我國城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)狀、問題與對策建議

摘要：本文在梳理我國城鄉(xiāng)一體化演變的基礎(chǔ)上，分析我國城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)狀和問題，提出城鄉(xiāng)一體化是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的經(jīng)濟社會工程，必須循序漸進、分類實施。其重點在于盡快實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)、要素市場、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、公共服務(wù)以及社會管理等幾個方面的一體化，并且要在就業(yè)、土地管理和城鄉(xiāng)住房一體化等十大方面制定政策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；演進；現(xiàn)狀；問題；對策建議

中圖分類號：F124；F291

一、我國城鄉(xiāng)一體化的演進

梳理過去60年城鄉(xiāng)關(guān)系的演變，對于我們客觀認識當前城鄉(xiāng)關(guān)系以及下一步推進城鄉(xiāng)一體化有重要借鑒意義?？陀^地說，我國城鄉(xiāng)關(guān)系的演變是針對當時國內(nèi)外環(huán)境采取的應(yīng)對措施的一種反映。

（一）城鄉(xiāng)融通階段（1949-1957）

伴隨“一五”計劃的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化水平從10.64％提高到15.39％。當時執(zhí)行的“重點建設(shè)，穩(wěn)步前進”的城市發(fā)展方針總體上是成功的。這一時期，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)通開，流而不滯”的良性循環(huán)體制，促進了我國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

（二）“大”農(nóng)村促“小”城市階段（1958-1978）

這個階段，以發(fā)展重工業(yè)為主，以農(nóng)產(chǎn)品剪刀差為工業(yè)積累資金，同時壓低城市人口規(guī)模和城市建設(shè)資金投入為工業(yè)發(fā)展解決資金。城市發(fā)展出現(xiàn)反復(fù)，三年“大躍進”期間農(nóng)村人口進入城市嚴重失控，城鎮(zhèn)化水平從15.39％猛增到19.75％，這不是當時經(jīng)濟發(fā)展水平所能承受的?！按筌S進”以后進入困難時期和調(diào)整階段，2600萬城鎮(zhèn)人口被動員回鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)化水平從19.75％下降到17.98％。在調(diào)整中逐漸形成起來的戶口管制、限制人口流動、取消城市規(guī)劃等政策措施影響深遠。城鎮(zhèn)化水平多年徘徊在17％上下。

（三）農(nóng)村與城市順次改革，同步發(fā)展階段（1978-1991）

這個時期，基本上是通過農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和城市經(jīng)濟體制改革，釋放了束縛多年的城鄉(xiāng)生產(chǎn)力，城鄉(xiāng)都獲得了大幅度的發(fā)展。這個時期城鄉(xiāng)之間人口流動開始啟動，人員、資源交流逐步擴大，大量城市和建制鎮(zhèn)開始涌現(xiàn)。1985-1990年，城市和小城鎮(zhèn)分別以每年29個和589個的速度增加。大大提高了我國城鎮(zhèn)化水平，也擴大了城市吸納農(nóng)村富裕勞動力的能力，這個時期的城鎮(zhèn)化水平以每年0.7個的速度發(fā)展。

（四）城鎮(zhèn)化速度加快，城鄉(xiāng)差別逐漸加?。?992-2009）

1992年以后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確認為國家根本大法穩(wěn)固了農(nóng)業(yè)發(fā)展的強勁勢頭，另一方面，社會主義市場經(jīng)濟改革又大大增強了城市發(fā)展的動力。1990年至2008年，城鎮(zhèn)化水平從26.41％上升到45.68%，年均增長1.07個百分點，尤其是2001-2005年期間，年均提高近1.4個百分點。隨后幾年，多種原因使得城鎮(zhèn)化增速下降，但是依然保持在1個百分點上下波動。但是，這個時期，資本、技術(shù)和人員更快地向城市集中，城市發(fā)展迅速，客觀上也造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率增長緩慢，農(nóng)村開始被邊緣化，城鄉(xiāng)發(fā)展逐漸失衡，這主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距快速拉大，并在2009年達到改革開放以來最大值，即3.33：1。

（五）城鄉(xiāng)一體化進入新時期（2010-）

在全球金融危機的背景下，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式更加迫切。“十二五”規(guī)劃建議提出，“要推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)”和“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”。城鄉(xiāng)一體化將進入新的發(fā)展時期。

二、我國城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)狀

當前，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。

（一）城鎮(zhèn)化取得顯著成績

截至2010年底，中國的城鎮(zhèn)化水平已達到49.68%，城鎮(zhèn)人口達6.6億，為美國人口總數(shù)的兩倍，比歐盟多出1/4，城鎮(zhèn)化規(guī)模居全球首位。目前中國已步入城鎮(zhèn)化中期水平，進入快速城鎮(zhèn)化階段。隨著城市經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，民生問題逐步得到改善，居民生活水平明顯提高，就業(yè)大量增加，消費市場更趨繁榮。2009年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達1.72萬元人民幣，全國私人民用轎車2606萬輛，年增長33.8%。同時，全國軌道交通、公共交通建設(shè)發(fā)展加快。住房制度改革和住房保障的加快，住房質(zhì)量和居住環(huán)境明顯提高和改善，城鎮(zhèn)住宅成套率超過80%。

（二）新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的實施，極大改變了農(nóng)村面貌

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大進展，自2006年以來，國家累計安排農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)中央投資590億元，解決全國2.15億農(nóng)村居民及農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問題?！笆晃濉鼻八哪?，新改建農(nóng)村公路156萬公里，農(nóng)村公路通達水平和通暢程度大幅提高。大電網(wǎng)對農(nóng)村人口的覆蓋率超過了95%，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民生活用電同網(wǎng)同價。國家大力扶持農(nóng)村發(fā)展清潔能源，2010年，全國戶用沼氣達到4000萬戶。農(nóng)村危房改造項目已經(jīng)啟動，截至2009年底，全國擴大農(nóng)村危房改造試點任務(wù)開工率91.1%、竣工率64.9%。農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展取得全面進步。農(nóng)村免費義務(wù)教育全面實現(xiàn)，中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免費教育開始實施。新型農(nóng)村合作醫(yī)療實現(xiàn)全面覆蓋，參合人數(shù)達8.33億人。農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度全面實施。農(nóng)村最低生活保障制度全面建立。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點成功推進。

三、我國城鄉(xiāng)一體化推進中的問題

（一）城鄉(xiāng)收入差距有擴大之勢

數(shù)據(jù)顯示，2009年城鎮(zhèn)人均可支配收入為17175元，農(nóng)村居民人均純收入5153元，城鄉(xiāng)收入比為3.33： 1，較2007年的3.32： 1和2008年的3.31： 1擴大。這一差距達到1978年以來的最大水平。收入差距擴大背后是農(nóng)民工資性收入和財產(chǎn)性收入增長過慢，從另一個角度來說，是城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率的差距擴大的結(jié)果，有學(xué)者用“二元對比系數(shù)”即農(nóng)業(yè)和非農(nóng)比較勞動生產(chǎn)率的比較來考察城鄉(xiāng)收入差距擴大的原因發(fā)現(xiàn)，2000年以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在增強，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)新的不平衡。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)的財政支持力度有待加強

近年來農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件得到很大改善，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正在建立，但由于農(nóng)村衛(wèi)生投資比重不高，醫(yī)療資源配置不合理，醫(yī)療衛(wèi)生管理和服務(wù)跟不上，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)方面，國家對農(nóng)村的資金投入明顯不足。2009年全國財政預(yù)算內(nèi)教育撥款總數(shù)達3114億元，其中對農(nóng)村義務(wù)教育的撥款為990億元，占31.79%，這一比例與占全國 69.91%的農(nóng)村人口相比，相差甚遠。2008年末，占全國69.91%的農(nóng)村人口僅享有20%的醫(yī)療資源；全國平均每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員，城鎮(zhèn)是5.41人，而農(nóng)村僅2.21人。

（三）支持“三農(nóng)”的金融體系需要加強

支持“三農(nóng)”的金融體系相對薄弱，而且，農(nóng)村銀行對農(nóng)村資金的“抽水機”的狀態(tài)還沒改變。全國2009年6月末還有2945個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有銀行業(yè)金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點，其中708個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何金融服務(wù)。目前，“三農(nóng)”貸款門檻過高，農(nóng)民貸款難問題仍然比較突出，2009年全國銀行業(yè)機構(gòu)貸款余額39.9萬億元，其中涉農(nóng)貸款9.14萬億元，占比僅22.9%；涉農(nóng)貸款中，農(nóng)戶貸款為2.2萬億元，僅占 24.1%。獲得小額信用貸款和聯(lián)保貸款的農(nóng)戶不到1/3。2007年，農(nóng)村金融系統(tǒng)的存款與貸款差額為6萬多億元，這些大規(guī)模的資金流出，與1.6萬億元的支農(nóng)資金注入相比，天壤之別。

（四）城鄉(xiāng)社保體系有待銜接

當前城鄉(xiāng)在社會保障方面均有各自的制度體系，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有待銜接，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合。目前，中國基本社會保障體系的重心仍在城鎮(zhèn)，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后。與農(nóng)村相比，城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等各項基本社會保障起步早于農(nóng)村，已經(jīng)初步建立了相對完善的體制和制度。而農(nóng)村養(yǎng)老保險制度尚未完全定型，農(nóng)村社會救助制度的保障水平有限，處于不穩(wěn)定狀態(tài)。2007年，中國政府決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農(nóng)村居民。雖然農(nóng)村低保人數(shù)增加比較快，但與城市最低生活保障制度相比，農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)滯后，保障范圍、保障程度也遠遠落后。另外，2億多農(nóng)民工進城就業(yè)在戶籍、低保、住房等公共福利方面的體制性障礙仍然存在。

（五）外出務(wù)工人員與家庭空間上分離、城鎮(zhèn)生產(chǎn)的集中性與農(nóng)村潛在消費市場的分散性的分離

抽樣數(shù)據(jù)顯示，舉家外遷的農(nóng)民工只有不到10%，即2000萬人左右。大量農(nóng)民只身外出長期務(wù)工，形成了中國獨特的“留守兒童”、“留守老人”等現(xiàn)象，并由此誘發(fā)出越來越多的社會問題。而且，大量農(nóng)村人口分散在路途遙遠且規(guī)模過小的集聚點上，使得商品運輸和集散成本過高，抑制了國內(nèi)消費增長。每年春節(jié)過億的探親人員流動，不僅給有限的交通運輸造成壓力，而且也擠占了旅游以及其他消費的資源。事實上，這種模式也使得大量外出務(wù)工人員占有了農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩份土地資源，即農(nóng)村宅基地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

（六）城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計口徑與公共服務(wù)覆蓋之間的缺口

截至2009年9月末，我國有1.52億外出務(wù)工農(nóng)民，還有0.9億戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工農(nóng)民，計2.42億農(nóng)民工。這些人由于在城鎮(zhèn)居住半年以上而被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。事實上，這些人并沒有享受到真正的城鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育等戶籍所附帶的福利，需要建立更為現(xiàn)代化的公共服務(wù)體制，在財政能力可以實現(xiàn)的前提下，盡快覆蓋更多的人口。

（七）土地城鎮(zhèn)化的速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度、工業(yè)化快于城鎮(zhèn)化速度

由于擔(dān)心外來民工轉(zhuǎn)化為本地居民帶來巨額的財政壓力，地方政府一般會對外來民工轉(zhuǎn)市民持很強的排斥態(tài)度。而且，由于土地財政的體制性動因，地方政府有通過擴大城鎮(zhèn)建成區(qū)面積來獲取土地出讓金、提高其財政能力的沖動。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，2000年到2007年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)平均每年擴大1861平方公里，以7.7%的速度增長，遠遠高于人口城鎮(zhèn)化速度。這使得本已緊張的耕地更加快速地被城鎮(zhèn)吞噬。與48%的工業(yè)比重相比，中國城鎮(zhèn)化的水平依然過低。未來，在發(fā)展先進制造業(yè)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展就業(yè)彈性高的服務(wù)業(yè)，將是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。

四、未來城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的總體思路和主要任務(wù)建議

（一）總體思路

城鄉(xiāng)一體化是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的經(jīng)濟社會工程，必須循序漸進、分類實施。其重點在于盡快實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)、要素市場、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、公共服務(wù)以及社會管理等幾個方面的一體化，難點在于如何盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素即資金、技術(shù)、人才等全面、自由和雙向的流動。在保障耕地紅線和農(nóng)民合理合法利益紅線的前提下，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度體系，建立城鄉(xiāng)一體的土地管理制度則是更為突出的命題。

（二）關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的主要任務(wù)的幾項建議

1.制定城鎮(zhèn)化頂層政策設(shè)計，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

當前，我國總體上形成三種典型城鎮(zhèn)化模式，即特大城市和大城市為核心的城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)以及就地城鎮(zhèn)化模式。城市群實現(xiàn)了大城市“高”就業(yè)機會和中小城市“低”生活成本優(yōu)勢互補，下一步需盡快構(gòu)建城市群內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)和公共服務(wù)銜接等體系，促進城市群內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟一體化；中小城市和小城鎮(zhèn)成為“折返式”城鎮(zhèn)化的主要載體，相當數(shù)量農(nóng)民工采取“折返式”進城的路子，他們在大城市積累一定資金和技術(shù)后，會選擇進入門檻更低的中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，并逐步實現(xiàn)定居，這一趨勢將因東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)加速向中西部省份轉(zhuǎn)移而得到強化；就地就近城鎮(zhèn)化是新時期推進城鎮(zhèn)化的積極補充形式，一旦城市技術(shù)、資金等向農(nóng)村延伸的體制障礙破除，城鄉(xiāng)的資源自由、雙向流動真正實現(xiàn)，就可以實現(xiàn)另一種新興的城鎮(zhèn)化模式。

2.化解房地產(chǎn)價格過快上漲，避免形成阻礙城鎮(zhèn)化的新門檻

盡快建立商品房和保障房的“雙軌制”，完善市場和政府提供住房的政策和體制機制。一是促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。我國處于城鎮(zhèn)化加速期，住房需求具有剛性。在現(xiàn)有財政體制和政績評價體系下，地方政府具有推動地價和增高房價的動力。金融危機以來，我國實體經(jīng)濟獲利預(yù)期低，大量投機性資金涌入房地產(chǎn)市場，助推了房地產(chǎn)市場的泡沫，房價陡升，在戶籍制度性門檻之外，又形成財產(chǎn)性門檻。這一門檻不破除，中國未來宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性及城鎮(zhèn)化穩(wěn)定快速增長目標將受到影響。單純追求經(jīng)濟增長和凸顯住房的保障功能是不適合當前中國經(jīng)濟發(fā)展特征的，需要在二者之間建立一種平衡，尋求公平和效率的平衡。二是實現(xiàn)保障性住房建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化進程結(jié)合。針對當前城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢，保障性住房建設(shè)應(yīng)作為引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段。首先，在人口規(guī)模大、流動性強的大城市提供更多的廉租房，滿足實際需要，同時避免大城市人口過度膨脹。其次，在鼓勵發(fā)展的中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)加大廉價房的建設(shè)，并在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施上盡快予以完善，將更多人口吸引并穩(wěn)定在中小城市和小城鎮(zhèn)。最后，盡快加大就地就近城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的政策扶持力度，加大針對已具備城鎮(zhèn)標準的農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境整治、公共服務(wù)設(shè)施完善，同時采取資金補貼等方式的保障性住房建設(shè)規(guī)劃，避免農(nóng)民頻繁翻建住房所帶來的資源浪費和環(huán)境污染的同時，引導(dǎo)更多的農(nóng)民向更符合城鎮(zhèn)發(fā)展需要的方向建房。

3.穩(wěn)妥有序推進城鄉(xiāng)社保一體化

推進城鄉(xiāng)社會保障制度改革，實現(xiàn)衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會保障資源在城鄉(xiāng)的均衡分布，是推動城鄉(xiāng)一體化進程的關(guān)鍵。需盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合等城鄉(xiāng)社保體系的兼容性，實現(xiàn)無縫連接。推動農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工在戶籍、低保、住房等公共福利方面的制度性安排，打破城鄉(xiāng)社會保障二元結(jié)構(gòu)。在推動社保一體化的過程中，要有序進行，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平，逐步提高社保水準，并實現(xiàn)全覆蓋。

4.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體土地管理制度

土地是農(nóng)村最主要的生產(chǎn)要素。在市場經(jīng)濟中，生產(chǎn)要素必須是流動的。在城市和農(nóng)村之間建立平等要素交換關(guān)系，要堅持“進”與“退”相統(tǒng)籌原則，在耕地、建設(shè)用地、社保、子女教育等方面，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制，在逐步將新生代農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)廉租房和城鎮(zhèn)社保的同時，要制定政策鼓勵其退出農(nóng)村宅基地和耕地，只有這樣才能化解農(nóng)民工在城無房可住，在農(nóng)村卻出現(xiàn)大量空宅、空心村問題，化解我國耕地經(jīng)營碎片化，難以實現(xiàn)規(guī)?；推放苹木置?。大力推動農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)試點，實現(xiàn)“同地同權(quán)同價”，通過實行宅基地用益物權(quán)貨幣化和抵押貸款試點，實現(xiàn)新生代農(nóng)民進城財富積累。

5.推動新生代農(nóng)民工更快融入城市

在人口增速放緩以及土地紅線等硬約束下，城鎮(zhèn)化的主體將逐步轉(zhuǎn)向流動農(nóng)民工?！懊窆せ摹钡念l繁出現(xiàn)，從一定程度上印證了中國的勞動力市場已經(jīng)進入劉易斯拐點，即總體上進入了勞動力由過剩轉(zhuǎn)向短缺的時期。勞動力成本和土地成本的提高，直接導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化成本快速提高，農(nóng)業(yè)人口進入城鎮(zhèn)定居并生活的經(jīng)濟門檻將更高。但是“民工荒”的出現(xiàn)，又顯示出中國進入一個在提高工資和全球產(chǎn)業(yè)鏈條低端徘徊的困境，另一方面，我國在總體上將很快進入老齡化社會，北京、上海等大城市將更早進入老齡化社會，急需穩(wěn)定的外來人口充實。如不盡快將這些折返于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工穩(wěn)定在城鎮(zhèn)，人口紅利一旦消失，大量的農(nóng)業(yè)人口將更難城鎮(zhèn)化，屆時中國經(jīng)濟發(fā)展將面臨更大的挑戰(zhàn)。

6.實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源全面、自由、雙向流動

生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間全面、自由和雙向流動是城鄉(xiāng)一體化的核心。目前，由于城鄉(xiāng)分割的土地管理制度、住房制度以及戶籍制度，使得農(nóng)村的勞動力無法順利進城，而城市的優(yōu)質(zhì)的資金、技術(shù)、管理等資源無法進入農(nóng)村。成都目前推行的城里人可以進入農(nóng)村承包土地，可以利用農(nóng)村的宅基地進行農(nóng)家樂經(jīng)營等，都是一種有益的探索。不實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力、土地和住房等資源的雙向流動，就難以真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，也難以更快推動農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)。

7.完善以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的政策

農(nóng)民工進城的關(guān)鍵還是要解決就業(yè)問題。沒有就業(yè)，農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)就會成為游民和貧民，也就沒有健康的城鎮(zhèn)化。目前，可以大量吸納農(nóng)民工的一方面是第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重10個百分點，則可以擴大就業(yè)2500萬，另一方面是東南沿海的加工貿(mào)易，如果在這兩個方面加大政策扶持力度，將極大解決農(nóng)民工進城以后的就業(yè)問題。沿海發(fā)達地區(qū)的就業(yè)形勢好，靠的是群眾性創(chuàng)業(yè)的氛圍和制度的完善。在中西部地區(qū)，束縛創(chuàng)業(yè)的政策、法規(guī)比較多，地方政府的思想還不夠解放。要敢于解放思想，提出群眾性創(chuàng)業(yè)“非禁即入”，讓群眾有業(yè)可創(chuàng)，并大力發(fā)展草根金融，服務(wù)于中小企業(yè)的發(fā)展。

8.大力發(fā)展城鄉(xiāng)一體化金融服務(wù)體系

要逐步建立和完善農(nóng)村金融體系，更好地為農(nóng)戶和中小企業(yè)提供金融服務(wù)。下一步應(yīng)積極完善農(nóng)村金融組織體系，放寬農(nóng)村金融機構(gòu)準入政策，鼓勵社會資本參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機構(gòu)；積極開辦政策性農(nóng)業(yè)保險，通過政府補貼、市場化運作等方式，引導(dǎo)和鼓勵保險機構(gòu)開展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，提高農(nóng)業(yè)保險覆蓋面；探索農(nóng)村集體土地用益物權(quán)抵押貸款等。

9. 制定城鎮(zhèn)減貧戰(zhàn)略規(guī)劃

長期以來，由于我國的貧困人口以農(nóng)村人口為主體，扶貧的重點在農(nóng)村，扶貧的方式也是針對農(nóng)村貧困提出的。城市貧困產(chǎn)生的機制、規(guī)模和分布以及貧困所產(chǎn)生的社會問題都與農(nóng)村貧困有顯著的不同，需盡快針對城市貧困人口制定住房、失業(yè)救濟、就業(yè)培訓(xùn)等方面的綜合戰(zhàn)略。當前，大量農(nóng)民工長期居住生活在城市，其中很多貧困人口沒有被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)貧困人口中，也往往容易被農(nóng)村忽略；尤其是那些在城鎮(zhèn)化推進中失去土地，也沒有工作的貧困人口群體。建議盡快完善統(tǒng)計工作，在城鄉(xiāng)貧困人口的標準、口徑等方面盡快建立銜接機制。按照屬地原則進行統(tǒng)計，并制定相應(yīng)的減貧戰(zhàn)略。

10.走綠色低碳的城鎮(zhèn)化道路

未來一段時期，應(yīng)對氣候變化成為一個重要的課題。城鎮(zhèn)化推進過程中的建筑、交通等綠色低碳的規(guī)劃、技術(shù)以及政策引導(dǎo)和支持將是一個重要的課題。當然，全球化背景下的環(huán)境問題，不是簡單的污染問題，實質(zhì)上是區(qū)域競爭力和發(fā)展能力的問題。由此，在應(yīng)對氣候變化過程中，同樣不是簡單碳排放的問題，而是一個涉及全球不同發(fā)展水平的國家和地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展的前途問題，在推進城市生產(chǎn)生活“低碳化”的進程中，必須統(tǒng)籌考慮發(fā)展中國家和后發(fā)展地區(qū)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的問題。

參考文獻：

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[3]楊曉東.我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路探討[J].中國市場，2011，（4）.

（編輯：張小玲）