淺析我國(guó)行政事業(yè)單位融資問(wèn)題

張子學(xué)

摘 要：我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理還相當(dāng)薄弱，發(fā)展過(guò)程中還存在著許多問(wèn)題，這些都阻礙了行政事業(yè)單位的進(jìn)一步發(fā)展。文章根據(jù)行政事業(yè)單位自身的特點(diǎn)，針對(duì)行政事業(yè)單位融資存在的問(wèn)題，對(duì)行政事業(yè)單位解決融資問(wèn)題提出相應(yīng)的配套改革措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 融資 改革措施

中圖分類號(hào)：F832.21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）08-036-02

自上世紀(jì)80年代改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放取得了舉世矚目的成就，但這一階段的改革，其主攻面和著力點(diǎn)主要集中于國(guó)有企業(yè)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，很少牽涉到行政事業(yè)單位、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，致使我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理還相當(dāng)薄弱，發(fā)展過(guò)程中還存在著許多問(wèn)題，這些都阻礙了行政事業(yè)單位的進(jìn)一步發(fā)展。本文將根據(jù)行政事業(yè)單位自身的特點(diǎn)，針對(duì)行政事業(yè)單位融資存在的問(wèn)題，對(duì)行政事業(yè)單位解決融資問(wèn)題提出相應(yīng)的配套改革措施。

一、我國(guó)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)

行政事業(yè)單位是我國(guó)非營(yíng)利組織的一大特色，它作為一種基本的社會(huì)組織形態(tài)，具有不同于企業(yè)單位、民間非營(yíng)利組織的地位，性質(zhì)、功能和運(yùn)行方式，在社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，發(fā)揮著舉足輕重的作用。行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)并不是以營(yíng)利為最終目的，更多的是注重社會(huì)效益。它與一般的營(yíng)利組織比較，存在著以下區(qū)別和特點(diǎn)：

1.行政事業(yè)單位不是為了獲利而建設(shè)，行政單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的目標(biāo)是行使政府職能，事業(yè)單位的目標(biāo)是為社會(huì)公益目的服務(wù)，而營(yíng)利組織建設(shè)的目的就是為了獲取利潤(rùn)。

2.行政事業(yè)單位取得收入的主要途徑是政府的資助，營(yíng)利組織獲取收入是通過(guò)銷售產(chǎn)品和提供勞務(wù)。

3.行政事業(yè)單位的收入只有在符合一定條件時(shí)才可以開(kāi)支，這些條件受政府和捐贈(zèng)人的約束和限制，而營(yíng)利組織的開(kāi)支很少受到某種條件的限制。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位融資存在的問(wèn)題

行政事業(yè)單位資金來(lái)源主要有四個(gè)渠道: 政府資助、民間捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)和外國(guó)援助。雖然看起來(lái)行政事業(yè)單位有多種渠道籌集資金，但隨著行政事業(yè)單位規(guī)模的不斷擴(kuò)大和社會(huì)責(zé)任的加重對(duì)資金需求的增長(zhǎng)，具體實(shí)施上還存在諸多問(wèn)題：

（一）給政府帶來(lái)了過(guò)大的財(cái)政壓力

雖然行政事業(yè)單位有許多籌集資金的渠道，但主要的經(jīng)費(fèi)還是來(lái)自于政府的財(cái)政支出。隨著行政事業(yè)單位的進(jìn)一步發(fā)展，所需資金數(shù)額也日益增大，這無(wú)疑會(huì)給政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力。

（二）融資渠道比較單一，融資范圍狹窄

我國(guó)行政事業(yè)單位的資金來(lái)源主要依據(jù)財(cái)政撥款，缺乏市場(chǎng)性融資手段，不能適應(yīng)市場(chǎng)化的進(jìn)程，一些應(yīng)納入行政事業(yè)單位的融資并未啟用。

（三）非金融市場(chǎng)融資管理缺乏規(guī)范化，缺乏明確的法律制度規(guī)范

非金融市場(chǎng)融資在行政事業(yè)單位融資中占有相當(dāng)比重，但由于沒(méi)有相應(yīng)明確的制度規(guī)范約束，使得這種融資活動(dòng)存在管理缺乏規(guī)范化，融資人和出資人的權(quán)利和義務(wù)具有很大模糊性，風(fēng)險(xiǎn)防范措施和對(duì)策不夠健全等問(wèn)題。

（四）行政事業(yè)單位融資管理體系不健全，缺乏法律上的依據(jù)

行政事業(yè)單位融資缺乏全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃的管理體制，管理比較散亂，不成體系，使得融資無(wú)章可循，也沒(méi)有可靠的法律依據(jù)，融資有一定的盲目性。而且在無(wú)法律保障的情況下，投資項(xiàng)目管理責(zé)任不明確，投資者很難信任行政事業(yè)單位，使得投資和融資信息交流不暢，資源不能得到有效配置。

三、相關(guān)改革措施

（一）法律保障

1.加強(qiáng)行政事業(yè)單位融資的專門(mén)法律法規(guī)建設(shè)，保證其融資活動(dòng)的健康運(yùn)行，使行政事業(yè)單位融資活動(dòng)有專門(mén)的法律規(guī)章制度規(guī)范，從而使投資項(xiàng)目有效進(jìn)行，融資渠道也能夠得到保證。

2.完善《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》等已有法律法規(guī)，使行政事業(yè)單位融資主體能依法管理融資，依法償還融資，使行政事業(yè)單位能真正明確其融資風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)，約束其融資行為；建立擔(dān)保資格審查制度，制度中規(guī)定擔(dān)保人的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、信譽(yù)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和償債能力等，保證投資人的資金安全性，使融資暢通；建立有償擔(dān)保制度，保證行政事業(yè)單位在融資過(guò)程中實(shí)實(shí)在在地承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，建立起融資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。

（二）體制保障

1.創(chuàng)新行政事業(yè)單位管理的有效形式，監(jiān)督其運(yùn)作的規(guī)范化以及質(zhì)量。逐步放寬對(duì)行政事業(yè)單位的管理，賦予行政事業(yè)單位更大的自主性，使其進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建包含政府監(jiān)督、獨(dú)立的第三方評(píng)估、同行互律、媒體和公眾監(jiān)督和行政事業(yè)單位自律的完善監(jiān)督機(jī)制，確保行政事業(yè)單位不偏離組織的宗旨和目標(biāo)，健康發(fā)展。

2.進(jìn)一步深化行政事業(yè)單會(huì)計(jì)制度改革，提高財(cái)務(wù)管理水平。為適應(yīng)不同融資方式的發(fā)展，要區(qū)分行政事業(yè)單位不同融資業(yè)務(wù)活動(dòng)、會(huì)計(jì)核算特點(diǎn)，分別設(shè)置相應(yīng)的會(huì)計(jì)科目和會(huì)計(jì)核算方法。

3.解除行政事業(yè)單位的融資壁壘，減輕政府財(cái)政壓力。政府應(yīng)該在允許的范圍內(nèi)，盡量解除對(duì)行政事業(yè)單位融資方面的諸多壁壘。當(dāng)然，前提是做好對(duì)各類行政事業(yè)單位等非營(yíng)利組織的相關(guān)確認(rèn)工作，避免對(duì)國(guó)家財(cái)政收入造成損失。

4.實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。政府應(yīng)對(duì)行政事業(yè)單位的相關(guān)融資及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適當(dāng)給予一定的稅收優(yōu)惠并且確保政策的實(shí)施。

（三）組織保障

1.借用權(quán)益融資，擴(kuò)大負(fù)債融資，打破行政事業(yè)單位融資瓶頸。從現(xiàn)行法律來(lái)看，對(duì)行政事業(yè)單位權(quán)益籌資沒(méi)有明確禁止性規(guī)定，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在現(xiàn)階段,行政事業(yè)單位的民辦醫(yī)院、學(xué)校、劇團(tuán)、養(yǎng)老院等實(shí)體性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，未登記或轉(zhuǎn)登記團(tuán)體, 在籌資困難、難以維系生存的情況下，可以以權(quán)益性融資進(jìn)行過(guò)渡。

（1）權(quán)益融資在行政事業(yè)單位中的運(yùn)用。行政事業(yè)單位采用權(quán)益性融資的難點(diǎn)是行政事業(yè)單位公益性和資本尋利性之間的矛盾。處理這種矛盾, 總原則是不改變組織的主流和組織的決策。即在吸收部分股權(quán)投資的基礎(chǔ)上保持行政事業(yè)單位的非營(yíng)利性,在保證組織公益性的前提下,在留足組織正常運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)之后,再進(jìn)行分配。一是確定投資所占份額點(diǎn),以保證非營(yíng)利組織的公益性；二是限制其回報(bào)率,以避免短期行為；三是及時(shí)計(jì)算權(quán)益融資成本包括資金成本和社會(huì)成本。我國(guó)基金會(huì)條例規(guī)定的管理成本上限為7%。

（2）負(fù)債融資在行政事業(yè)單位融資中的運(yùn)用。負(fù)債融資可根據(jù)需要融資金額的大小分別處理，對(duì)資金需求量大的融資可采用發(fā)行債券或BOT融資方式；對(duì)資金需求量小的融資可采用向銀行借貸、向個(gè)人或營(yíng)利組織負(fù)債、向社會(huì)發(fā)行服務(wù)債券等模式。在負(fù)債融資中，BOT模式相對(duì)成本較高，運(yùn)轉(zhuǎn)復(fù)雜，因此融資方面應(yīng)該更多地考慮其他方式，比如債券融資、銀行借款，其需一定時(shí)期按一定利率支付給債權(quán)人。行政事業(yè)單位又不存在抵免所得稅，利息支出增大了行政事業(yè)單位成本。因此，通過(guò)借助其他往來(lái)單位或個(gè)人通過(guò)暫存款等方式，可以減少資金使用成本，對(duì)大型工程項(xiàng)目也可以采取由開(kāi)發(fā)商墊資、分期還款方式。負(fù)債籌資要求行政事業(yè)單位保持適度的財(cái)務(wù)杠桿，降低行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)。

2.加強(qiáng)對(duì)融資的監(jiān)管。由于我國(guó)社會(huì)信用體系不健全、法人治理結(jié)構(gòu)不完善等多種原因，社會(huì)融資沒(méi)有完全放開(kāi)國(guó)，包括行政事業(yè)單位在內(nèi)的社會(huì)融資均帶有鮮明的政策性。而且完全融資自由化也并不是解決行政事業(yè)單位融資問(wèn)題的靈丹妙藥，不能保證行政事業(yè)單位穩(wěn)健、持久發(fā)展，它只是進(jìn)入深化改革的手段和途徑。因此，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位融資監(jiān)管力度也是十分必要的。

3.重視選拔經(jīng)理和會(huì)計(jì)主管。和企業(yè)相比，行政事業(yè)單位更加缺乏懂經(jīng)營(yíng)會(huì)管理的經(jīng)理人才。而經(jīng)理人才素質(zhì)的高低，對(duì)融資的成敗與否是極其重要的,同時(shí)，應(yīng)認(rèn)識(shí)到在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,會(huì)計(jì)主管在經(jīng)營(yíng)管理和融資資金保值增值中不可替代的重要性。只有謹(jǐn)慎選擇好經(jīng)理和會(huì)計(jì)主管人員，才能有效保證行政事業(yè)單位更好地進(jìn)行融資活動(dòng)。

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（作者單位：泰山職業(yè)技術(shù)學(xué)院 山東泰安 271000）（責(zé)編：若佳）