淺析我國小產(chǎn)權(quán)房問題及其出路

蔡曉嫚

摘要：隨著近年來我國房地產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，城市商品房的價格也就開始急劇上漲，越來越多的人開始將目光投向價格較為便宜的小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)不僅反應(yīng)了我國目前房地產(chǎn)市場存在的問題，也反映出我國相關(guān)土地政策和法律所存在的缺陷。本文從我國小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀和成因出發(fā)，提出了一些解決小產(chǎn)權(quán)房問題的對策。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；城鄉(xiāng)二元土地制度；房價；利益

一、小產(chǎn)權(quán)房問題的現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初，到了90年代中后期，由于價格比較低，越來越受到人們的關(guān)注，購買的人群逐年增多，久而久之，全國許多城市的“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)頗具規(guī)模。

針對“小產(chǎn)權(quán)房”問題，從1999至2008年，國務(wù)院、國土資源部對于其的態(tài)度是十分明確的，強(qiáng)調(diào)對于處理“小產(chǎn)權(quán)房”問題，要求各地堅決制止，依法嚴(yán)肅查處。但是，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展勢頭依舊迅猛，目前的小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模是如此龐大，存在著很多問題：一是無法取得國家頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證，難以上市交易，一旦發(fā)生糾紛或遇到征地、拆遷等情況，購房者的權(quán)益從根本上無法得到保障；二是開發(fā)缺乏統(tǒng)一、有效的管理和監(jiān)督，基本上處于無序狀態(tài)，配套設(shè)施和公用設(shè)施不健全，甚至房屋質(zhì)量得不到保障；三是物業(yè)管理混亂，多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房項目物業(yè)管理并非由專業(yè)物業(yè)公司承擔(dān)，因此缺乏專業(yè)的管理，服務(wù)質(zhì)量差，違法收費(fèi)和治理混亂等嚴(yán)重問題。而且在我國現(xiàn)行的法律制度下，“小產(chǎn)權(quán)房”尚處于法律的灰色地帶，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)建設(shè)、市場銷售沒有法律依據(jù)。面對全國大量存在、屢禁不止的“小產(chǎn)權(quán)房”，如何解決這個問題，不僅關(guān)乎民權(quán)民生，也是社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵之所在。

二、小產(chǎn)權(quán)房問題成因分析

（一）制度成因分析

我國現(xiàn)行土地制度受“城鄉(xiāng)二元制”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻影響，土地所有制分為國家所有制和集體所有制。從我國現(xiàn)行法律規(guī)定看，集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)是不完整的。在農(nóng)村，無論農(nóng)村集體組織還是農(nóng)民個人，根據(jù)目前土地法律、法規(guī)、政策規(guī)定，農(nóng)村集體土地限制性流轉(zhuǎn)，不允許集體土地自發(fā)進(jìn)入市場，只有依法征為國有出讓的土地，給有資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)才能進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，而集體經(jīng)濟(jì)組織只能獲得少量的征地補(bǔ)償費(fèi)，從政策上就剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織獲取更大的利潤空間的權(quán)利。這不僅導(dǎo)致農(nóng)村土地分配關(guān)系不穩(wěn)定，也影響到農(nóng)民對未來土地收入預(yù)期的穩(wěn)定性，妨礙了農(nóng)民對土地的長期投入，從一定程度上損害了農(nóng)民的利益，因此，為從自己的土地上獲取更大的經(jīng)濟(jì)收入，集體經(jīng)濟(jì)組織在利益驅(qū)動下而鋌而走險開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”。

（二）利益成因分析

目前房地產(chǎn)仍舊是最賺錢的行業(yè)之一，正是因為高利潤回報，許多產(chǎn)能過剩的央企，憑著自身擁有較多的政府資源，在融資方面成本也較低，而且可以拿到較好的地塊和項目的優(yōu)勢，大肆進(jìn)軍房地產(chǎn)業(yè)。集體土地所有者在懂得了政府通過土地儲備低價征收農(nóng)民集體土地大力發(fā)展城市建設(shè)，賺取土地出讓金等第二財政收益，而大小開發(fā)商進(jìn)軍房地產(chǎn)業(yè)賺取高額利潤之后，集體土地所有者也開始復(fù)制這種賺錢的模式，利用自有的土地資本獲得利益，而且還滿足了本村舊房改造。

小產(chǎn)權(quán)房的利益既得者除了開發(fā)商，當(dāng)然還有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村政府和村民。小產(chǎn)權(quán)房的銷售明顯的增加了村民的收入，也為鄉(xiāng)政府帶來了巨大的財政收益。在利益的驅(qū)使下，開發(fā)商、當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民就為了共同的不斷追求利益的目的，建造了沒有合法產(chǎn)權(quán)的小產(chǎn)權(quán)房。

（三）房價成因分析

小產(chǎn)權(quán)房之所以熱銷主要在于它非常便宜，其價格一般只有同等商品房價格的40～60%，這樣的價格對買不起商品房的普通市民而言，具有極大的吸引力。而商品房價格之所以一路飚升、居高不下，高昂的土地價格是其非常重要的原因。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報告顯示，2000年到2004年間土地價格超過50%的上漲是造成房價上漲的主要動因。由于商品房價格不斷上漲，而土地價格又在房地產(chǎn)開發(fā)成本中占有較大比重，開發(fā)商為降低成本，獲取高額的利潤，便逐漸將住宅開發(fā)項目延伸到農(nóng)村集體所有的土地上。而城市居民也正因為在城市中心區(qū)買不起商品房，才去買沒有法律保障的小產(chǎn)權(quán)房。這些也正是目前小產(chǎn)權(quán)房越來越多的最直接的原因。同時，政府經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)始終無法滿足市場需求，才使得越來越多的人仍然堅持購買小產(chǎn)權(quán)房。

（四）立法成因分析

我國《土地管理法》對國有土地和集體土地的利用和管理都作出了相關(guān)規(guī)定。然而對于兩種土地上所建造的房產(chǎn)，卻并沒有比較明確的規(guī)定。近年來，國家相繼頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》以及配套的相關(guān)規(guī)章來規(guī)范城市房地產(chǎn)市場，但其中的規(guī)定對于在農(nóng)村集體土地上開發(fā)的房地產(chǎn)是不適用的，也就造成農(nóng)村房屋開發(fā)建設(shè)規(guī)范的空白。而對于農(nóng)村集體土地上的房產(chǎn)如何認(rèn)定和管理到現(xiàn)在也沒有確切的法律依據(jù)。2008年l月1日起新實行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是指導(dǎo)農(nóng)民宅基地規(guī)劃的專門法，其雖將城鄉(xiāng)納入一體規(guī)劃，但卻因集體土地法規(guī)體系的缺失而使該法的實施為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等問題的產(chǎn)生提供了巨大的灰色運(yùn)轉(zhuǎn)空間。也正是由于我國目前對小產(chǎn)權(quán)房的處理和解決方法，在相關(guān)法律規(guī)范中無法明確找到，才使得小產(chǎn)權(quán)房普遍存在時大眾處于一種迷茫的態(tài)度，因此，我國對于此問題在立法上的缺失極大助長了購買和有意購買小產(chǎn)權(quán)房的人“法不責(zé)眾”的態(tài)度，進(jìn)而造成了小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的現(xiàn)象。

三、小產(chǎn)權(quán)房問題解決途徑之探討

（一）完善我國城鄉(xiāng)二元土地制度

由于小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的根源是我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元化土地制度，而我國現(xiàn)行的政策制度已嚴(yán)重不能滿足時代的發(fā)展，農(nóng)民無法自由處分自己財產(chǎn)，政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用進(jìn)行嚴(yán)格的限制，也就出現(xiàn)了違法的小產(chǎn)權(quán)房問題，所以，解決此問題的根本途徑可以是，一方面深入進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)變革，賦予農(nóng)村土地完整的產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然產(chǎn)權(quán)變革不能一蹴而就，現(xiàn)階段還需要政府加強(qiáng)農(nóng)村土地管理制度，首先，糧食安全關(guān)系到國家根基，嚴(yán)格禁止占用耕地搞住宅開發(fā)建設(shè)，對使用耕地進(jìn)行交易行為應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)懲；相反，對那些符合土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)、補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用之后可以適當(dāng)考慮給予正式產(chǎn)權(quán)。比如，可以考慮改變這部分土地的性質(zhì)，由國家和集體組織進(jìn)行協(xié)商，保留這部分房屋，然后由這部分小產(chǎn)權(quán)的屋主交納相應(yīng)的入地出讓金從而獲得房屋的所有權(quán)。另一方面，建立以市場和產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo)的土地制度，這樣不但可以改變因土地征用而低價獲取土地造成土地資源浪費(fèi)的情況，增加了城市擴(kuò)張和土地使用的成本，還間接對耕地起了一定的保護(hù)作用。黨的十七屆三中全會特別提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)民通過多種方式依法參與開發(fā)經(jīng)營農(nóng)村集體土地并保障農(nóng)民合法權(quán)益，為農(nóng)民合理融資提供有效途徑。此決定無疑對解決小產(chǎn)權(quán)房問題提供強(qiáng)有力的政策支持。而小產(chǎn)權(quán)房問題解決的關(guān)鍵就是小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)能否得到有關(guān)部門的批準(zhǔn)。

（二）區(qū)分治理小產(chǎn)權(quán)房

1、區(qū)分集體建設(shè)用地和農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房

對于在集體建設(shè)用地上開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，由于并沒有改變建設(shè)用地的用途，而且為了避免社會資源的浪費(fèi)和維護(hù)社會的穩(wěn)定性，我認(rèn)為在治理這類的小產(chǎn)權(quán)房時應(yīng)當(dāng)考慮效率原則，盡量減少對此類小產(chǎn)權(quán)房的拆除比例以達(dá)到其效用最大化。

對于己經(jīng)建成等待出售的，不符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，在對其實施強(qiáng)制拆除且不會導(dǎo)致更大損失的情況下，應(yīng)當(dāng)予以無條件拆除。

對于已經(jīng)建成等待出售的，符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，可以將其所占用的農(nóng)村集體建設(shè)用地劃歸該農(nóng)村集體組織作為該集體組織預(yù)先申請和預(yù)先使用的宅基地，即如果在一定年限內(nèi)該集體組織申請增加宅基地，就首先用這部分小產(chǎn)權(quán)房的用地折抵。而對于一些無法利用宅基地折抵的占地規(guī)模過大的小產(chǎn)權(quán)房，對于符合設(shè)計、施工相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)又不宜完全拆除的，可以轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房；對于不符合設(shè)計、施工相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的則應(yīng)當(dāng)無條件拆除。對于正在籌備或正在進(jìn)行開發(fā)建設(shè)中的小產(chǎn)權(quán)房，如果無條件拆除不會導(dǎo)致更大的損失，應(yīng)當(dāng)無條件拆除。對于己經(jīng)出售且符合土地利用總體規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，若購買者屬于高收入群體且購買小產(chǎn)權(quán)房出于投資目的，則應(yīng)當(dāng)要求其以一定的條件轉(zhuǎn)讓；如果屬于自住型小產(chǎn)權(quán)房，且購買者屬于中低收入群體，則可以考慮在補(bǔ)辦手續(xù)、補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用后將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房。

我國人口眾多，糧食需求量大，我國的糧食問題更是日益凸顯，耕地保護(hù)政策已經(jīng)上升我國的基本國策。因此，基本農(nóng)田無論如何都不能改變其用途，建設(shè)在耕地和基本農(nóng)田上的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)一律予以無條件拆除。

2、區(qū)分治理不同建設(shè)階段的小產(chǎn)權(quán)房

對已經(jīng)開發(fā)而尚未建成的小產(chǎn)權(quán)房，由于其還沒有真正開始建設(shè)，還未產(chǎn)生較大的社會成本，對于這種情形可以直接確認(rèn)違法，嚴(yán)格要求停工停建，恢復(fù)土地的本來用途。

對于已經(jīng)建成但尚未出售的小產(chǎn)權(quán)房，如果存在嚴(yán)重的瑕疵，例如有危及人身安全的安全隱患的，或者完全不符合土地利用規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)直接確認(rèn)為違法，直接拆除，恢復(fù)土地的本來用途。對于符合土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，在這種情況下國家可以對這片土行依法征收，將其轉(zhuǎn)化為國有土地，繼續(xù)進(jìn)行房屋建設(shè)，對于已建成的房屋作為保障性住房，如廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房使用，滿足城市中低收入群體的購房需求。建成的房屋性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)定性為合法的房屋，由國家房屋管理部門頒發(fā)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證書。

對于已經(jīng)建成并已經(jīng)出售的小產(chǎn)權(quán)房，就需要考慮到城市中低收入群體的生存利益，應(yīng)當(dāng)盡量予以性質(zhì)轉(zhuǎn)化是比較合理的。但是如果己經(jīng)建成的小產(chǎn)權(quán)房質(zhì)量上存在嚴(yán)重的瑕疵或完全不符合土地利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)直接確認(rèn)為違法，直接拆除，恢復(fù)土地的本來用途。房屋質(zhì)量達(dá)標(biāo)符合土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，在這種情況下國家可以對這片土地進(jìn)行依法征收，將其轉(zhuǎn)化為國有土地，對于己建成的房屋可以作為保障性住房，如廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房使用。建成的房屋性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)定性為合法房屋，由國家房屋管理部門頒發(fā)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證書，但是要求購房者是屬于城市中低收入階層。如果房主不是屬于中低收入階層的，應(yīng)當(dāng)要求其在一定時間內(nèi)按照廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的價格轉(zhuǎn)讓給中低收入階層符合購買保障性住房條件的購買者。

（三）完善相關(guān)的配套設(shè)施制度

就目前來說，要想從根本上小產(chǎn)權(quán)房問題是很難完成的，這涉及到方方面面的關(guān)系和利益的平衡，因此在根本解決我國小產(chǎn)權(quán)房問題之前就需要一些過渡性的或者保障性的措施來這些實際居住和使用小產(chǎn)權(quán)房的人及其他因現(xiàn)在的高房價也想購買小產(chǎn)權(quán)房的人的利益。其中完善相關(guān)的配套設(shè)施是很重要的措施。

政府要加強(qiáng)對農(nóng)村社會保障和公共服務(wù)的投入，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保險的實施范圍和深度，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會保障和城市社會保障的制度對接，逐步縮小城鄉(xiāng)保障的差別，將農(nóng)民從單一的土地保險中解脫出來，擴(kuò)大其爭取其自身的方式，使之真正成為能在市場競爭中充分發(fā)揮作用的勞動力資源要素。同時政府要進(jìn)一步深化住房保障制度的執(zhí)行，擴(kuò)大保障制度的實施面，真正為住房困難的低收入群體解決涉及民生的實際問題。

（四）相關(guān)立法的完善

我國目前的法律規(guī)定了集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但對于違規(guī)建造、交易農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房行為有怎樣的法律定性及承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任仍然沒有明確的規(guī)定。因此當(dāng)前最緊要的是健全房地產(chǎn)相關(guān)的立法，明確小產(chǎn)權(quán)房是違法行為并且在法律中規(guī)定建造、交易小產(chǎn)權(quán)房的違法性，明確違規(guī)操作雙方主體的法律責(zé)任形式，根據(jù)危害程度的不同分別給予讓違法者承擔(dān)不同的責(zé)任。從立法監(jiān)督的環(huán)節(jié)上鏟斷小產(chǎn)權(quán)房的交易可能。

應(yīng)當(dāng)加快房地產(chǎn)市場監(jiān)管立法，對房地產(chǎn)市場的市場準(zhǔn)入、信息公開、金融風(fēng)險等實施嚴(yán)格的監(jiān)管，增強(qiáng)相關(guān)處罰規(guī)則的強(qiáng)制力和約束力。通過市場監(jiān)管嚴(yán)格查處房地產(chǎn)市場上相關(guān)違法違規(guī)和權(quán)錢交易的違法行為，推進(jìn)房地產(chǎn)市場誠信體系建設(shè)，通過推行誠信激勵制度和不良信息披露制度，充分發(fā)揮法律的評價、激勵和懲戒作用，進(jìn)一步完善政務(wù)公開，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行。

四、結(jié)語

綜上所述，我國小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀存在著很多問題，從制度到立法方面都還不完善，本文從若干方面提出了一些解決對策，但是還有許多問題亟待討論和解決。

參考文獻(xiàn)：

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（3）劉智廣：《小產(chǎn)權(quán)房買賣合同效力研究》，河南大學(xué)2011年碩士研究生畢業(yè)論文。

（4）劉智廣：《小產(chǎn)權(quán)房買賣合同效力研究》，河南大學(xué)2011年碩士研究生畢業(yè)論文。