(yǎng)以提高其學歷層次和綜合素質(zhì)。2006年以來，教育部先后組織實施了“農(nóng)村教師新課程網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)計劃”、“西部農(nóng)村教師綜合素質(zhì)提高遠程培訓(xùn)計劃”和“全國萬名班主任遠程培訓(xùn)計劃”等國家級項目，取得了良好效果，大大提高農(nóng)村教師的素質(zhì)，但并沒有從根本上改變農(nóng)村教師素質(zhì)偏低的狀況。今后農(nóng)村教師培養(yǎng)要做好以下幾項工作：（1）要繼續(xù)利用現(xiàn)代遠程教育手段開展教師培訓(xùn)促進教師專業(yè)發(fā)展外，在平時的教學教研過程中，教育主管部門應(yīng)加強宏觀統(tǒng)籌，抓好農(nóng)村學校師資培訓(xùn)工作，并著力提高農(nóng)村教師培訓(xùn)的時效性，真正優(yōu)化農(nóng)村教師隊伍結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)；（2）要繼續(xù)實施像“援藏”、“援疆”等專門針對少數(shù)民族地區(qū)的教師培訓(xùn)計劃，盡快提高少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村教師素質(zhì)和教學能力；（3）要在堅持標準的情況下，實行骨干教師培訓(xùn)與職稱評定向農(nóng)村一線教師傾斜政策，有效提高農(nóng)村骨干教師素質(zhì)和引導(dǎo)一線教師扎根農(nóng)村教育事業(yè)。城鄉(xiāng)教師定期輪換流動制度就是城鄉(xiāng)教師交流和城市教師輪換到農(nóng)村支教制度，這項制度可以源源不斷地為農(nóng)村學校輸送優(yōu)質(zhì)教師資源。實行城鄉(xiāng)教師定期輪換流動制度，是素質(zhì)教育的要求，是城鄉(xiāng)師資均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的要求，是全面提高教育教學質(zhì)量的要求，是實現(xiàn)教育公平的有效途徑。它可以使優(yōu)秀骨干教師的輻射、示范作用從城市擴展到農(nóng)村并充分發(fā)揮其作用，從而指導(dǎo)、帶動更多農(nóng)村教師更快地成長，讓農(nóng)村中小學充滿活力。各地教育行政管理部門應(yīng)當根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況盡快建立教師定期輪換流動制度，實行城市教師定期輪換到農(nóng)村學校任教，農(nóng)村教師定期到城市學校學習與培訓(xùn)，這種做法可以在不增加教師數(shù)量的情況下最大限度滿足農(nóng)村學校對優(yōu)質(zhì)教師的需求。教師定期輪換制度在日本、韓國、澳大利亞等國已趨向成熟，已形成了完備的制度，并將其作為促進區(qū)域教育均衡發(fā)展的一項基本制度，我們應(yīng)當借鑒他們的經(jīng)驗加快推進該項工作。近幾年我國正在進行各種有益的探索，沈陽、哈爾賓、十偃、南陽、徐州和銅陵等一批城市都在進行不同模式的試點，在取得經(jīng)驗后應(yīng)當盡快在全國推廣。

3．縮小城鄉(xiāng)教師的收入差距引導(dǎo)教師向農(nóng)村流動

長期以來城鄉(xiāng)教師收入差距較大，除去工資部分，較高的地方相差數(shù)倍，這是造成農(nóng)村教師逆向流動，城鄉(xiāng)師資配置不均衡不合理的重要原因之一。2009年國家決定實行義務(wù)教育教師績效工資制度，城鄉(xiāng)教育教師收入差距縮小，但差距仍然存在。據(jù)重慶市有關(guān)調(diào)查顯示，城鄉(xiāng)教師工資的差距的根源主要是學校自籌資金的補貼部分。因此，各地政府要保障義務(wù)教育階段教師的平均工資水平應(yīng)當不低于當?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平，并在與公務(wù)員工資一樣實施“陽光工資”的同時，加強城鄉(xiāng)教師工資的統(tǒng)籌，由縣、區(qū)統(tǒng)一發(fā)放津貼，縮小直至消除城鄉(xiāng)教師收入差距，防止農(nóng)村教師逆向流向城鎮(zhèn)，穩(wěn)定農(nóng)村師資隊伍。

4．合理配置教育管理資源提高農(nóng)村教育管理水平

農(nóng)村教育管理水平低于城市，這是有目共睹的。城鄉(xiāng)教育均衡化除要求合理配置教師資源外，還要求合理配置教育管理人員，提高其業(yè)務(wù)能力和管理水平?？梢酝ㄟ^實行向農(nóng)村派任高素質(zhì)管理人員、對現(xiàn)有管理人員培訓(xùn)提高和開展城鄉(xiāng)校長互訪和輪換等方式、方法，盡快培養(yǎng)出具有創(chuàng)新意識、創(chuàng)新理念和創(chuàng)新能力的新型的現(xiàn)代農(nóng)村教育管理人才，提高農(nóng)村教育管理水平和效率，促使城鄉(xiāng)教育管理均衡發(fā)展。

五、結(jié) 語

城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化與資源均衡配置是兩個相互關(guān)聯(lián)的問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化資源均衡配置是關(guān)鍵，即城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化需要通過資源均衡配置來實現(xiàn)。城鄉(xiāng)教育均衡化必然要求教育資源在城鄉(xiāng)間配置合理、均衡與優(yōu)化。因此，教育資源配置必須適應(yīng)城鄉(xiāng)教育均衡化和服務(wù)城鄉(xiāng)教育均衡化，通過教育資源的均衡配置促使城鄉(xiāng)教育融為一體，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。

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