再議土地整治工作

叢岳明 叢越君

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院 呼和浩特 010010

摘要：本文參照2012年3月底國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》的目標(biāo)及任務(wù)，結(jié)合內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整理的實(shí)例，談一下對(duì)土地整治工作的認(rèn)識(shí)和方略。

關(guān)鍵詞：土地資源 工作目標(biāo) 區(qū)別對(duì)待 長(zhǎng)遠(yuǎn)思路

新的五年土地整治規(guī)劃的出臺(tái)，昭示著國(guó)土資源管理理念、利用形式進(jìn)入一個(gè)全面提高的新階段，規(guī)劃打開(kāi)了土地資源、資產(chǎn)利用方式轉(zhuǎn)變的“大門(mén)”，為集體土地權(quán)屬屬性的提升找到了有效途徑；為破解當(dāng)前“部分”集體土地合理、合法流轉(zhuǎn)利用問(wèn)題找到了出路。使土地治理工作從過(guò)去被動(dòng)“填鴨式”的整理狀態(tài)中“跨越”到今后工作目標(biāo)明確、方向清晰的嶄新時(shí)期，大大增強(qiáng)了綜合整治的責(zé)任性和使命性。規(guī)劃也是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化城鎮(zhèn)化建設(shè)的又一很好舉措，是新農(nóng)村建設(shè)的又一有效辦法，是土地管理工作的重大突破。規(guī)劃開(kāi)啟了“經(jīng)營(yíng)”土地利用的新思路，打開(kāi)了土地經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大內(nèi)需活動(dòng)的新方向，啟動(dòng)了土地生產(chǎn)資料公有制所有制提高的新方法，推動(dòng)了社會(huì)主義公有制制度建設(shè)新的實(shí)踐活動(dòng)內(nèi)容。土地治理事業(yè)整治職能的新確定，翻開(kāi)了土地資源、資產(chǎn)管理工作的新篇章。我們要認(rèn)清形勢(shì)、把握時(shí)機(jī)將公有制最大生產(chǎn)資料工作做好，為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)增添新的經(jīng)驗(yàn)。為此，我們有必要從過(guò)去十年土地整理規(guī)劃的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、謀劃方略，為新五年土地整治規(guī)劃工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)夯實(shí)基礎(chǔ)，為“十二五”4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田工作目標(biāo)及更長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)而努力。

1.回顧整理工作點(diǎn)滴 體會(huì)職能改進(jìn)需求

始于上世紀(jì)末期的土地整理工作，步入了規(guī)范化、職能化、統(tǒng)一化的土地治理進(jìn)程。眾所周知，起因是自確立改革開(kāi)放和走中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路的中國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度異乎迅猛，土地資源作用人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作用被充分激活，旺盛的需求達(dá)到“勇于違法”利用土地的狀況，并有擴(kuò)大蔓延全國(guó)的態(tài)勢(shì)，為此，中共中央、國(guó)務(wù)院于1997年下發(fā)了11號(hào)文件，“凍結(jié)”土地利用申報(bào)、審批工作，對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行執(zhí)法大監(jiān)察。由于形勢(shì)所迫1998年原土地管理局經(jīng)中央有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)成立土地整理中心，開(kāi)展土地整理工作。直到2012年5月2日土地整理機(jī)構(gòu)完成了名稱變更工作，與2012年3月底出臺(tái)的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）工作相銜接、相匹配。

土地治理工作在二十世紀(jì)末制定了《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》，這期間土地整理工作經(jīng)歷了艱難規(guī)范的過(guò)程：從土地整理資金的來(lái)源問(wèn)題到整理內(nèi)容的豐富問(wèn)題等，十分不易，是一個(gè)逐步探索完善的過(guò)程。2004年國(guó)發(fā)28號(hào)文件解決了土地整理資金來(lái)源問(wèn)題，為土地整理工作長(zhǎng)期、有效、可持續(xù)的開(kāi)展擺脫了困境，夯實(shí)了整理工作基礎(chǔ)。2005年國(guó)土資發(fā)〔2005〕207號(hào)文件，又對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地問(wèn)題進(jìn)行了嘗試性規(guī)范，探索建設(shè)用地突出問(wèn)題的有效解決途徑。2008年廣東省開(kāi)展的“三舊改造”試點(diǎn)工作，又是一次促進(jìn)集約、節(jié)約用地的整理行動(dòng)。不難看出，土地整理工作的“三”進(jìn)步是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、土地資源、資產(chǎn)的旺盛需求，激活了土地經(jīng)濟(jì)的“爆炸”力，促進(jìn)了生產(chǎn)資料基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的功能作用，越來(lái)越凸顯土地資源、資產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用，是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)生產(chǎn)資料必須彰顯效益的使然。但是，國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)文件和國(guó)發(fā)〔4〕號(hào)文件的下發(fā)，讓我們看到建設(shè)用地和土地整治工作的艱巨性、長(zhǎng)期性和與時(shí)俱進(jìn)性。

開(kāi)展了十五年的土地整理工作到如今，其初衷已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，調(diào)整單一工作目標(biāo)職能成為大勢(shì)所趨。其向綜合型、功能性目標(biāo)發(fā)展成為國(guó)土管理工作的責(zé)任，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求。將責(zé)任性賦予提升職能后的土地整治工作，是規(guī)劃責(zé)任目標(biāo)的要求，更是公有制生產(chǎn)資料利用的科學(xué)發(fā)展觀使然，是必須要做好的工作內(nèi)容。我們通過(guò)幾個(gè)土地整理的實(shí)例，看一下土地開(kāi)發(fā)整理中的一些現(xiàn)象：如2002年夏季，因工作關(guān)系本人在呼和浩特市某縣，看到大量整理后的鹽堿地，由于鹽堿化程度過(guò)強(qiáng)雖然水利等配套設(shè)施較好，道路也通暢，但是，土地?zé)o法耕種；2007年秋季，在赤峰市某旗的南部，看到以噴灌方式整理的未利用土地，雖然，提供噴灌的水利設(shè)施較好，其他設(shè)施也較完備，但是，由于土地中礫石含量較高壤質(zhì)較少，土地也無(wú)法耕種；2007年夏季，在通遼市某旗中西部看到上世紀(jì)六、七十年代“學(xué)大寨”整理的土地，水利設(shè)施尚可利用，但是，由于鹽堿化較重大面積土地荒蕪且植被稀少?？梢钥闯觯瑸椤罢怼倍M(jìn)行的整理是不可取的工作方法。

土地整理是使土地資源更好利用的工作，是使土地資源各種效益有所提升的工程，是為更好利用土地資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的大整治。而現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常發(fā)生無(wú)視科學(xué)規(guī)律的整理項(xiàng)目，屢屢發(fā)生“政績(jī)”工程的整理。這些整理項(xiàng)目都是整理工作單一職能目標(biāo)要求造成的，是整理工作只重視技術(shù)指標(biāo)和資金投放的性質(zhì)造成的，是“花了錢(qián)、辦了事”的管理方式造成的，是只管土地“整”而不管土地效益“利”的工作方法造成的。土地開(kāi)發(fā)整理的無(wú)使命性、責(zé)任性的職能工作性質(zhì)賦予其內(nèi)質(zhì)整理工作的“弱點(diǎn)”，是與科學(xué)發(fā)展觀要求背離的，是與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建成小康社會(huì)的要求不協(xié)調(diào)的。調(diào)整土地治理形勢(shì)時(shí)不我待，從整理有條理的工作形式中“跨越”到整（下轉(zhuǎn)168頁(yè)）（上接166頁(yè)）治治理、懲罰的雙向工作形式上，是符合中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)要求的。（下轉(zhuǎn)168頁(yè)）

（上接166頁(yè)）

2.清明整治確定要義 夯實(shí)目標(biāo)統(tǒng)籌方略

《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》的出臺(tái)和土地整治職能的確定，明晰了未來(lái)五年整治工作的責(zé)任、目標(biāo)。4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整治目標(biāo)，是有責(zé)任的目標(biāo)。耕地質(zhì)量提高一個(gè)等級(jí)，單位畝產(chǎn)量增加100公斤的責(zé)任要求，讓我們深深體會(huì)到未來(lái)五年整治工作的艱巨性，更讓我們領(lǐng)會(huì)到未來(lái)土地資源整治工作的新意。

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的提出讓我們看到土地整治工作的確立，打開(kāi)了“經(jīng)營(yíng)”土地利用的“大門(mén)”，是土地資源管理的新突破。4億畝耕地的治理，一個(gè)等級(jí)和100公斤糧食的提高是土地整治經(jīng)營(yíng)土地的責(zé)任目標(biāo)。由此可見(jiàn)，經(jīng)營(yíng)土地利用是整治工作未來(lái)幾年乃至長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作形式。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)及擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的提出。需要從各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展，土地經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)形式，讓土地整治工作的經(jīng)濟(jì)實(shí)效作用異乎凸顯。土地整治工作是實(shí)實(shí)在在擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容，是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極元素。因此我們更加體會(huì)到土地整治工作是土地生產(chǎn)資料公有制盤(pán)活經(jīng)濟(jì)作用的方法，是激活土地資源、資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要手段，是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)核心功，能推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的積極內(nèi)容。制度建設(shè)是體制建設(shè)的必要條件，是生產(chǎn)資料公有制國(guó)家從低級(jí)向高級(jí)循序漸進(jìn)發(fā)展的必要過(guò)程，需要從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做起，更需要從制度的經(jīng)濟(jì)形式構(gòu)成做起。土地整治工作開(kāi)啟了經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動(dòng)的行動(dòng)，土地整治工作也嘗試著使集體所有制土地向全民所有制高級(jí)土地形式過(guò)渡的實(shí)踐行動(dòng)，這一點(diǎn)我們要清醒地看到。4億畝的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)，只是整治工作職能的基礎(chǔ)目標(biāo)，機(jī)構(gòu)職能的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是通過(guò)完成土地生產(chǎn)資料公有制經(jīng)濟(jì)形式的全面提高來(lái)實(shí)踐社會(huì)主義革命的奮斗目標(biāo)。4億畝耕地的土地整治目標(biāo)，啟動(dòng)了土地權(quán)屬屬性提升的契機(jī)，使集體土地的“部”分土地有了提高經(jīng)濟(jì)形式的可能，為未來(lái)逐步提高集體土地權(quán)屬屬性探索出一條道路，也讓我們看到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展成果是可以實(shí)踐社會(huì)主義國(guó)家從低級(jí)形式向高級(jí)形式穩(wěn)步推進(jìn)的態(tài)勢(shì)，可以先從部分內(nèi)容做起，整治后的耕地基礎(chǔ)設(shè)施用地可以提升為全民所有制經(jīng)濟(jì)屬性，并將其納入全民所有制資產(chǎn)管理系統(tǒng)中加以管理。以“條例”或“法律”的形式調(diào)整好所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，徹底解決被專家和學(xué)者反復(fù)探討的整治后基礎(chǔ)設(shè)施如何利用的問(wèn)題，要充分領(lǐng)會(huì)整治工作深層次作用。

基礎(chǔ)整治目標(biāo)的確定，讓我們感受到土地整治工作的重大作用和深遠(yuǎn)意義。加快土地整治有關(guān)“法律、條例”的出臺(tái)已經(jīng)刻不容緩，但是，統(tǒng)籌好《規(guī)劃》目標(biāo)的具體實(shí)施方略更有現(xiàn)實(shí)意義。過(guò)去10年的土地開(kāi)發(fā)整理工作是一種事倍功半的治理方法，是對(duì)未利用地、廢棄工礦用地的開(kāi)發(fā)和復(fù)墾活動(dòng)。而土地整治的耕地質(zhì)量目標(biāo)提升是一項(xiàng)事半功倍的科技工程，應(yīng)周密統(tǒng)籌、認(rèn)真落實(shí)，務(wù)必把好事業(yè)做好。首先，在通曉環(huán)境元素情況并掌握基本資源配置的狀況下進(jìn)行中、長(zhǎng)期目標(biāo)的落實(shí)。要區(qū)別對(duì)待不同目標(biāo)，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)思路的統(tǒng)籌規(guī)劃方案，把土地整治工作做得扎扎實(shí)實(shí)。要清晰地看到南、北方土地整治有本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)抓住兩個(gè)環(huán)節(jié)開(kāi)展：一、北方地區(qū)解決“澆”的問(wèn)題，南方地區(qū)解決“排”的問(wèn)題；二、北方地區(qū)要突出“綠”的營(yíng)造，南方地區(qū)要突出“道”的通達(dá)，是提高整治耕地質(zhì)量的關(guān)鍵要素。內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地資源的主體是旱地，達(dá)七成左右。要提升耕地質(zhì)量，需要在旱地上下工夫。主要解決灌溉問(wèn)題，在“澆”上做文章。整治工作在制訂方案時(shí)，要充分考慮能源配置問(wèn)題。要改造優(yōu)質(zhì)旱地為水澆地，需要突破舊理念的束縛。水澆地是可以由化工材料構(gòu)筑起來(lái)的，幾十年甚至上百年利用地下“渠”網(wǎng)且地表“滴”、“噴”等澆灌形式的耕地，未必一定是“平整”的水能夠澆灌的耕地。水資源的稀缺和有效利用，也迫使我們進(jìn)行理念上、技術(shù)上的突破和創(chuàng)新。營(yíng)造涵養(yǎng)水分環(huán)境，減小風(fēng)蝕水浸的“厚重”綠色屏障設(shè)施的農(nóng)業(yè)耕種模式，也是間接提高耕地生產(chǎn)力的生產(chǎn)方式，是北方地區(qū)土地整治工作必須思考的課題內(nèi)容。毋庸置疑，牧草地問(wèn)題是自治區(qū)的區(qū)情，應(yīng)高度重視。基本牧草地的整治應(yīng)該與基本農(nóng)田一樣且放到突出的位置上。其生態(tài)環(huán)境的作用與生產(chǎn)服務(wù)功能一樣大，不可小視。土地整治是高度科學(xué)的事業(yè)，是需要“前”、“中”、“后”期全面統(tǒng)籌規(guī)劃的事業(yè)，是需要扎扎實(shí)實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)的事業(yè)。前期主要抓住綜合各元素的科學(xué)評(píng)判工作上，中期主要抓住方案的真真切切落實(shí)，后期主要明確權(quán)屬責(zé)任內(nèi)容。

3.結(jié)束語(yǔ)

土地整治工作是新興的事業(yè)，需要從法律上、制度上、管理上、技術(shù)上、科學(xué)性等方面做大量的工作。但是，清晰土地整治職能的重大作用和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義是需要認(rèn)真對(duì)待的課題，只有這樣我們才能將土地整治事業(yè)做好。