我國(guó)公共圖書館經(jīng)費(fèi)立法問題研究

趙雪婷 孔慶杰 劉東亮

[摘要] 圖書館事業(yè)的發(fā)展是一個(gè)民族一個(gè)國(guó)家整體文化事業(yè)發(fā)展水平的綜合體現(xiàn)。在支撐圖書館事業(yè)發(fā)展的各種因素之中，經(jīng)費(fèi)對(duì)公共圖書館起著十分重要的作用，但迄今為止我國(guó)還沒有正式出臺(tái)一部有關(guān)公共圖書館的專門法律。本文就《公共圖書館法（征求意見稿）》中有關(guān)經(jīng)費(fèi)立法的具體問題做一探討。

[關(guān)鍵詞] 公共圖書館； 經(jīng)費(fèi)； 立法保障

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 23. 051

[中圖分類號(hào)]G258.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673 - 0194（2012）23- 0085- 03

公共圖書館是由國(guó)家中央或地方政府管理、資助和支持的，承擔(dān)著為教學(xué)研究服務(wù)和為大眾服務(wù)的雙重任務(wù)，對(duì)于促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化、教育事業(yè)的發(fā)展有著重要的作用[1]。圖書館事業(yè)的發(fā)展往往體現(xiàn)的是一個(gè)民族一個(gè)國(guó)家整體文化事業(yè)的發(fā)展水平。在支撐圖書館事業(yè)發(fā)展的各種因素之中，經(jīng)費(fèi)對(duì)公共圖書館起著十分重要的作用，不僅是圖書館事業(yè)發(fā)展的重要保障，同時(shí)會(huì)制約公共圖書館發(fā)展。本文針對(duì)《公共圖書館法（征求意見稿）》中對(duì)公共圖書館經(jīng)費(fèi)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行探討。

1《公共圖書館法（征求意見稿）》中關(guān)于公共圖書館經(jīng)費(fèi)的相關(guān)內(nèi)容

研究制定《公共圖書館法》的目的是保障我國(guó)公共圖書館事業(yè)的順利發(fā)展，就目前而言，我國(guó)公共圖書館雖然有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但還是問題重重，有待解決。因此，需要專門的公共圖書館法出臺(tái)，以保障公共圖書館事業(yè)的順利發(fā)展。

1.1《公共圖書館法（征求意見稿）》初具雛形

自2001年起開始的我國(guó)公共圖書館立法工作，到2010年初具雛形的《公共圖書館法（征求意見稿）》（下文簡(jiǎn)稱“《征求意見稿》”），我國(guó)的公共圖書館立法工作已走過了10個(gè)年頭。公共圖書館法立法啟動(dòng)可以細(xì)分為兩次啟動(dòng)，早在2001年就提出啟動(dòng)我國(guó)《圖書館法》的立法工作，但在2004年中斷。2008年11月，文化部再次啟動(dòng)公共圖書館法的立法工作，這是繼2001年啟動(dòng)的立法工作的一次重大的發(fā)展[2]。雖然，到現(xiàn)在為止，《征求意見稿》只是一部草案，還沒有通過全國(guó)人大會(huì)議表決通過，但已明顯可以看出政府、社會(huì)各界對(duì)公共圖書館的重視，我國(guó)的公共圖書館法已經(jīng)呼之欲出。

1.2《征求意見稿》中關(guān)于公共圖書館經(jīng)費(fèi)的規(guī)定

經(jīng)費(fèi)是支持和保障公共圖書館事業(yè)不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，《征求意見稿》針對(duì)公共圖書館經(jīng)費(fèi)問題，做出了相關(guān)的規(guī)定。

第四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書館事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，并將公共圖書館經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政政策?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障圖書館的經(jīng)費(fèi)，公共圖書館的經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ?，不得挪作他用?！雹?/p>

第六條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體以及其他組織和個(gè)人向公共圖書館捐贈(zèng)文獻(xiàn)信息資源、資金、設(shè)備等，支持公共圖書館建設(shè)。企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體以及其他組織和個(gè)人，通過公益性社會(huì)團(tuán)體或者縣級(jí)以上人民政府及其部門，向公共圖書館捐贈(zèng)文獻(xiàn)信息資源、資金、設(shè)備的，捐贈(zèng)人依照有關(guān)法律享有稅收等優(yōu)惠。國(guó)家鼓勵(lì)通過捐贈(zèng)等方式設(shè)立公共圖書館社會(huì)基金，專門用于圖書館事業(yè)發(fā)展?！雹?/p>

2《征求意見稿》中有關(guān)經(jīng)費(fèi)立法的幾個(gè)問題

盡管在《征求意見稿》中對(duì)經(jīng)費(fèi)問題作出了規(guī)定，使得經(jīng)費(fèi)在法律層面上有一定的保障，但從我國(guó)公共圖書館的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，這些規(guī)定無(wú)法真正使經(jīng)費(fèi)得到有效的保障，仍有不足之處。

2.1財(cái)政撥款問題

一般說來(lái)，在我國(guó)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府的財(cái)政撥款，即當(dāng)?shù)卣磕陮⒇?cái)政收入中一定數(shù)量的資金劃撥給公共圖書館，用以支撐公共圖書館各項(xiàng)建設(shè)，以及維持其有序發(fā)展。雖然還有社會(huì)捐贈(zèng)和建立基金的方式擴(kuò)大圖書館的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，但實(shí)際可以籌到的經(jīng)費(fèi)還是很有限的。

從圖1可以看出，雖然近幾年來(lái)，我國(guó)各地區(qū)對(duì)公共圖書館的財(cái)政撥款都有一定幅度的增長(zhǎng)，但對(duì)比表1中公共圖書館財(cái)政撥款占財(cái)政收入的比例來(lái)看，其實(shí)經(jīng)費(fèi)撥款情況不容樂觀。我國(guó)西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)如陜西、新疆公共圖書館財(cái)政撥款所占財(cái)政收入的比例分別是0.12%和0.17%，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的北京、江蘇地區(qū)，比例只有0.14%、0.10%，而財(cái)政收入最多的廣東其比例也只有0.15%。我國(guó)公共圖書館財(cái)政撥款所占財(cái)政收入的比例為0.10%～0.30%。相比較表2中的國(guó)外一些國(guó)家而言，我國(guó)各地區(qū)對(duì)公共圖書館的財(cái)政撥款仍然偏少。

經(jīng)費(fèi)是公共圖書館實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一旦出現(xiàn)短缺，短時(shí)期可以通過其他渠道彌補(bǔ)不足，但是長(zhǎng)此以往，必然會(huì)對(duì)圖書館產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響，甚至?xí)构矆D書館關(guān)閉。美國(guó)是公共圖書館發(fā)展良好的國(guó)家之一，但是也曾因經(jīng)費(fèi)短缺而造成公共圖書館關(guān)閉。“在2007年，美國(guó)俄勒岡州杰克遜縣的15個(gè)公共圖書館，因財(cái)政緊缺而被迫關(guān)閉6個(gè)月之久，堪稱美國(guó)圖書館史上規(guī)模最大的閉館事件?！盵3]

2.2購(gòu)書經(jīng)費(fèi)問題

文獻(xiàn)資源是圖書館開展一切服務(wù)的基礎(chǔ)，因此應(yīng)當(dāng)重視文獻(xiàn)資源建設(shè)，保證文獻(xiàn)的適量、適時(shí)增長(zhǎng)，對(duì)圖書館來(lái)說是至關(guān)重要的。長(zhǎng)期以來(lái)，購(gòu)書經(jīng)費(fèi)一直得不到法律的保障，有些圖書館削減購(gòu)書經(jīng)費(fèi)，或?qū)⒔?jīng)費(fèi)挪作他用。如南陽(yáng)市圖書館始建于20世紀(jì)50年代，有8個(gè)閱覽室，60多萬(wàn)冊(cè)的總藏書量，曾在全省名列第四，但由于購(gòu)書經(jīng)費(fèi)的短缺，造成圖書館的圖書破舊、過時(shí)，文化資源總量偏少，對(duì)讀者缺乏吸引力，最終導(dǎo)致眾多讀者大量流失。因此可以看出，購(gòu)書經(jīng)費(fèi)一旦缺少，圖書館就無(wú)法購(gòu)買新書，讀者的閱讀需要不能滿足，從而造成館藏量下降，以至于流失大量讀者，使得圖書館進(jìn)行社會(huì)教育的職能喪失。

2.3為節(jié)省經(jīng)費(fèi)大量裁員，導(dǎo)致圖書館專業(yè)水平下降

除了購(gòu)買文獻(xiàn)資源、增加圖書館的硬件設(shè)備，公共圖書館工作人員的工資、補(bǔ)貼、福利，對(duì)圖書館來(lái)說也是一筆不小的開支。有些圖書館為了緩解經(jīng)費(fèi)缺乏的壓力，采取大量裁員的措施，取消在編人員，只是在有需要時(shí)再招聘臨時(shí)的工作人員。從表面上看，此舉似乎緩解了經(jīng)費(fèi)壓力，但是長(zhǎng)此以往，圖書館專業(yè)人員的缺失、人員設(shè)置的不合理，使得圖書館在進(jìn)行讀者服務(wù)、文獻(xiàn)采購(gòu)等方面缺少專業(yè)性，最終還是影響圖書館正常的發(fā)展。

3我國(guó)公共圖書館經(jīng)費(fèi)立法的幾點(diǎn)建議

3.1立法保障公共圖書館經(jīng)費(fèi)

國(guó)外關(guān)于圖書館的專門立法，可以追溯到19世紀(jì)初，經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，西方近代圖書館法律制度已經(jīng)發(fā)展到了比較完善的程度，并提出來(lái)圖書館的設(shè)立與經(jīng)營(yíng)必須要有法律依據(jù)的思想[4]?，F(xiàn)如今，已經(jīng)有80多個(gè)國(guó)家出臺(tái)了圖書館專門法。雖然各國(guó)圖書館專門法的名稱有所不同，但都對(duì)圖書館經(jīng)費(fèi)有明確的規(guī)定，有些國(guó)家規(guī)定了公共圖書館經(jīng)費(fèi)的來(lái)源保障，有些國(guó)家規(guī)定了具體的經(jīng)費(fèi)數(shù)額，還有些國(guó)家規(guī)定的是經(jīng)費(fèi)所占當(dāng)?shù)囟愂盏木唧w比例，這對(duì)我國(guó)圖書館立法具有一定的啟示作用。

《征求意見稿》雖然已經(jīng)注意到經(jīng)費(fèi)對(duì)圖書館事業(yè)發(fā)展的重要作用，并將其寫入政府規(guī)劃及經(jīng)費(fèi)保障的條款，但僅僅是納入政府的財(cái)政政策，真正可以給公共圖書館撥多少經(jīng)費(fèi)，卻沒有明確的規(guī)定。一旦在法條中并沒有明確規(guī)定，那么根據(jù)每個(gè)地方發(fā)展政策的不同，劃撥給圖書館的經(jīng)費(fèi)就會(huì)有所差別，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，必然會(huì)導(dǎo)致我國(guó)公共圖書館發(fā)展的不平衡。因此，在法條中明確規(guī)定圖書館經(jīng)費(fèi)在當(dāng)?shù)刎?cái)政收入中的所占比例是十分重要的，在《公共圖書館法》中應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)費(fèi)的數(shù)額作出明確的規(guī)定，但是考慮到我國(guó)各省市財(cái)政收入不均衡的實(shí)際情況，可能無(wú)法作出具體的數(shù)字規(guī)定，但也應(yīng)該規(guī)定一個(gè)比例，保障各省市每年劃撥給公共圖書館的經(jīng)費(fèi)都不低于一個(gè)固定的比例，并可以隨著財(cái)政收入的逐年增長(zhǎng)有所增長(zhǎng)。

3.2立法保障購(gòu)書經(jīng)費(fèi)所占比例

既然館藏建設(shè)對(duì)是公共圖書館發(fā)展的命脈，那么在其各種經(jīng)費(fèi)開銷中，購(gòu)書經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)占據(jù)重要的比例。但是，縱觀《征求意見稿》卻沒有對(duì)購(gòu)書經(jīng)費(fèi)做出一定的規(guī)定。

相比我國(guó)公共圖書館地方性政策法規(guī)，《廣西壯族自治區(qū)公共圖書館管理辦法》第二條規(guī)定：“購(gòu)書費(fèi)不能低于總經(jīng)費(fèi)的百分四十?！雹邸逗笔」矆D書館條例》第十一條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)公共圖書館的文獻(xiàn)資料購(gòu)置費(fèi)，保證公共圖書館年入藏文獻(xiàn)資料逐年增長(zhǎng)，其中省、市、州、縣年入藏文獻(xiàn)資料應(yīng)當(dāng)分別不少于10萬(wàn)、2萬(wàn)和5000冊(cè)（份）。公共圖書館文獻(xiàn)資料購(gòu)置費(fèi)實(shí)行?？顚Ｓ?。”④因此，《公共圖書館法》也應(yīng)當(dāng)對(duì)購(gòu)書經(jīng)費(fèi)在總經(jīng)費(fèi)中的比例做出具體的規(guī)定。

3.3完善監(jiān)督機(jī)制，保障經(jīng)費(fèi)合理使用

要想保障公共圖書館的經(jīng)費(fèi)可以得到合理的分配使用，只靠法律的約束是不夠的，在必要的時(shí)候應(yīng)當(dāng)有一定的監(jiān)督機(jī)制。可以從以下幾個(gè)方面對(duì)圖書館的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

3.3.1自行監(jiān)督

可以在圖書館內(nèi)成立專門的部門或者任命專門的人員，由他們負(fù)責(zé)對(duì)本館經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行監(jiān)督?？梢栽诿磕杲邮茇?cái)政撥款后，首先制訂本年度本館使用經(jīng)費(fèi)的計(jì)劃，在年底對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行匯總并與之前的計(jì)劃進(jìn)行比較，最后在本館內(nèi)公布經(jīng)費(fèi)的使用情況。

3.3.2 讀者監(jiān)督

圖書館將經(jīng)費(fèi)用于購(gòu)買文獻(xiàn)資源、增加館舍面積、購(gòu)買硬件設(shè)施，最終的受益者都將是讀者用戶，圖書館如果未能合理使用經(jīng)費(fèi)，將會(huì)損害讀者權(quán)益，因此，讀者有權(quán)力和義務(wù)對(duì)圖書館經(jīng)費(fèi)的使用境況進(jìn)行監(jiān)督。圖書館應(yīng)該將經(jīng)費(fèi)的使用情況向讀者公開，以便讀者進(jìn)行監(jiān)督。

3.3.3政府監(jiān)督

在我國(guó)，公共圖書館的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于政府撥款，因此，政府也應(yīng)當(dāng)對(duì)圖書館的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督。并且，從某種程度上來(lái)說，與圖書館自行監(jiān)督和讀者監(jiān)督相比，政府監(jiān)督更具有威懾力。

4結(jié)語(yǔ)

雖然《征求意見稿》已經(jīng)初具雛形，但在經(jīng)費(fèi)保障方面還不完善，可以說經(jīng)費(fèi)并沒有得到有效的保障，很多問題亟待解決，但這已是我國(guó)為支持圖書館事業(yè)發(fā)展，將其上升到法律層面的一次重要的突破。一部《公共圖書館法》并不能解決圖書館發(fā)展中的所有問題，這應(yīng)當(dāng)只是一個(gè)開始。今后，隨著圖書館相關(guān)法律的不斷完善，我國(guó)的圖書館事業(yè)必將不斷發(fā)展。

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