論按日計罰的,去律性質(zhì)及在我國環(huán)境法上的運用

吳宇

摘要：近些年來，我國的地方環(huán)境立法中出現(xiàn)了按日計罰這樣一項新型的法律責任。雖然，在港臺地區(qū)和國外的環(huán)境立法中早已有了相關(guān)實踐，但該種法律責任在我國的環(huán)境立法實踐中還處于嘗試階段。主要是對其法律性質(zhì)存在諸種學說，尚不能統(tǒng)一。在立法實踐中選擇執(zhí)行罰的法律性質(zhì)可以減少與“一事不再罰”原則間的沖突，它通過不斷累積的經(jīng)濟壓力促使違法者早日糾正違法行為，而這也符合環(huán)境立法中環(huán)境保護優(yōu)位的立法目的。根據(jù)按日計罰的執(zhí)行罰性質(zhì)，在立法上設置該法律責任，其適用范圍和條件也應與現(xiàn)行法律規(guī)定相銜接。

關(guān)鍵詞：按日計罰；行政處罰；執(zhí)行罰

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：1004－0544(2012)04－0092－04

按日計罰是最近幾年出現(xiàn)在我國環(huán)境立法當中的一種新型法律責任形式，有學者建議在準備修訂的《環(huán)境保護法》中將該制度納入其中。目前，我國的重慶市和深圳市都在地方環(huán)境保護條例中，明確規(guī)定了按日計罰措施。具體而言，按日計罰就是針對違反環(huán)境法律規(guī)范，破壞或污染環(huán)境的企業(yè)或個人，責令其限期治理并予以行政處罰，若在規(guī)定期間之后，仍沒有達到要求的，則依據(jù)違法時間長短，按日期數(shù)連續(xù)計罰。我國臺灣地區(qū)已經(jīng)在環(huán)境立法上全面實施了該項法律責任，比如其《水污染防治法》、《空氣污染防治法》、《噪音管制法》、《環(huán)境影響評估法》、《土壤及地下水污染整治法》、《資源回收再利用法》、《海洋污染防治法》、《廢棄物清理法》等，都規(guī)定了按日連續(xù)處罰。并且，針對按日連續(xù)處罰還制定了詳細的執(zhí)行準則。我國香港特別行政區(qū)的《水污染管制條例》、《空氣污染管制條例》、《廢棄物處置條例》等中也采納了按日計罰的規(guī)定。在國外的環(huán)境立法實踐中，美國、英國、加拿大、印度、新加坡、菲律賓等國的環(huán)境立法中也都規(guī)定了按日計罰?？梢姡慈沼嬃P已經(jīng)是被普遍接受并實施的一項法律責任。但是，不同國家或地區(qū)在適用此處罰措施時，有著不同的態(tài)度、立場和學理解釋。特別是英美法國家同我國的法律體系上又多有不同。同樣的法律責任在不同的國家或許會得到不一樣的結(jié)果，這就讓我們在引入這樣一項法律責任的同時，不得不從我國的態(tài)度、立場來解釋這個法律責任形式。

將按日計罰引入中國的環(huán)境立法無疑是環(huán)境立法發(fā)展過程中的一次創(chuàng)新和突破。早在《中華人民共和國水污染防治法》修改時，就有很多學者呼吁將此法律責任形式寫人法條。但是，按日計罰在法理上尚存在爭議，特別是其與我國的《行政處罰法》等行政法律法規(guī)之間的關(guān)系不甚明晰，這是阻礙其進入到法律規(guī)定中的主要原因。按日計罰與《行政處罰法》上規(guī)定的“一事不再罰”原則之間是否存在沖突與矛盾?一時也眾說紛紜。所以，本文的目的是基于對按日計罰法理的分析，解釋在我國的環(huán)境立法當中應當采取按日計罰的何種法律性質(zhì)學說以及它的適用范圍和條件。

一、關(guān)于按日計罰法律性質(zhì)的學說

目前，在學者當中，對于按日計罰法律性質(zhì)的認識主要存在三種學說：行政處罰說、執(zhí)行罰說和混合性質(zhì)說。

(一)行政處罰說

行政處罰是國家行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或其他組織所實施的一種懲戒行為。我國《行政處罰法》上對行政處罰做了以下分類：警告、罰款、沒收違法所得，沒收非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷證照、行政拘留，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他處罰類型。而我們在此討論的按日計罰非在以上分類之中明確予以規(guī)定。但是，有一種觀點認為，如果從違法行為開始之日起，逐日計算違法行為應當承擔的法律責任，并課以金錢上的義務，這就與罰款這類財產(chǎn)罰的性質(zhì)非常類似，即是行政機關(guān)對違法行為人在一定期限內(nèi)責令其承擔一定的金錢給付義務的處罰形式。而這種法律性質(zhì)中的按日計罰，也就是我國學者提到的英美法模式。這種性質(zhì)之下的按日計罰，其起始日期從違法者的違法行為開始之日起計算。這樣，違法時間越長，應當承擔的不利后果越大，從而實現(xiàn)法律上的公平與正義的要求。也就是說，在此處的按日處罰針對的是違法行為人本身的違法行為而言所作出的處罰。

(二)執(zhí)行罰

所謂的執(zhí)行罰，本身并不是行政處罰的種類之一，它存在的目的在于督促義務人履行其應承擔的法律責任。它屬于間接強制執(zhí)行的方式之一。在我國《行政處罰法》第五十一條規(guī)定，“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施：(一)到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；……”此規(guī)定中的滯納金就是一種執(zhí)行罰。一些臺灣的學者認為，按日連續(xù)處罰(也即按日計罰)本質(zhì)上講是一種對不履行行政處罰所設定的義務的一種追加處罰，而這種處罰的目的在于促使違法行為人早日糾正違法行為。所以，執(zhí)行罰的存在必然以行政處罰的存在為前提，它依附于行政處罰而成立。這也是有學者所謂的大陸法模式。在我國目前環(huán)境立法上，《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》中按日計罰的實踐，是采用了這一性質(zhì)的按日計罰，它通過不斷增加的經(jīng)濟壓力，促使違法行為人早日停止違法行為。由于對違法行為已經(jīng)有了行政處罰作為前提，則按日計罰的目標在于實現(xiàn)處罰違法行為的行政目的，而不是對違法行為本身的制裁。

(三)混合性質(zhì)說

持混合學說態(tài)度的學者認為，按日計罰既具有行政處罰的性質(zhì)，也有執(zhí)行罰的性質(zhì)。這種學說與執(zhí)行罰說的區(qū)別在于，對按日計罰的起算日的認識差異之上，而在這一點上與行政處罰說保持了一致。持混合說的人認為按日計罰是從行為被認定違法之日起開始計算。那么針對第一次所認定的違法行為所作出的處罰必然屬于行政處罰無疑。而當違法行為人在合理限期內(nèi)未能糾正違法行為，繼續(xù)違法對環(huán)境造成污染或破壞，則接下來的由第一次認定違法之日起計算處罰就含有行政處罰和執(zhí)行罰的雙重性質(zhì)。一方面有對第一次認定違法行為之后，行為人繼續(xù)進行活動的違法性質(zhì)的認定并進行處罰的目的；另一方面又有通過不斷累加的高額罰金來促使行為人早日停止違法行為的目的。故認為，按日計罰具有行政處罰和執(zhí)行罰的混合性質(zhì)。

以上各種法律性質(zhì)學說，在學術(shù)見解中或立法實踐中都有反映，筆者于此處也不愿意輕易論斷各種學說孰對孰錯。只是，接下來筆者意欲通過按日計罰與“一事不再罰”原則的關(guān)系以及按日計罰設置的法律目的等兩方面的論述，以此討論在我國環(huán)境立法上，應當采取何種按日計罰的法律性質(zhì)學說最為合適。

二、按日計罰與“一事不再罰”原則之間的關(guān)系

(一)“一事不再罰”原則的內(nèi)涵和意義

《中華人民共和國行政處罰法》第24條規(guī)定。“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”此規(guī)定的出臺，雖然存在不同意見。但也還是標志著在我國的法律上正式確立了“一事不再罰”的法律原則。“一事不再罰”原則，在德國法上又稱“雙重處罰禁止原則”(der prinzip des Doppelbestrafungsverbot)，其意義在于

禁止國家對于人民的同一行為，以相同或類似的措施，多次地加以處罰?！耙皇虏辉倭P”原則對于維護法律公平與尊嚴、維護行政管理秩序、保障行政權(quán)有效行使、保護相對人的合法權(quán)益都起著積極重要的作用。

法律上確立“一事不再罰”原則的重要意義在于：(1)維護人性尊嚴。只有當人民不受到國家新的追訴威脅，以及可能伴隨產(chǎn)生的處罰風險時，人性尊嚴才能得以維護；(2)保障人民的自由權(quán)。當一個人就其已受國家處罰的行為，若仍可能隨時顧慮到會有再次的處罰風險時，其自由權(quán)就無法得到充分的行使。故而基于對人民自由權(quán)的保障之故，也應當確立“一事不二罰”的法律原則；(3)法安定原則。法律行為需要具有確定性，具有形式確定力的處罰裁決具有阻斷效力，使得被告免于就其已經(jīng)受過處罰的行為再一次成為被處罰的標的；(4)比例原則。行政處罰與違法行為之間應當符合一定的比例，蓋因就法律手段與其目的間比例而言，單一行為若受到雙重處罰，在行為與處罰之間就失去平衡；(5)信賴保護原則。人民就其行為受到國家的制裁之后，因為相信國家不會再就同一行為予以追究或處罰，而得以形成自身之生活，對于此種投諸國家的信賴應予保護。

對于“一事不再罰”原則當中“一事”，即“同一違法行為”的認定，可以參照刑法上的連續(xù)犯或繼續(xù)犯的概念來，這樣就存在著兩種情形：首先，同一違法行為，是個獨立的違法行為。此處的獨立意指違法行為從開始到終止的一個完整過程；其次，當幾個性質(zhì)完全相同的違法行為處于連續(xù)狀態(tài)時，基于一個違法事實，該行為也被認為是同一違法行為。

(二)按日計罰中“一事”的認定

按日計罰制度中與“一事不再罰”原則最容易產(chǎn)生沖突的地方就是，對過往已經(jīng)發(fā)生了的違法行為如何做“一事”的認定：如果是“一事”就不應當進行兩次以上的罰款處罰：如果不是“一事”，又當如何看待?以下將就這兩種不同法律性質(zhì)的按日處罰中對“一事”的認定分別辨析：

1、作為行政處罰性質(zhì)的按日計罰會面臨到如何計算每一次違法行為起始點和終止點的難題。依據(jù)上述對“一事”的理解，不論一個違法排污的企業(yè)是連續(xù)排污，還是中間有間隔的排污，都應當被當作一個“違法行為”來認定。所以。作為行政處罰性質(zhì)的按日計罰與“一事不再罰”原則最易產(chǎn)生沖突。要想不與“一事不再罰”原則相沖突，按照行政處罰性質(zhì)說的按日計罰，過往所發(fā)生的違法行為應被按每一天一個單獨的違法行為來認定，那么每日的排污行為就被當做“一事”來對待。例如，加拿大《水法》中規(guī)定的按日計罰將這種性質(zhì)下的按日計罰中每一日的違法行為認為是一個單獨的違法行為予以追究行政責任，以期通過這種解釋調(diào)和二者之間沖突。但是，這就會產(chǎn)生另外一個難題，如何去認定每日的違法行為?假定按照每一日作為一個單獨的違法行為來計算的話，甲企業(yè)在連續(xù)一個月內(nèi)有時一天開工排污十個小時，有時一天開工排污五個小時，還有時法定節(jié)假日不開工就不排污。一個月后該企業(yè)被環(huán)保機關(guān)查處。倘若按照每日一個違法行為計罰的話，則必須要考慮到每日違法程度的不同，給予不同的處罰，這方能符合行政法上“過罰相當”的原則，但這也對執(zhí)法部門提出了較高的要求。因為，在行政處罰性質(zhì)說之中，按日計罰的性質(zhì)是行政處罰，那么就要求它根據(jù)違法的具體事實來判定每一次違法行為所應當承受的法律責任。這無疑對環(huán)保執(zhí)法機關(guān)增加了難題。一方面對違法事實難以取證，另一方面對執(zhí)法過程提出了更高的要求。“一事不再罰”原則是根據(jù)“過罰相當”原則這個上位原則所確定的，如果為了不與“一事不再罰”原則相沖突，而概括性的按照每日一罰來做的話，則與其上位原則相沖突，反而越描越黑了。

2、作為執(zhí)行罰的按日計罰。而按照執(zhí)行罰性質(zhì)說，則依據(jù)前述的“一事”認定標準過往的持續(xù)違法行為被當做“一事”來對待，只認定其為一個違法行為，給予一次行政處罰，而按日計罰作為執(zhí)行罰，則與“一事不再罰”原則無涉。環(huán)保機關(guān)概括性地將已經(jīng)發(fā)生的違法行為認定為“同一違法行為”，根據(jù)已經(jīng)獲得的證據(jù)確定違法行為的嚴重程度，以給予不同的處罰。在我國的立法實踐上，對處罰都給予了行政自由裁量權(quán)，以使行政機關(guān)能夠根據(jù)事實作出適當?shù)奶幜P。只有當違法者在行政處罰作出后，經(jīng)行政機關(guān)通知后仍不糾正違法行為的，按日計罰才生效。作為執(zhí)行罰的按日計罰可能被詬病的兩個問題是：其一，當法律上規(guī)定的處罰力度不夠大，不能與違法者實際違法所造成的損害相匹配時，所作出的行政處罰不能彰顯“過罰相當”原則的法律精神；其二，對于經(jīng)行政機關(guān)作出處罰決定后，仍不停止違法行為的，則在處罰作出之日起，到其真正停止違法行為之日止，這一段時期的違法行為如何認定?因為，出于該行為的連續(xù)性，應當被認為是與行政處罰作出之前的行為為“同一違法行為”，但行政處罰已經(jīng)作出，對于新增加的這部分違法事實則無法處罰，否則也是違法“一事不二罰”的原則。

在我國，環(huán)境立法中選擇按日計罰作為一種法律責任形式，就勢必要考慮其是否會與《行政處罰法》上“一事不再罰”原則相沖突。而通過上述的分析，將按日計罰作為一種執(zhí)行罰性質(zhì)的法律責任來處理則沖突較少。只有如此，一方面才能夠更順利地在立法中引入該法律責任形式；另一方面，也避免為了去適應“一事不再罰”原則的要求。額外地對持續(xù)性違法行為進行擴大的“一日一行為”的解釋。

三、按日計罰的法律目的與法律性質(zhì)

除了以上厘清按日計罰與“一事不再罰”原則之間關(guān)系之外，為了弄清按日計罰在我國環(huán)境立法中應當采用何種的法律性質(zhì)學說，我們首先有必要檢視在環(huán)境立法上設置按日計罰的法律目的何在?目前有以下幾種觀點。

其一。認為一些企業(yè)在長時間內(nèi)連續(xù)排放或偷排污染物質(zhì)，給生態(tài)環(huán)境造成巨大的損失，而依現(xiàn)行立法只能在發(fā)現(xiàn)其違法行為后，認定其一個“違法行為”并給予處罰，處罰過輕，與其違法行為的嚴重性質(zhì)不相符合。因此，應該針對這些企業(yè)的違法行為按違法期間逐日計罰，方能實現(xiàn)“過罰相當”的法律原則。

其二。藉由不斷增加的處罰，使不履行法律責任的義務人產(chǎn)生心理上的壓迫感，從而促使其盡快履行法律責任。具體到環(huán)境法中，環(huán)境法律責任設置的主要目的之一，是要促使企業(yè)停止污染環(huán)境的行為，畢竟，在許多情況下，環(huán)境一旦受到污染所發(fā)生的是不可逆的損害。因此，越是盡早停止污染行為，越是有利于環(huán)境保護。那么，數(shù)額不斷增加的處罰，勢必能讓企業(yè)感受到巨大的經(jīng)濟壓力，從而給他們產(chǎn)生停止違法行為的誘因。

根據(jù)目前國內(nèi)已有的立法實踐，我們可以發(fā)現(xiàn)，設置按日計罰的主要目的還是在于促進違法者盡快停止違法行為。因為，在行政機關(guān)對違法者采取按日計罰之前，必然要有個通知程序，命令違法者限期治理或停止違法行為，而按日計罰也必須要以這個通知程序為計算的起始日。在按日計罰之前，對違法者已經(jīng)進行了行政處罰。因此。我國立法實踐的目的已經(jīng)非常明顯。在實際操作中，《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》的相關(guān)規(guī)定中具體指出了按日計

罰的期限計算起始日和終止日如何界定。只是。目前還沒有配套規(guī)定，具體界定還顯得比較模糊。

根據(jù)以上的分析，我們認為，在環(huán)境保護立法中，環(huán)境保護應當處于優(yōu)位的考量立場。出于對環(huán)境的保護，促成違法者盡早停止違法行為的按日計罰最能符合環(huán)境保護立法的法律目的。雖然，對違法污染環(huán)境的行為從行為作出之日起就開始按每一日一個違法行為來處罰，能夠使得違法者承擔更多的經(jīng)濟負擔，從而以成本增加的因素造成違法者停止違法行為的經(jīng)濟誘因。但環(huán)境立法的最終目的，并不是要讓企業(yè)承擔巨額的污染成本，導致其一旦違法，就舉步維艱的地步。而是要對于污染者處以一定程度的懲戒之外，盡早迫使其停止違法行為，才是環(huán)境立法應當追求的目的。

況且，從執(zhí)法的立場來看，要認定一個企業(yè)違法行為的開始之日，取證是非常困難的一件事情，何況還要認定整個過程中是如何持續(xù)違法排污的，這對行政執(zhí)法機構(gòu)來說，無疑增加了行政成本的負擔。但是，一旦查處之后，當違法者不停止違法行為，再經(jīng)通知后的按日計罰則容易計算得多，并且，作為執(zhí)行罰的按日計罰并不受違法行為本身程度的影響，所以，固定數(shù)額或比例的處罰都不會與行政法上的法律原則相沖突。

四、按日計罰的適用范圍和條件

作為執(zhí)行罰的按日計罰一定要滿足程序上的要求，特別是在適用范圍和條件上。因為，我國的《水污染防治法》第七十四條已經(jīng)規(guī)定了對超標排污的企業(yè)給予處罰后，通知其限期治理，限期內(nèi)未能完成治理任務的可以申請有權(quán)機關(guān)責令其關(guān)閉。而該法第七十六條又規(guī)定了在限期內(nèi)未能采取治理措施，改善環(huán)境的，則可以實施代治理制度。那么，在已經(jīng)規(guī)定的情況下，按日計罰當如何與之銜接，就必然成為一個重要的問題。筆者認為，在此最主要的是要限定按日計罰的適用范圍和條件。

第一類，超標排放污染物質(zhì)的違法行為。根據(jù)《水污染防治法》和《限期治理管理辦法(試行)》的規(guī)定，環(huán)保行政主管機關(guān)可以除對其罰款之外，還可以要求違法者在限定期限內(nèi)進行整治，以達到國家或地方規(guī)定的污染物排放標準。因為，如果在期間結(jié)束之后，違法者還不能將污染物排放減少到國家或地方排放標準要求的話，那么所面臨的就可能是被責令關(guān)閉這樣非常嚴重的后果。這樣的后果雖足以對其進行積極整治起到足夠的威懾作用，但不加區(qū)別地一律以責令關(guān)閉進行處罰，有違行政法上之“比例原則”。應該根據(jù)情節(jié)嚴重程度，由行政機關(guān)來選擇實施按日計罰或責令關(guān)閉。正如現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》第三十九條所規(guī)定的那樣，提供可選擇的制裁幅度。只不過，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》上的規(guī)定，是在罰款和責令關(guān)閉之間選擇，此處的罰款性質(zhì)不甚明確。根據(jù)不違背“一事不二罰”原則來解釋的話，此處是執(zhí)行罰。因為，我國的《行政處罰法》規(guī)定的“一事不二罰”原則具體是指同一違法行為不得給予兩次或以上的罰款，但不同形式的處罰不適用該原則。故而，同為罰款性質(zhì)的處罰，在限期治理之后的罰款，只能當做執(zhí)行罰來解釋；而責令停業(yè)、關(guān)閉這種行政處罰因與罰款不屬于同一類，故而不算“一事二罰”。

第二類，排放禁止排放的污染物質(zhì)的違法行為。根據(jù)我國《水污染防治法》的規(guī)定，環(huán)保行政主管機關(guān)除給予罰款的行政處罰外，還可以命令其在規(guī)定期限內(nèi)停止違法行為，進行治理，消除違法行為帶來的危害環(huán)境的不良后果。若規(guī)定期限內(nèi)未能完成的，則請有能力的企業(yè)來代為治理。但代治理制度能夠取得多少成效，對此許多學者持保留態(tài)度。代治理制度涉及到三方主體，在目前的立法上，三方主體的權(quán)利和義務都未能明確指出。在實施過程中，必然導致代治理企業(yè)與行政主管機關(guān)之間的糾紛。其實，在規(guī)定期限結(jié)束后，若違法者仍舊沒有能夠消除危害但又達不到刑事制裁標準的，則對其進行按日計罰，以強有力的經(jīng)濟誘因來促使其盡早完成環(huán)境治理的任務，也不失為一種方法。

此外，在適用按日計罰的時候應當注意到的一點就是，按日計罰雖與滯納金一樣屬于執(zhí)行罰，但為了滿足立法目的的需要，按日計罰應該不受原處罰額度的限制。在這一點上，按日計罰應與滯納金不同。否則，就喪失了以累積的經(jīng)濟壓力來促使違法者糾正違法行為的目的。

責任編輯肖利