進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育問題初探:新制度主義的視角

徐西光

摘要：隨著我國城市化進(jìn)程不斷加快，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育問題日益突出。從制度的視角來探究進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育問題的癥結(jié)可以發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是問題的根本原因，而義務(wù)教育管理體制不順、義務(wù)教育政策制定中公平理念貫徹不夠以及政策執(zhí)行乏力也是造成目前進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育困境的重要原因。為此，必須加強(qiáng)相關(guān)制度變革和創(chuàng)新，主要是加快推進(jìn)戶籍制度改革、變革義務(wù)教育管理體制、健全義務(wù)教育行政問責(zé)制度等。

關(guān)鍵詞：進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女；義務(wù)教育：問題：制度

中圖分類號：G522.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004－0544(2012)04－0171－04

自20世紀(jì)80年代以來，隨著中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入城市就業(yè)。2009年進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民已經(jīng)達(dá)到22978萬人，占農(nóng)村人口總數(shù)的四分之一左右。其中外出的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民達(dá)到14533萬人，舉家外出的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民達(dá)到2966萬人，而隨著父母進(jìn)入城市的6－14歲的義務(wù)教育適齡兒童約有700萬。大量的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民進(jìn)入城市就業(yè)，在創(chuàng)造財富推動社會進(jìn)步的同時也帶來了諸多問題，其中他們子女的義務(wù)教育問題尤為突出。雖然我國的義務(wù)教育已經(jīng)走過了二十多個年頭，但是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的義務(wù)教育問題卻依然形勢嚴(yán)峻。

一、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育之困

進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育問題是當(dāng)前我國義務(wù)教育領(lǐng)域的難點。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題在上世紀(jì)80年代末就已經(jīng)出現(xiàn)，但由于當(dāng)時進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民往往單身進(jìn)城務(wù)工，少有舉家遷徙的情況，該問題還并不突出。至20世紀(jì)90年代中期，舉家進(jìn)城務(wù)工人員增多，其子女的義務(wù)教育問題開始凸顯。國家曾出臺多項政策試圖解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的義務(wù)教育問題。例如：1996年國家教委下發(fā)《城鎮(zhèn)流動人口中的適齡兒童少年就學(xué)辦法(試行)》、1998年國家教委和公安部聯(lián)合頒發(fā)了《流動人口兒童、少年就學(xué)暫時辦法》、2001年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于教育改革與發(fā)展的決定》、2003年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》等，但這些政策未能做到標(biāo)本兼治，未能徹底破除進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的困境。

當(dāng)前，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在城市中的失學(xué)率、晚入學(xué)率仍然很高。2009年，根據(jù)一項在北京、深圳、武漢、成都等九個大城市對12000名流動兒童監(jiān)護(hù)人和7800個兒童的調(diào)查顯示，3－6歲進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女入托的比例為60.7％，低于城市戶籍的兒童入托率；6周歲進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女匯總有46.9％沒有入學(xué)接受教育；超齡入學(xué)的現(xiàn)象也非常嚴(yán)重，有20％的9周歲的孩子還只上小學(xué)一、二年級，13周歲、14周歲還在小學(xué)就讀的占相應(yīng)流動少年的31％和10％；在失學(xué)的12－14周歲的少年中有60％的已經(jīng)開始工作。雖然這個數(shù)據(jù)統(tǒng)計有一定局限性。但仍能說明問題的嚴(yán)重性。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民一般居住在城郊或者城中村，環(huán)境惡劣，治安混亂，他們早出晚歸沒有時間照顧子女，沒有條件送入學(xué)校的適齡兒童往往被送到地下工廠里做童工，干著不符年齡的高強(qiáng)度工作，承受著他們那個年齡段本不應(yīng)該承受的壓力。有條件入學(xué)的，由于父母工作不穩(wěn)定，流動性大，他們不得不隨著父母工作的變動變換學(xué)校。不穩(wěn)定的學(xué)習(xí)環(huán)境和氛圍，致使他們隨時可能失學(xué)。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女這種失學(xué)或者晚入學(xué)現(xiàn)象在不同的大城市普遍存在，其原因深重且盤根錯節(jié)難以根治，但其帶來的長遠(yuǎn)的社會負(fù)面影響實在令人堪憂。

跟失學(xué)率和晚入學(xué)率相關(guān)聯(lián)的一個重要因素是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的入學(xué)渠道受限。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女即使可以進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀，但由于城市教育資源的有限性使得各個城市或明或暗設(shè)置了一些入校的門檻，加大了讀書的成本，而這種教育成本的高昂對于其收入不高的父母來說實在是難以承擔(dān)。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民一旦無力承擔(dān)其子女的高昂教育付出，則其子女可能被迫轉(zhuǎn)學(xué)甚至面臨失學(xué)的命運。那些沒有條件進(jìn)入城市公辦學(xué)校讀書的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女，往往被父母退而求其次送到私人創(chuàng)辦的專門接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子弟學(xué)校，這類學(xué)校被人戲稱為“棚戶學(xué)校”。從嚴(yán)格意義上來講，它們根本不能稱之為學(xué)校，因為他們連基本的辦學(xué)條件都不具備，充其量只能算作“民間自發(fā)辦學(xué)點”。這些學(xué)校規(guī)模一般很小，學(xué)生從十幾人到上百人不等；辦學(xué)經(jīng)費有限，主要來源于學(xué)生的學(xué)費：軟件硬件設(shè)施落后甚至不合格。由于學(xué)生數(shù)量較少，經(jīng)費少，其聘任的教師的素質(zhì)普遍不高，很多人沒有教師從業(yè)資格證：對他們而言，進(jìn)入進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子弟學(xué)校從教往往是權(quán)宜之計，一旦有機(jī)會便會另謀高就，致使教學(xué)質(zhì)量難以保證。此外，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民平時沒有時間照顧孩子的飲食，一般讓其子女在學(xué)校食堂就餐。但這些食堂飯菜質(zhì)量普遍低劣，而孩子正處于長身體發(fā)育的階段，容易導(dǎo)致營養(yǎng)不良。即使這樣。這些進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子弟學(xué)校也是很多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女入學(xué)的最好選擇。然而，部分城市近年來以整治環(huán)境、違規(guī)辦學(xué)等理由取締甚至強(qiáng)制拆除這些學(xué)校，使得在其中讀書的農(nóng)民工子女被迫轉(zhuǎn)學(xué)甚至面臨失學(xué)的窘境。

除了那些隨父母進(jìn)城的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女外，還有很多留在農(nóng)村由老人撫養(yǎng)或寄人籬下的留守兒童，這部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女同樣面臨著嚴(yán)峻的問題。一方面，由于父母長期不在身邊，容易造成情感缺失，缺少健全的關(guān)愛和良好的交流溝通，使得他們性格柔弱內(nèi)向、自卑、有逆反心理，甚至對父母抱有怨恨。平時生活學(xué)習(xí)上存在困難或者挫折不能從父母那里找到情感的支持，出現(xiàn)的差錯不能及時的得到引導(dǎo)、糾正，所以極其容易出現(xiàn)心理問題。另一方面，由于這些進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在留守期間一般由年邁的祖父母或者外祖父母撫養(yǎng)，而老人們文化水平相對低下，沒有能力輔導(dǎo)孩子學(xué)習(xí)，重養(yǎng)輕教，致使孩子學(xué)習(xí)得不到有效的督促和引導(dǎo)。而且大部分留守兒童在學(xué)習(xí)上自律性差，沒有良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣，導(dǎo)致他們學(xué)習(xí)成績一般較差。由于缺少有效的監(jiān)管和教育，留守兒童往往不能分清好壞是非，經(jīng)常說謊，愛說臟話，不服管教，極其容易受到社會不良思想的影響，走上歧路，甚至走上犯罪的道路。

此外，家庭教育對于孩子的成長是不可或缺的。它影響著孩子的性格、智力、自我觀念、學(xué)習(xí)成就感等很多方面。如果父母參與家庭教育越多，能夠給予子女鼓勵和肯定的機(jī)會也就越多，子女的成長也就越健康。如果缺乏家庭教育，單靠學(xué)校教育，學(xué)生的發(fā)展是否能夠健全令人懷疑。由于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的特殊生存狀態(tài)和生活方式。加上文化素質(zhì)普遍不高，經(jīng)濟(jì)條件普遍不好，社會地位普遍低下，他們在子女家庭教育方面存在諸多的不足和缺陷。例如，在家庭教育方面往往重言傳而輕身教。他們在日常生活中往往對子女提出各種要求，而自己卻不能很好的遵守履行，難以讓孩子信服；平時以命令的方式教育子女居多，鼓勵少，批評多，效果往往適得其反，收效甚微；由于文化水平不高，輔導(dǎo)孩子學(xué)業(yè)心有余而力不足，不能解決孩子學(xué)業(yè)上的疑難：由

于收入較低，沒有能力為孩子購買課外讀物，孩子的知識儲備相對較少；早出晚歸，疏于與孩子的溝通，而處于青春期發(fā)育的孩子心理正在成長健全，很容易被誤導(dǎo)。家庭教育方面的不足和缺陷進(jìn)一步加劇了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育階段問題的嚴(yán)重性。

二、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育問題的形成機(jī)理

進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在城市各階層中屬于弱勢群體，其子女在城市還沒有獲得一個完整的公平的義務(wù)教育環(huán)境，問題的背后隱藏著深刻的社會制度原因。彼得·豪爾(Peter A.Hall)認(rèn)為，“制度，包括所有那些在經(jīng)濟(jì)生活和政治組織中的各種各樣的機(jī)構(gòu)部門中構(gòu)成個人之間的關(guān)系的正式規(guī)則、默認(rèn)的程序和實際運作的標(biāo)準(zhǔn)”。制度是主要應(yīng)由政府供給的重要公共物品之一。我國九年制義務(wù)教育的貫徹落實需要建立起完善的制度支撐體系，而目前制度不足和制度缺失是一個必須予以高度關(guān)注的問題。

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度可以說是造成上述諸多問題的根本原因。在城市里，導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女受教育不平等的直接原因就是沒有流入地城市的戶籍。自1958年《戶籍管理條例》頒布以來，城市與農(nóng)村被人為地二元分割開來：公民被分成城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口兩大身份不同、待遇不同的利益群體。這樣“農(nóng)民”由原來的職業(yè)概念變成了一種身份界定，農(nóng)民不能隨意流動，更無法享受城里的各種資源和福利待遇。1979年以后，戶籍制度對人口流動的限制減弱，農(nóng)民得以進(jìn)入城市，而且數(shù)量龐大，但是他們的戶口還是在農(nóng)村，因此他們的子女不管是隨著父母進(jìn)入城市的，還是在城市出生的，他們的戶口也還是在農(nóng)村。義務(wù)教育法規(guī)定義務(wù)教育應(yīng)由戶籍所在地負(fù)責(zé)。因此，義務(wù)教育這項由相關(guān)法律和制度保障的公共產(chǎn)品，成為各地政府只能提供給當(dāng)?shù)貞艏用竦墓伯a(chǎn)品。而進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在隨父母流轉(zhuǎn)的過程中，他們的義務(wù)教育經(jīng)費并沒有隨之流轉(zhuǎn)，因此進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的義務(wù)教育也就得不到平等對待。被排斥在城市和鄉(xiāng)村的體制之外，被迫只能尋求市場化的方式來解決一進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子弟學(xué)校。

其次，義務(wù)教育管理體制過于分權(quán)和責(zé)任下移。自1985年以來，我國的義務(wù)教育體制經(jīng)過三次改革：即“地方負(fù)責(zé)，分級管理”——“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，地方負(fù)責(zé)，分級管理”——“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，地方負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”，但始終沒有離開“分級管理，地方負(fù)責(zé)”這一原則。2006年6月修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第七條明確規(guī)定：“義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。”這必然導(dǎo)致了在義務(wù)教育領(lǐng)域地方政府承擔(dān)的事權(quán)相對過大，而中央政府所承擔(dān)的事權(quán)相對較小的局面。同時由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，在義務(wù)教育領(lǐng)域也必然出現(xiàn)了地區(qū)間的不平衡，東部發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展較好，而西部落后地區(qū)由于財政原因?qū)αx務(wù)教育的投入較易出現(xiàn)不足。

再次，義務(wù)教育有關(guān)政策的制定公平性不足。美國著名政治學(xué)者戴維·伊斯頓指出：“公共政策就是對全社會的價值做權(quán)威性的分配?！庇纱耍梢哉f義務(wù)教育政策是對義務(wù)教育資源的權(quán)威性分配。義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，利國利民，所以有關(guān)義務(wù)教育的各項政策的制定應(yīng)該體現(xiàn)出應(yīng)有的公共性，在教育資源分配上應(yīng)該貫徹公平原則，并向弱勢群體傾斜。美國政治學(xué)家羅爾斯主張，作為公平的正義就是所有的社會基本價值都要平等地分配，除非其中一種或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。從資源配置角度講，教育公平的實質(zhì)就是政府作為資源配置的主體應(yīng)該對全國范圍內(nèi)的教育資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置，大致確保各階層受教育群體和個體的受教育權(quán)利相對平等。針對弱勢群體，國家應(yīng)該遵循將公共教育資源從富裕流向貧困的原則，也就是說公共教育資源應(yīng)向處境不利的兒童傾斜，這是公平觀在義務(wù)教育上的體現(xiàn)。當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育權(quán)利的保障需要相應(yīng)法律法規(guī)支撐，但目前的現(xiàn)實是有些應(yīng)有的法律法規(guī)或政策卻存在缺失或空白。

此外，已有的相關(guān)教育政策未能有效執(zhí)行。1993年制定的《中國教育改革和發(fā)展綱要》第48條明確規(guī)定：“國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到4％。計劃、財政、稅務(wù)等部門要制定相應(yīng)的政策措施，認(rèn)真加以落實?！边@是為落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，在廣泛參照國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國國情而提出的一項重要目標(biāo)。以政府的財政性教育經(jīng)費支出占GNP的比例指標(biāo)為例，在1991年，世界各國的平均水平為5.1％，其中發(fā)達(dá)國家為5.3％，發(fā)展中國家為4.1％。可以說，4％的目標(biāo)只不過反映了我國教育事業(yè)的發(fā)展對政府教育投入規(guī)模的最低限度的要求。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第54條也規(guī)定：“國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高?！绷顕诉z憾的是，“從2000年到2009年10年間，以4％的比例為目標(biāo)，則國家財政性教育經(jīng)費支出10年累計欠賬已達(dá)16843億元。2002年到2003年間，經(jīng)費投入甚至還出現(xiàn)了0.06％的倒退。截至2009年，國家財政性教育支出12231.09億元，占國民生產(chǎn)總值的3.59％。”2003年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》明確規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，以全日制公辦中小學(xué)為主。地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué)要建立完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制，使進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮??！钡捎诟髁魅氲卣斦A(yù)算難以保障，公辦學(xué)校接納能力有限，該項政策在執(zhí)行中較難落實。

三、解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育問題的路徑選擇

新制度主義認(rèn)為，制度不僅回應(yīng)其據(jù)以產(chǎn)生的環(huán)境，而且也可以創(chuàng)造新環(huán)境。義務(wù)教育相關(guān)制度改革是一個制度變遷的過程。制度變遷主要有誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷兩種類型，“誘致性變遷指的是現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)安排的變更或替代以及產(chǎn)權(quán)安排的創(chuàng)新，由個人或群體在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。與此相反，強(qiáng)制性變遷指的是國家強(qiáng)制和法律引入和實行。從制度變遷的視角來看，政府是義務(wù)教育新制度的供給者，通過設(shè)定和完善一系列符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的規(guī)則來完成義務(wù)教育制度變遷。當(dāng)前我國現(xiàn)有的義務(wù)教育相關(guān)制度安排還不完善，甚至不科學(xué)：許多必要和重要的制度尚未建立起來，如義務(wù)教育績效評價機(jī)制、義務(wù)教育責(zé)任追究機(jī)制；義務(wù)教育相關(guān)制度創(chuàng)新不足，導(dǎo)致有關(guān)政府部門或官員在貫徹落實義務(wù)教育過程中責(zé)任心不足和對其責(zé)任追究乏力。面對當(dāng)今進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育存在的各種問題，亟需調(diào)整義務(wù)教育相關(guān)制度，進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷，加快制度創(chuàng)新。

推進(jìn)戶籍制度改革是解決義務(wù)教育不公的根本。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，我國有關(guān)法律規(guī)定了公民接

受公平義務(wù)教育的權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！薄吨腥A人民共和國教育法》第九條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會?！薄吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》第四條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)?！鄙鲜龇蓷l款的規(guī)定體現(xiàn)了義務(wù)教育要實行公平優(yōu)先的原則。實現(xiàn)義務(wù)教育公平包括教育機(jī)會公平、教育權(quán)利公平、教育過程公平、教育目標(biāo)公平、教育政策公平、教育條件公平。然而，戶籍制度卻挑戰(zhàn)了上述法律所規(guī)定的義務(wù)教育公平原則。

1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》的出臺以法規(guī)形式限制農(nóng)村戶口遷往城鎮(zhèn)，標(biāo)志著中國戶籍登記管理法制化、制度化的開始。戶籍制度將公民分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩種戶籍類別，不同經(jīng)濟(jì)類別的會擁有不同的待遇，享受不同的權(quán)益分配。在教育領(lǐng)域，國家投資建立城市教育設(shè)施。而農(nóng)村教育設(shè)施多為農(nóng)民自己投資建設(shè)，城市教育的數(shù)量和質(zhì)量遠(yuǎn)比農(nóng)村優(yōu)越。20世紀(jì)末，戶籍制度改革的進(jìn)度和力度開始加大，但時至今日，戶籍權(quán)益化政策的改革仍遠(yuǎn)未到位。今天的戶籍依然配置有一些不同的權(quán)益。城鄉(xiāng)戶籍在義務(wù)教育方面依然存在巨大差別。有的地方戶籍制度改革最大的阻力就來自教育部門，因為學(xué)校教育經(jīng)費不足，向外籍人口多收費的做法在全國十分普遍，即使在教育經(jīng)費并不短缺的特大城市也在高額收取贊助費或者借讀費。當(dāng)前戶籍制度改革的中心應(yīng)是轉(zhuǎn)化優(yōu)化其功能，取消其不合理的附加功能，加快戶籍平等化和戶籍非權(quán)益化改革，最終實現(xiàn)戶籍權(quán)益的平等。

其次，加快義務(wù)教育體制改革是當(dāng)前解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育問題的優(yōu)選項。義務(wù)教育體制改革的目的在于使政府不斷以新的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的制度框架來發(fā)展義務(wù)教育，為適齡兒童和少年提供適時的優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)、區(qū)域義務(wù)教育發(fā)展還很不平衡，亟需深化義務(wù)教育管理體制改革，提高義務(wù)教育服務(wù)水平，明確各級政府責(zé)任，改變當(dāng)前以地方政府負(fù)責(zé)為主為中央政府負(fù)責(zé)為主，尤其是在經(jīng)費投入機(jī)制方面。義務(wù)教育是一項全國性公共產(chǎn)品，中央政府有責(zé)任縮小義務(wù)教育區(qū)域和城鄉(xiāng)差異，保障義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體。為此，資源分配上，中央政府必須合理配置義務(wù)教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。在當(dāng)前“分級負(fù)責(zé)、地方為主”的體制下，有些地方政府在資源有限的情況下，難以切實保障義務(wù)教育政策的全面貫徹執(zhí)行，從而也就難以實現(xiàn)區(qū)域和城鄉(xiāng)間義務(wù)教育公平。只有在國家層面上改革財政投入機(jī)制，明確國家對義務(wù)教育的主要責(zé)任。變省級政府財政統(tǒng)籌為中央政府財政統(tǒng)籌，才能切實保證“財政資金優(yōu)先保障教育投入”得到全面貫徹落實。

為籌集足夠資金發(fā)展義務(wù)教育，需要不斷拓寬籌資渠道。與福利事業(yè)和體育事業(yè)一樣，義務(wù)教育事業(yè)同樣屬于公益事業(yè)。目前，國家通過發(fā)行福利彩票和體育彩票，解決了福利事業(yè)、體育事業(yè)發(fā)展所需的部分資金問題。因此，現(xiàn)在同樣可以發(fā)行義務(wù)教育彩票以彌補(bǔ)財政的不足。義務(wù)教育的公共物品屬性決定了義務(wù)教育需要全社會支持，發(fā)行教育彩票能喚起社會對教育的關(guān)注和重視，行成良好的重教尊教的氛圍。發(fā)行義務(wù)教育彩票能夠集中大批社會閑散資金用于義務(wù)教育，與其他經(jīng)費來源渠道相比具有較多優(yōu)勢。例如，與調(diào)整稅收政策相比，帶來的社會經(jīng)濟(jì)影響很小。與希望工程、春蕾計劃等社會募捐集資方式相比，更穩(wěn)定、更有力。此外，發(fā)行義務(wù)教育彩票符合現(xiàn)行義務(wù)教育政策和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，而國外已有的發(fā)行教育彩票的成功經(jīng)驗也可為我國發(fā)行教育彩票提供了借鑒，并且我國體育彩票和福利彩票發(fā)行的實踐為發(fā)行義務(wù)教育彩票準(zhǔn)備了條件。義務(wù)教育彩票所籌資金除支付成本和中獎獎金外，一律用作義務(wù)教育經(jīng)費。此外，還可以通過開征義務(wù)教育稅、增加教育費附加等方式籌集義務(wù)教育專項資金。

最后，健全義務(wù)教育行政問責(zé)制度是解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育問題的保障。建構(gòu)義務(wù)教育行政問責(zé)制是基于民主授權(quán)關(guān)系和社會基準(zhǔn)價值所形成的對政府及其官員行為的制度規(guī)范和道德規(guī)范之必然要求。一個有公信力和有效率的現(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)而且必須是有責(zé)任性并可問責(zé)的政府。馬奇和奧爾森(March&Olsen)指出，“政治制度不僅回應(yīng)其據(jù)以產(chǎn)生的環(huán)境，而且也創(chuàng)造了環(huán)境。……制度創(chuàng)造環(huán)境的特征是把其作用的政治結(jié)果區(qū)分為三個方面的主要功能：即在政治行為者中對選擇意向[利益]的分配，對資源[權(quán)力]的分配，和以游戲規(guī)則[制度]對政治行為者進(jìn)行約束?！@就是說，選擇意向在社會中形成并通過社會化的方式傳播，政治資源通過一些主要的社會程序在政治行為者中分配，而游戲規(guī)則或是穩(wěn)定的或是通過革命性的干預(yù)獲得改變并對原來的政治活動產(chǎn)生影響?！比藗冃枰魑陀行У闹贫葋韺φ捌錂C(jī)構(gòu)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力運行機(jī)制和權(quán)責(zé)關(guān)系予以規(guī)制，并且以明確的制度來確保其規(guī)制得以實施。解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育問題無疑必需有問責(zé)制度以保障有關(guān)義務(wù)教育的各項政策得以實行和遵守。若沒有義務(wù)教育行政問責(zé)制，所有相關(guān)的義務(wù)教育政策都是形同虛設(shè)。健全義務(wù)教育問責(zé)制度的同時，需要建立制度化的義務(wù)教育績效評估機(jī)制，即對政府的義務(wù)教育活動進(jìn)行定期評估，以起到三個方面的作用：糾正各種執(zhí)行不暢、扭曲等現(xiàn)象；為義務(wù)教育相關(guān)政策的調(diào)整、終止提供依據(jù)：對相關(guān)失誤追究責(zé)任。

當(dāng)前，“再窮不能窮教育，再苦不能苦孩子”不應(yīng)僅停留在宣傳層面。而應(yīng)全面推進(jìn)到貫徹落實層面?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》指出，教育公平的主要責(zé)任在政府。因此，政府責(zé)任的具體體現(xiàn)以及如何負(fù)責(zé)需要進(jìn)行細(xì)化，需要不斷完善義務(wù)教育行政問責(zé)制，明確相應(yīng)責(zé)任。例如，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年1》規(guī)定的國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例在2012年達(dá)到4％該如何保障貫徹落實?現(xiàn)實生活中的政府部門，由于某些因素的影響和制約，常常不能如客觀經(jīng)濟(jì)社會生活所要求的那樣，保證對教育的必要投入，有時甚至不能滿足對政府教育投入規(guī)模的“下限”要求。針對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女義務(wù)教育問題，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》規(guī)定：“堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主，確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育，研究制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法。”但是如何保證落實，國家應(yīng)隨后出臺政策將原則性規(guī)定細(xì)化為具體責(zé)任，如果進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女不能平等接受義務(wù)教育應(yīng)該向誰問責(zé)?如何問責(zé)?

責(zé)任編輯王友海