善治視域下鄉(xiāng)村社會管理體制的弊端及解決對策研究

葛水林 呂航

摘 要：鄉(xiāng)村社會管理是我國社會管理的最基礎性部分，它不僅關乎鄉(xiāng)村社會能否和諧發(fā)展，更是關乎國家長治久安的重要問題。當前我國鄉(xiāng)村社會管理體制弊端主要體現(xiàn)為透明性不高、回應性較低、參與性不足、責任性不強、有效性較低。分析這些弊端的成因并提出相應的對策思考，以期為完善鄉(xiāng)村社會管理體制提供有益的借鑒。

關鍵詞：社會管理 善治 鄉(xiāng)村社會 管理體制

中圖分類號：F320.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）08-044-03

善治是指民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的管理和伙伴關系，以促進社會公共利益的最大化狀態(tài)。我國學者俞可平認為，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民的合作，共同管理公共生活，它是政治國家與公民的一種新穎社會關系，是兩者的最佳狀態(tài)。更進一步說，善治就是治理的理想狀態(tài)，其特征主要表現(xiàn)為政府和政府官員行為的合法性、透明性、責任性、法治性、準則性、回應性和有效性。{1}

善治的本質就是追求公民與政府之間的良性互動，在社會管理的過程中，除了強調(diào)政府的重要作用，但同時也離不開公民的積極參與。善治就是一個還權于民的社會管理過程，它為我們提供了一個可以利用的學術資源和理論框架，是民主建設的又一大理論創(chuàng)新，它要求公民通過政治參與，與政府共同合作進行社會公共管理，從而實現(xiàn)公共利益的最大化，是公民與政府合作的最佳耦合狀態(tài)。

一、當前我國鄉(xiāng)村社會管理體制存在的主要弊端

黨的十六屆四中全會從加強黨的執(zhí)政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，提出了“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”的要求，并明確提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這是中國特色社會主義社會管理格局的善治取向，“政府負責、公眾參與、社會協(xié)同”，是社會管理格局創(chuàng)新的必然選擇，然而在當前我國鄉(xiāng)村社會管理體制中存在著一些突出問題，有違于善治的本質要求。

1.服務性不強。首先，由于傳統(tǒng)文化等因素的制約，我國行政主體普遍缺乏服務意識。官本位思想的存在使得部分官員以權謀私的現(xiàn)象嚴重，逐漸脫離人民群眾，不能意識到為人民服務的重要性。其次，在實踐中，許多政府官員忽視了為人民服務的主旨，過分注重個人升遷，甚至做出有損人民合法權利的行為。如屢見不鮮的強拆事件，各級官員為了發(fā)展所謂的地區(qū)經(jīng)濟，實現(xiàn)個人升遷，至少數(shù)弱勢群體的利益于不顧，導致了某些悲劇的發(fā)生。

2.透明性不高。從現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村社會管理中推行的村務公開制度來看。首先，村務公開整體上缺乏統(tǒng)一規(guī)范，對于公開的內(nèi)容、時間、形式等缺乏統(tǒng)一的明文規(guī)定，這難免會造成“上有政策，下有對策的情況”，導致各地村務公開五花八門、參差不齊；其次，許多地方在實施過程中重形式，輕效果，為了公開而公開，只是公開一些無關緊要的規(guī)定或文件，對關系村民切身利益的內(nèi)容避而不談；再者，村務公開中尤其是財務制度的公開，許多地方公開“水分”較多、有章不循，財務制度村干部說了算，甚至不公開，出現(xiàn)了一些公款吃喝，勞民傷財?shù)雀瘮‖F(xiàn)象，嚴重損害了村民的利益。

3.回應性不足。在大力提倡勤政廉政建設的今天，我們很高興地看到大多數(shù)政府官員能夠以身作則，積極處理政務，了解人民的需求，及時解決人民的訴求。但仍有些政府官員高高在上、得過且過，對一些民眾關心的問題充耳不聞，缺失及時地回應和處理；對一些關乎人民切身利益的問題不能及時處理，甚至做出損害人民利益的行為。例如，最近幾年頻發(fā)的農(nóng)村群體性事件在很大程度上源于基層政府回應性的缺失。事實上，許多農(nóng)村群體性事件屬于“能量積聚型”，當能量積累超過所能承受的臨界點后才突然釋放出來，從醞釀到發(fā)生都有一個過程，有各種苗頭和征兆，如果地方政府和相關部門保持高度的警覺，是可以預警和防范的。許多基層政府在沖突發(fā)生之初對其重視不夠，往往錯過最佳處理時機，呈現(xiàn)出一種“體制性遲鈍”，即陷入“起因很小——基層反應遲鈍——事態(tài)升級爆發(fā)——基層無法控制——震驚高層——迅速處置——事態(tài)平息”的怪圈，從而導致“小事拖大，大事拖炸”。{2}

4.參與性不夠。公民的社會管理參與是善治的基礎，其參與程度是衡量善治的主要標準。我國農(nóng)民參與社會管理決策的形式主要是民主選舉，并在其基礎上發(fā)展成為“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四個方面的民主，在村民自治實施二十多年的過程中，我國農(nóng)民的政治參與有了明顯的提高，但參與鄉(xiāng)村社會管理的意識仍較低，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）中國多年傳統(tǒng)文化的影響，使人民普遍具有權力崇拜并產(chǎn)生“懼官”心理，害怕官員的打擊報復而對一些干部敬而遠之；（2）人民的民主意識不強，認為參政議政是干部的份內(nèi)事，大多數(shù)人對村里事務采取事不關己高高掛起的態(tài)度；（3）從現(xiàn)實情況來看，許多信訪、聽證會制度失敗的案例的發(fā)生源于村民對鄉(xiāng)村治理的參與失去了信心，對那些只能在新聞、電視中見到的領導望而卻步，導致許多村民極少關心社會公共事務，甚至選擇遠離政治。

5.有效性較低。有效性是善治的重要內(nèi)容，改革開放以來，中國政府在提高政府工作效能方面做了大量的工作，也取得了顯著的成就。在當前鄉(xiāng)村社會管理體制中，存在一些突出問題影響了有效性的提升。一方面在鄉(xiāng)政村治的實踐過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村黨支部、村委會之間的關系沒有得到很好的協(xié)調(diào)，尤其是鄉(xiāng)政府與村委會的關系，它們之間本應是指導與被指導的關系，村委會不是鄉(xiāng)政府的派出機構，不應是領導與被領導關系，而在實際操作中，我們經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)政府對村委會的“直接領導”，影響了村民的自治權利；另一方面由于文化、思想等原因的限制，許多社會管理措施仍停留在制度層面，而有的鄉(xiāng)村管理者也并沒有將相關的政策制度落實到位，對于一些社會矛盾仍按照其自身的意愿決策行事，使得一些國家政策成了一紙空文。這些問題的存在在很大程度上影響了村委會的效能，不利于村民自治和社會主義新農(nóng)村建設。

二、我國鄉(xiāng)村社會管理體制弊端的主要成因

1.稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力量弱化。自2000年中央決定在安徽開展以省為單位進行農(nóng)村稅費改革試點后，從2001年開始，逐步在部分省市進行試點、推廣進行農(nóng)村稅費改革。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的財政收入劃分為財政收入、地稅和國稅三個部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的財政收入明顯減少，尤其是在一些以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機更是深重。在鄉(xiāng)村治理過程中，由于稅費改革的需要，主要采取“一事一議”的方式，在操作過程中，村干部經(jīng)常會遇到“會難開、議難決、錢難籌”的尷尬局面。進而使得農(nóng)村公共基礎建設遭遇擱置，村里沒有資金，村干部也是有心無力，正所謂巧婦難為無米之炊。

2.村民自治制度不夠完善。村民自治制度包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個基本要素，四要素緊密聯(lián)系，缺一不可。但是在我國村民自治制度的實踐過程中，民主選舉這一環(huán)節(jié)在農(nóng)村基層得到了足夠重視，實行的較為完善，但是民主決策、民主管理、和民主監(jiān)督卻被忽視。{3}總體來看，在村民自治制度的實施過程中，配套的制度規(guī)范不健全，從而使得村民自治作為一個基本的制度安排，在制度的設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛，缺乏具體的可操作性規(guī)范保障。

3.農(nóng)村社會組織不發(fā)達。從現(xiàn)階段發(fā)展狀況來看，農(nóng)村社會組織的發(fā)展相對滯緩。造成社會組織尤其是農(nóng)村社會組織發(fā)展滯緩的原因是多方面的。首先是相關政策法規(guī)不完備：一是現(xiàn)有的指導社會組織管理的一些條例原則性規(guī)定多，缺乏具體的、可操作性強的管理規(guī)定；二是在社會組織中人員編制、工資福利、社會保障、稅收減免等方面缺少系統(tǒng)配套的政策。其次是民間組織管理人員不足，一方面是由于本村管理者較少或其能力有限；另一方面是由于缺乏一定的生活保障或其他方面的原因，不能吸引優(yōu)秀的人才參與到農(nóng)村社會組織管理中，這樣不利于社會組織的長遠發(fā)展。再者，我國社會組織參與社會管理的方式主要是提供服務、交流、宣傳與培訓等，而較少使用經(jīng)營實體店及商業(yè)活動的參與方式，這種參與方式雖然能夠很好地體現(xiàn)非政府組織中介性、非營利性的特點，但也在很大程度上限制了社會組織獲取資金的渠道。

4.傳統(tǒng)思想文化的制約。改革開放以來，農(nóng)村文化建設有了顯著績效，但是，從整個農(nóng)村政治文化建設的現(xiàn)狀來看，仍存在諸多不足：（1）受小農(nóng)思想意識的影響，領導干部對新農(nóng)村文化建設重視不夠，經(jīng)費投入不足。一些黨員干部對文化建設的重要性認識不到位，談起來重要，干起來次要，忙起來不要。（2）村民民主意識不強。許多農(nóng)村地區(qū)沒有相應的公共文化知識教育活動，由于封建思想的根深蒂固，村民仍存在一定的自卑依附心理，嚴重影響農(nóng)村民主建設。（3）民主程序的操作過程不規(guī)范?！洞迕裎瘑T會組織法》第十三條規(guī)定：“村民委員會的選舉由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產(chǎn)生?！钡窃趯嶋H執(zhí)行過程中，由于傳統(tǒng)權力觀念的影響，鄉(xiāng)村管理者管制色彩濃郁，缺乏服務意識，大多數(shù)是由上級組織配合在任村委進行選舉，并對村民所提出的疑義不予解答甚至直接忽視，一方面嚴重違背了相關的制度規(guī)定，另一方面也很大程度上打擊了村民政治參與的積極性，不利于鄉(xiāng)村民主政治建設。（4）村民的法制意識普遍不強。由于鄉(xiāng)村文化的落后，一方面法制建設的實施難免受到阻礙，這就使得法律很容易被替代甚至被排斥；另一方面由于地方政策的影響作用很大，這就使得許多文化程度不高的村民甚至搞不清政策與法律的關系，于是在“村財鄉(xiāng)管”、“惡人治村”、“一人獨裁”等“草根”性的東西突顯出來的同時，村民們也找不出合理的方法去解決這些問題。在社會壓迫感和社會挫敗感面前，他們只能做所謂的“順民”，抑或做所謂的“暴民”。{4}

三、善治視域下鄉(xiāng)村社會管理體制改革的對策

1.轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，打造服務型政府，在服務中進行管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層組織建設中發(fā)揮著至關重要的作用，是黨和政府聯(lián)系基層的紐帶和橋梁，是國家政策的直接操作者和執(zhí)行者，其治理水平的高低直接影響基層組織各項事業(yè)的發(fā)展。在現(xiàn)階段，轉變政府職能，打造服務型基層政府，是善治的需求，更是民主社會的需求。構建和諧農(nóng)村，首要任務是深化改革基層政府職能，改變原來的“全能政府”模式，建立“有限政府”，把一些基層政府管不好、不能管的項目分化給社會組織，正確處理政府、社會、市場三者的關系，發(fā)揮人民大眾的聰明才智，鼓勵人民群眾參與到社會管理中去。（1）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織應轉變治理觀念，從微觀社會管理中退出來，強化服務理念，擺脫政府主導型的經(jīng)濟發(fā)展模式，做好“扶”、“幫”、“助”，建立具有公共服務精神的基層政府；（2）在工作方法上，改變傳統(tǒng)的單純行政命令手段，變計劃管理為市場管理，堅持以服務為中心，寓服務于管理中。另外，中央、省、地市級政府要加大向基層政府的財政轉移支付的力度，以便讓基層政府有承擔起履行其社會管理職責的足夠財力。

2.完善村民自治制度，提高村民的民主管理水平。首先，應修改不適應村民自治發(fā)展的相關政策法規(guī)，健全村民自治的法律體系。《村民委員會組織法》作為村民自治制度的主要法律依據(jù)，其中大多數(shù)規(guī)定都是原則性的，沒有具體的相關法律主體的地位和關系，由于無法可依，實際操作上往往會導致關系混亂，職權亂用。其次，進一步完善村民自治制度。具體措施主要有：（1）加強民主建設，促進民主決策，鼓勵廣大村民積極參與民主選舉、民主投票；通過加強思想教育、提高村民素質，不斷增強村民的民主參與意識和能力。（2）完善民主監(jiān)督，健全村務公開體系，明確具體的公開內(nèi)容、公開時間以及公開方式，使村民對村務有具體的了解，促進村民自治建設。在民主監(jiān)督方面，還可以設立健全的監(jiān)督機構，采用多元化監(jiān)督機制，尤其加強對財務的監(jiān)督，合理使用村務資源。（3）強化村民自治中的民主管理，主要是指村委會對村莊公共事務的日常管理權主要體現(xiàn)為執(zhí)行權，因此村委會應充分意識到權利來自于村民，要執(zhí)行村民的意愿，堅持走群眾路線，充分發(fā)揚（下轉第47頁）（上接第45頁）民主，避免一言堂。

3.加強農(nóng)村社會組織建設，擴大鄉(xiāng)村社會管理的組織基礎。隨著社會發(fā)展程度的不斷提高，尤其是市場經(jīng)濟發(fā)展，使得社會力量壯大起來，許多社會事務皆由民間社會組織來承擔和完成。社會組織作為社會管理的中間環(huán)節(jié)，起著緩沖器和減壓閥的作用，在化解社會矛盾、促進社會穩(wěn)定、維護社會和諧等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。目前農(nóng)村地區(qū)的村民自治既是社會自治的基礎，同時也是社會自治形成的前提。社會組織在社會自治中發(fā)揮著重要的作用，它在增強民主意識、培養(yǎng)自治精神以及聚合民意等方面發(fā)揮著重要作用，對推動和完善村民自治具有重大意義，致力于農(nóng)村社會組織發(fā)展是一個必然選擇。第一，要制定優(yōu)惠政策大力鼓勵社會組織的發(fā)展；第二，建立健全社會組織的相關政策法規(guī)，使其有合法的存續(xù)依據(jù)，在實施具體操作時做到有法可依，保障社會組織的合法權利；第三，要不斷引進優(yōu)秀人才，不斷優(yōu)化社會組織的隊伍；第四，加強社會組織與政府組織的合作，通過招投標等形式，將一些政府保障項目轉向社會組織，一方面可以減輕政府的壓力，另一方面社會組織能夠通過各種渠道大量增加社會保障基金的來源并可以提供多元化的社會保障項目，不僅有利于完善社會保障機制，而且還可以更好地滿足社會多元化需求。第五，明確社會組織發(fā)展的職責，政府加強對社會組織建設的監(jiān)管，做好宏觀調(diào)控，為其建立、發(fā)展提供良好的社會環(huán)境，致力于將社會組織做大做強、做專做精。

4.加強民主政治文化教育，培養(yǎng)村民的現(xiàn)代公民意識。首先，增加財政投入，改善農(nóng)村教育條件，提高村民文化素質水平。在普及文化教育的同時，輔之以必要的農(nóng)業(yè)科技知識教育，使基礎教育和農(nóng)業(yè)教育相互支持，有力配合，形成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的整體合力，提高農(nóng)村教育的整體效益。百年大計，教育為本，這不單純是一句口號，也應該是深深種在每一位領導干部心中的種子，為整個農(nóng)村地區(qū)的文化教育開出希望之花。其次，多渠道發(fā)展文化事業(yè)，為促進民主建設塑造良好的文化氛圍。一方面要不斷鼓勵和吸引優(yōu)秀人才到祖國最需要的地方去，要健全相應的配套制度建設，為優(yōu)秀人才提供發(fā)展空間，解決他們的實際困難，讓他們在這些渴望優(yōu)秀文化的地區(qū)充分發(fā)揮自己的聰明才智；另一方面，要不斷發(fā)展本土文化，培育潛在的文化種子，如有的地區(qū)組織民族舞蹈比賽，老年秧歌隊等等。通過各種各樣的民間社團活動，拉近與群眾的距離，密切聯(lián)系群眾，營造一個平等民主自由的文化氛圍。再次，規(guī)范民主操作程序，培養(yǎng)村民的現(xiàn)代公民意識。鼓勵村民參政議政，加強法制教育宣傳，嚴格遵守村民自治相關規(guī)定，履行法定程序，樹立權威，不斷完善村民自治制度。

注釋：

{1}俞可平.治理和善治:一種新的政治分析框架[J].南京社會科學，2001（9）

{2}本刊首席時政觀察員.群體性無直接利益沖突的應急和對策[J].領導決策信息，2008（28）

{3}張言民.村民自治的法律困境與理性思考[J].淮北煤炭師范學院學報（哲學社會科學版），2006（4）

{4}梁濤.鄉(xiāng)村民主建設的文化羈絆及對策[J].安徽行政學院學報，2010（3）

（作者單位：南通大學管理學院地方公共政策研究所 江蘇南通 226019）

（責編：芝榮）