我國環(huán)境審計若干問題研究

劉靜 梁畢明

【摘要】 曲靖“鉻渣致污”事件、蓬萊19-3油田漏油事件……近年來，我國的環(huán)境治理速度遠遠趕不上破壞速度，我們面臨著嚴峻的環(huán)境形勢。要保持我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必須高度重視環(huán)境保護，完善我國的環(huán)境審計是根治環(huán)境污染的重要手段之一。

【關鍵詞】 “鉻渣致污”事件；環(huán)境審計；問責

云南省陸良化工實業(yè)有限公司的5 000余噸鉻渣被非法傾倒在曲靖市麒麟?yún)^(qū)農(nóng)村的路邊和山坡上，造成附近農(nóng)家牲畜死亡，農(nóng)田污染，而在南盤江邊，露天堆放的28.84萬噸鉻渣至少在10年以上，與廠區(qū)相鄰的興隆村村民30多人得了癌癥，水庫的水變黑，569噸魚死亡…… 在國際上，六價鉻被列為對人體危害最大的8種化學物質之一，是公認的致癌物質，含鉻廢物被列入我國《國家危險廢物名錄》，鉻渣因為富含六價鉻而毒性超強，且水溶性很好，在雨水的沖刷下，極易流淌至河中，嚴重污染水源和土壤。如此嚴重的污染誰之責？各級監(jiān)管漏洞有多大？震驚、質疑之后，我們更需反思。而完善我國的環(huán)境審計是根治環(huán)境污染的重要手段之一。

一、我國環(huán)境審計的主體問題

審計主體是指審計活動的執(zhí)行者。明確環(huán)境審計的主體，便于工作分工，區(qū)分責任，強化我國環(huán)境審計的實踐，促進我國環(huán)境審計工作的開展。關于環(huán)境審計主體的問題，國內尚無定論，主要觀點有三種：一是認為“環(huán)境產(chǎn)品”屬于公共產(chǎn)品，環(huán)境審計應以政府審計為主導 ；二是主張借鑒國外研究成果，環(huán)境審計應以內部審計為主導；三是認為政府審計、民間審計和內部審計都是主體，不分主次。

筆者認為我國環(huán)境審計應以政府審計為主導，發(fā)展方向上逐步側重于民間審計，調動企業(yè)內部審計積極參與，即依托現(xiàn)有政府審計、民間審計和內部審計三者共存的框架體系，分清職責，從環(huán)保資金的受托經(jīng)濟責任和環(huán)境審計的具體目的來考慮，結合審計的權威性和審計主體力量，在相當長的一段時間內，環(huán)境審計以政府審計為主導，重點發(fā)展民間審計，啟動企業(yè)內部審計，并加強各主體之間的組織協(xié)調和統(tǒng)籌安排。因為三種環(huán)境審計主體有各自的優(yōu)勢和缺陷，無法單獨成為環(huán)境審計的主體。

政府審計機構具有權威性，可以借助國家的力量對公共資金用于生態(tài)生活環(huán)境建設的林業(yè)工程、自然保護區(qū)、生物多樣性等方面和環(huán)境污染治理進行審計；企業(yè)的內部審計較為靈活，但其自身的環(huán)境審計動力不足，國家應制定環(huán)境保護的企業(yè)自律政策，讓企業(yè)內部審計行動起來，政府嚴格監(jiān)管；而民間審計進行環(huán)境審計具有獨立性和一定的權威性，有發(fā)展的潛力，但目前在我國尚未開展，屬極大的浪費。如曲靖“鉻渣致污”事件暴露出來我國有相當多的涉嫌環(huán)境污染的企業(yè)不在審計監(jiān)督范圍之內，包括化工、鹽業(yè)、鋼鐵等領域的大量企業(yè)需要環(huán)境審計，僅靠政府審計無力也不可能來完成，這就需要政府制定規(guī)則，從嚴治污，下放權力，讓注冊會計師進行企業(yè)環(huán)境審計。民間審計通過獨立檢查和評價受托環(huán)境責任的履行情況，既可以減少信息的不對稱，又可以大大提高環(huán)境審計報告的可信度，增強信息的有用性。從發(fā)達國家來看，民間的環(huán)境審計工作比政府的環(huán)境審計效率要高得多。

我國環(huán)境審計在二十多年的發(fā)展中都是以政府為主體進行的，取得了很大成效。如2001年以來內蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境建設重點工程資金審計、2004年國家審計署組織開展的對“三河一湖”水污染防治資金審計、2005年青藏鐵路環(huán)境保護資金使用情況審計等等。但隨著世界環(huán)保浪潮的興起，綠色產(chǎn)品成為國際市場的新潮，一些國家就要求以環(huán)境標準等技術作為貿(mào)易保護武器，企業(yè)要走向國際化，就要將環(huán)保措施納入國際貿(mào)易的規(guī)劃和目標。因此環(huán)境審計的發(fā)展必將越來越側重于民間審計。

二、我國環(huán)境審計的客體問題

環(huán)境審計的客體是審計的載體，包括被審單位和被審單位影響環(huán)境的活動。只有明確環(huán)境審計客體問題，才能做到監(jiān)督到位，順利實施。當前我國環(huán)境審計客體存在著范圍狹窄的缺陷。如曲靖“鉻渣致污”事件，陸良化工實業(yè)有限公司鉻渣堆放有責，鉻渣運輸、儲存監(jiān)管缺失，可是鉻渣已露天堆放10年以上，媒體幾次曝光，曲靖的環(huán)保部門、監(jiān)測部門、市政府和云南省環(huán)保部門、省政府等就沒有責任嗎？

筆者認為環(huán)境審計客體即對環(huán)境保護負有責任的組織和單位及其行為，包括利用環(huán)境進行生產(chǎn)經(jīng)營及在進行環(huán)境行政管理中負有對環(huán)境保護和改善的直接與間接責任的主體。其實，美國早在1980年頒布的《綜合環(huán)境的反應、補償與責任法案》和1990年的《凈化大氣環(huán)境法》中就規(guī)定，環(huán)境審計的客體即工業(yè)污染環(huán)境責任的主體，包括過去的與當前的、直接的與間接的有關方面，都可成為環(huán)境責任的主體。

我國環(huán)境審計客體可以從被審單位職責范圍和具體影響環(huán)境的行為兩方面來劃分。

按照職責范圍劃分，包括環(huán)保政策和措施的制定部門，如環(huán)境保護局；環(huán)境監(jiān)管實施部門，如環(huán)境檢測監(jiān)督單位；各級企事業(yè)單位，如城建規(guī)劃部門和工程建設單位、環(huán)保工程承建單位、城市公用事業(yè)單位、生產(chǎn)性工業(yè)企業(yè)、水資源和礦產(chǎn)資源管理單位等等，它們都是實施環(huán)境治理的主體。此外，鑒于我國環(huán)境污染治理的緊迫性，還可以嘗試將環(huán)境保護責任納入黨政領導干部經(jīng)濟責任考核中，所以環(huán)境審計客體也該包括各級人民政府。

按照具體行為活動劃分，環(huán)境審計的客體行為主要包括：政府的環(huán)境管理監(jiān)督行為；國有資源的規(guī)劃、開發(fā)、利用行為；國家環(huán)境保護的規(guī)劃、實施、管理行為；工業(yè)企業(yè)及其他企事業(yè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及交通運輸部門、能源供應部門等公用事業(yè)單位的服務供給可能對環(huán)境造成破壞的具體行為和活動。

三、我國環(huán)境審計的內容問題

審計內容解決的是審計什么的問題，環(huán)境審計內容是開展環(huán)境審計工作的目標和指南，明確了審計內容，才能把握環(huán)境審計的方向和重點。當前我國不少學者專家對環(huán)境審計內容發(fā)表了自己的看法，尚未形成統(tǒng)一的認識。

借鑒最高審計機關國際組織的環(huán)境審計定義，結合中國環(huán)境審計實際，筆者認為環(huán)境審計內容主要包括生態(tài)（生活）環(huán)境建設審計和環(huán)境污染治理審計兩大類（《憲法》規(guī)定，我國的環(huán)境保護分為生態(tài)（生活）環(huán)境建設和環(huán)境污染治理兩個方面）。其各自具體的審計內容又包括：環(huán)境常規(guī)審計、環(huán)境政策審計和環(huán)境績效審計。具體分析如下。

一是我國已經(jīng)進行的環(huán)境審計主要立足于環(huán)保資金和生態(tài)建設資金投入、管理和使用的合法合規(guī)性，對有關環(huán)境資金投向以及環(huán)境報告等的審計可以采取財務審計的方法。二是對于有關環(huán)境保護制度執(zhí)行情況的審計，在具體實施過程中可以參考有關合規(guī)性審計的方式與方法。三是對環(huán)保部門的工作績效等進行的審計主要是考查有關部門的工作效率與效果，可以采取績效審計的方法。此三者中，尤其要加強環(huán)境效益審計。

近年來，我國的環(huán)境治理速度遠遠趕不上破壞速度，一些原本已改善的環(huán)境又被重新污染，形成“污染—治理—再污染—再治理”的惡性循環(huán)，導致環(huán)境審計投入了大量工作卻收效甚微。環(huán)境審計項目，不僅要有數(shù)量上的開展，更要有質量上的成效，不單是看投入多少資源、做了多少工作，更要考核它是否真正提升了我國可持續(xù)發(fā)展能力。試想，產(chǎn)生大量鉻渣的陸良化工實業(yè)有限公司若通過嚴格的環(huán)境常規(guī)審計、環(huán)境政策審計和環(huán)境績效審計，應該會消滅污染問題。

四、我國環(huán)境審計結果的運用問題

環(huán)境審計結果首先表現(xiàn)在環(huán)境審計報告上，審計報告是審計意見的載體，審計意見正確與否，不僅為被審計單位關心，而且為與之相關的廣大利益相關者所關心。我國還沒有環(huán)境審計準則，環(huán)境審計報告研究沒有定論，也無制度規(guī)范。環(huán)境審計報告應分為一般企業(yè)環(huán)境審計報告和政府專項環(huán)境審計報告兩種。對于一般企業(yè)環(huán)境審計，采用評價、鑒定的方式，并指出存在的問題；對于政府專項環(huán)境審計，不僅要鑒定并指出問題，還要提出改進建議或作出處理決定。具體講，我國環(huán)境審計報告應該包括下列內容。

一是環(huán)境狀態(tài)評價。指環(huán)境狀況及面臨最突出的環(huán)境問題是什么，存在的風險及其影響，所采取的措施、成效及未解決的問題。二是環(huán)境審計中發(fā)現(xiàn)的問題。關于環(huán)境財務審計，審計報告應該包括相關資金的財務核算和列報是否真實公允，披露存在的主要問題；關于環(huán)境合規(guī)性審計，應該披露遵守環(huán)保法規(guī)和達到環(huán)保標準的狀況；對于環(huán)境績效審計，要包括所有與審計目標相關的不合規(guī)的重要事項。三是審計建議，對被審計單位環(huán)境管理方面的意見或建議，有的還包括對審計對象違規(guī)事實的處理意見，無論是處罰建議還是管理建議，都需要具有可操作性。

環(huán)境審計結果的運用就是讓環(huán)境審計報告發(fā)揮作用，通過審計報告對被審計客體的環(huán)境狀態(tài)進行評價、鑒證，或對發(fā)現(xiàn)的問題，提出審計建議，從而解除或確定被審計單位的環(huán)境責任。由于有環(huán)境審計監(jiān)督使得各企業(yè)和相關部門不敢忽視環(huán)境建設和環(huán)境污染治理；由于有環(huán)境審計經(jīng)常監(jiān)督，使得被審計單位必須強化自身的環(huán)境責任。通過環(huán)境審計報告的公開，披露環(huán)境破壞和環(huán)境污染問題，進行問責、處理，使得問題加快整改；更可以通過環(huán)境審計報告為國家環(huán)境管理部門提供監(jiān)管信息，進行制度規(guī)范。只有環(huán)境審計結果的充分運用，才能彰顯出我國環(huán)境審計的價值。我國環(huán)境保護問題多多，有環(huán)境意識不強、缺少環(huán)保立法、環(huán)境責任不夠等原因，更有環(huán)境審計覆蓋面不寬、環(huán)境審計結果運用不力的因素。

因此要保持我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必須高度重視環(huán)境保護，強化環(huán)境審計和環(huán)境審計結果的運用，初步建議有三。

一是出臺適用我國的環(huán)境保護法和環(huán)境審計準則，加大環(huán)境審計范圍，公開環(huán)境審計結果，讓人們、企業(yè)明確利用環(huán)境生存和生產(chǎn)的規(guī)則及環(huán)境審計的具體要求，并通過環(huán)境審計，發(fā)現(xiàn)一個污染環(huán)境的企業(yè)就曝光一個企業(yè)。

二是與政府其他部門聯(lián)合審計，建立問責制。曝光一個污染環(huán)境的企業(yè)就處理一個，更要問責，然后重罰，進行制度補救。環(huán)境審計涉及多學科，與行業(yè)管理、環(huán)保、監(jiān)測等多部門有關聯(lián)。加強部門間數(shù)據(jù)的共享，明確各方的職責和權利與義務，共同追責，環(huán)境審計效果才會更好。如我國2011年6月發(fā)現(xiàn)的蓬萊19-3油田漏油事件，至今原因不明，污染損失不清，康菲公司與中海油環(huán)境責任含糊，渤海灣漁民維權困難，則是非聯(lián)合審計、多部門聯(lián)動不能解決的。

三是環(huán)境審計結果處理不可手段單一，需要環(huán)境經(jīng)濟政策配合。目前的行政手段處理，雖立竿見影，但長期效果卻十分有限。面對嚴峻的環(huán)境形勢，要有一套激勵各級政府和企業(yè)長期有效配置環(huán)境資源的機制。溫家寶總理指出，解決環(huán)境問題“從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”。經(jīng)濟手段是指全新的環(huán)境經(jīng)濟政策體系，如運用價格、稅收、財政、信貸、收費等經(jīng)濟手段，調節(jié)或影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟建設與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的政策手段。再如，對利用城市垃圾生產(chǎn)的電力企業(yè)實行增值稅即征即退政策，對廢舊物資經(jīng)營單位銷售廢舊物資免稅，從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)水節(jié)能項目享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠等等；反之，重稅或加大其經(jīng)營成本。環(huán)境經(jīng)濟政策是一種內在約束力量，具有促進環(huán)保技術創(chuàng)新、增強市場競爭力、降低環(huán)境治理成本與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點。環(huán)境經(jīng)濟政策體系是國際社會迄今為止解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。企業(yè)都是以追逐利益為目的的組織，對于硬性法制法規(guī)，企業(yè)只是被動地執(zhí)行，而彈性的經(jīng)濟政策，將極大地激發(fā)企業(yè)的自主性。

【參考文獻】

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