高校編制管理問題與對策研究

吳斌 駱琪

關(guān)鍵詞：高校 編制管理 編制方案

隨著近年來人事制度改革速度的加快，高校編制管理如何適應(yīng)現(xiàn)有人事制度的變化，科學(xué)合理核定編制，構(gòu)建有效的人力資源控制體系，是目前高校編制管理工作面臨的重要問題。

高校編制管理內(nèi)涵和政策現(xiàn)狀

廣義的編制是指一定的政治、經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的關(guān)于權(quán)力劃分、組織形式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、層次規(guī)格、職責(zé)任務(wù)、體制結(jié)構(gòu)、職位職務(wù)、人員配備、裝備標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費額度之間的相互關(guān)系和模式設(shè)計的一門管理科學(xué)。狹義的編制是指人員的數(shù)額。編制管理的根本目的是對人力資源及其成本實施控制，從而實現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面和行政管理層面的宏觀指導(dǎo)。高校編制管理，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，以高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律為基礎(chǔ)，結(jié)合空間布局對有關(guān)高校的建立撤并、學(xué)科專業(yè)分布、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備提出意見并加以實施。

1985年《普通高等學(xué)校人員編制的試行辦法》、1999年《普通高等學(xué)校編制管理規(guī)程》（草案）的發(fā)布成為高校編制管理的依據(jù)，其主導(dǎo)是以不同招生規(guī)模、同學(xué)科類別的不同生師比或生員比確定各高校編制數(shù)量和規(guī)模。

高校編制管理存在的問題

1.編制核定依據(jù)政策滯后。1985年《普通高等學(xué)校人員編制的試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）對機(jī)構(gòu)中科級及以上管理崗位數(shù)量的限制主要采取賦值的辦法，而對校本部編制的控制是采取對不同類別高校內(nèi)按招生規(guī)模的不同賦予不同的生師比。1999年政策中的算法是以標(biāo)準(zhǔn)生數(shù)（學(xué)生數(shù)與不同折算系數(shù)的乘積）為基礎(chǔ)，進(jìn)行相應(yīng)的換算得到各類編制的數(shù)量。這兩種算法主要是從宏觀管理的角度出發(fā)，重點尋求招生規(guī)模與編制之間的關(guān)系，從而對編制進(jìn)行控制。高校的職能包括人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)，單純從招生規(guī)模的角度進(jìn)行控制不能涵蓋其他職能和工作任務(wù)，會導(dǎo)致“重教學(xué)輕科研”。

2.核定方法不統(tǒng)一。高校編制的核定除上述兩個文件中在不同時期對于高校各類編制的不同核定辦法外，各高校還存在由上級主管部門根據(jù)歷史變化情況進(jìn)行簡單核定下發(fā)的編制數(shù)量問題，這幾種編制核定出來的結(jié)果是不一致的。由于編制是校內(nèi)崗位設(shè)置的重要基礎(chǔ)依據(jù)，在進(jìn)行校內(nèi)崗位設(shè)置和崗位規(guī)劃時，存在依據(jù)不統(tǒng)一的問題，因此，高校在設(shè)置時會依據(jù)其中最大的編制進(jìn)行設(shè)置，這樣就造成了崗位虛設(shè)的現(xiàn)象；而核定的編制總量比現(xiàn)有崗位數(shù)量少的高校則在發(fā)展上存在制約。

3.編制與崗位分類方式不統(tǒng)一。因編制與崗位相互之間存在交叉現(xiàn)象，給崗位設(shè)置工作帶來困難。從編制管理文件的變化來看，《試行辦法》對編制的分類主要分為兩個層次（見圖1）?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校編制管理規(guī)程》（草案）中對編制的分類進(jìn)行了調(diào)整，分為三個層次（見圖2）。從各類編制的定義來看，將“專職科研編制”納入“學(xué)校本部編制”，“將實驗實習(xí)工廠編制”與“直屬單位編制”合并為“附屬單位編制”，將“政治工作人員編制”納入“教師編制”，將“工勤人員編制”中按從事工作和服務(wù)的不同分別納入相應(yīng)的編制類別。從調(diào)整的情況來看，根據(jù)當(dāng)時的政策導(dǎo)向，重點減少了基本類別，按照分類管理的原則，使整體編制分類變得進(jìn)一步簡化。但是，整體調(diào)整帶來的變化較大，使得編制管理工作為了適應(yīng)新的變化而不得不進(jìn)行調(diào)整。2006年～2008年，人事部、教育部下發(fā)了涉及崗位設(shè)置以及工資改革等方面的政策文件，對高校的崗位進(jìn)行了分類，共分為兩個層次（見圖3）。依據(jù)各類崗位的定義以及各類編制的定義，經(jīng)過對比發(fā)現(xiàn)“教學(xué)輔助人員編制”涉及“其他專業(yè)技術(shù)崗位”和“工勤技能崗位”兩類崗位；“附屬單位編制”涉及“其他專業(yè)技術(shù)崗位”和“工勤技能崗位”兩類崗位。因此在編制核定和崗位設(shè)置時就出現(xiàn)了不一致的現(xiàn)象，給編制管理工作帶來不便。

圖1：普通高等學(xué)校人員編制的試行辦法中編制的分類情況

圖2：普通高等學(xué)校編制管理規(guī)程中編制的分類情況

圖3：高等學(xué)校崗位設(shè)置分類情況

4.高校內(nèi)部編制核定方案依據(jù)不足。高校的內(nèi)部編制核定是體現(xiàn)高校對不同學(xué)科、學(xué)院、專業(yè)等進(jìn)行人力資源方面宏觀調(diào)控的重要工作之一，也是學(xué)校進(jìn)行人力資源成本控制的核心，對內(nèi)部機(jī)構(gòu)的發(fā)展起導(dǎo)向作用。根據(jù)人力資源管理理論，工作的任務(wù)和職責(zé)是人力資源規(guī)劃的依據(jù)，而高校的主要任務(wù)和職責(zé)是教學(xué)和培養(yǎng)工作。隨著教育教學(xué)改革的不斷深入，教學(xué)和培養(yǎng)的工作量和工作職責(zé)的細(xì)節(jié)不斷變化，如教學(xué)大綱、培養(yǎng)方案等；現(xiàn)代教育技術(shù)的發(fā)展使得原有教學(xué)和輔助教學(xué)的方式方法也發(fā)生了重大變化，如網(wǎng)絡(luò)教學(xué)技術(shù)、多媒體教學(xué)技術(shù)、圖書館網(wǎng)絡(luò)資源的應(yīng)用技術(shù)等，通過這些現(xiàn)代化工具，使原先需要人力完成的工作，可以通過計算機(jī)等設(shè)備去完成。近年來發(fā)展較快的網(wǎng)絡(luò)高等教育就是利用現(xiàn)代化教育手段和網(wǎng)絡(luò)共享的師資資源降低教育成本。這些變化就給內(nèi)部編制核定工作帶來了困難。從編制測算的數(shù)據(jù)時間點來看，能夠得到的確切的數(shù)據(jù)都是已發(fā)生的數(shù)據(jù)，包括教育教學(xué)工作量、科研成果等，但是利用這些數(shù)據(jù)所測算出的方案的適應(yīng)性和前瞻性較差，很難與發(fā)展相適應(yīng)，也就喪失了編制核定本來的目的。

高校編制測算方案設(shè)計

編制核定是編制管理基礎(chǔ)工作之一，而編制核定中的編制測算又是最重要的環(huán)節(jié)，測算工作的準(zhǔn)確性和可行性直接影響到編制管理方案的成功與否。高校的編制測算分為兩部分，即編制總量的測算和校內(nèi)各部門編制的拆分。由于上級政策文件中對于編制總量提出相對明確的限定辦法和指標(biāo)，因此這兩部分可以采取不同的測算方法。

1.高校編制總量的測算。編制總量的測算主要按照上級文件中的算法和指標(biāo)體系進(jìn)行測算，但是，由于編制測算政策的滯后，一些算法已經(jīng)不能滿足現(xiàn)有高校工作的要求。因此，將在規(guī)定算法的基礎(chǔ)上進(jìn)行局部調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)在高校辦學(xué)的特點。根據(jù)編制的管理辦法以及學(xué)校實際情況，總編制分為基本教育規(guī)模編制、專職科研編制、附屬單位編制、附加編制和流動編制。其中，基本教育規(guī)模編制又分為教師編制、教學(xué)輔助編制和管理編制?；窘逃?guī)模編制是指高校履行高等教育基本職能，完成國家人才培養(yǎng)任務(wù)所必須配備的人員編制；教師編制是指為完成高校教育任務(wù)而配備的從事教學(xué)工作、學(xué)術(shù)研究工作以及學(xué)生思想政治教育工作的人員編制；教學(xué)輔助人員編制是指為學(xué)校教育教學(xué)服務(wù)而配備的從事實驗技術(shù)、情報圖書資料和電化教育等工作的人員編制；管理編制是指學(xué)校中專職從事黨務(wù)、行政管理、行政事務(wù)工作的人員編制。專職科研編制是由國家批準(zhǔn)設(shè)立獨立運行的專門科研機(jī)構(gòu)配備的人員編制。附屬編制是指學(xué)校中實行經(jīng)濟(jì)核算管理，逐步社會化或部分社會化的生活后勤服務(wù)單位，如教工學(xué)生食堂、學(xué)生宿舍、綠化衛(wèi)生等單位的人員編制。附加編制是指配合教學(xué)培養(yǎng)工作，承擔(dān)學(xué)生實習(xí)指導(dǎo)以及技術(shù)服務(wù)性工作的人員編制。流動編制是指人事關(guān)系在學(xué)校的全脫產(chǎn)在站博士后研究人員和學(xué)校發(fā)展急需人員。

根據(jù)上述各類編制的分類及定義，學(xué)校總編制的測算公式如下：

ST=SE + SR + SS+ SA + SF

式中ST表示總編制，SE表示基本教育規(guī)模編制，SR表示專職科研編制，SS表示附屬單位編制，SA表示附加編制，SF表示流動編制，其中：

SE=STE + SAR + SMS

式中STE表示教師編制，SAR表示教學(xué)輔助編制，SMS表示管理編制。依據(jù)上級文件規(guī)定和高校工作特點，可以得到上述各類編制的測算公式：

SE=

其中CTS表示上級規(guī)定的生員比，而

∑N=NU × au + NM× aM+ ND× aD+ NEX× aEX+…其中NU、NM、ND、NEX等表示學(xué)校承擔(dān)教育培養(yǎng)任務(wù)的各類學(xué)生數(shù)量，au、aM、aD、aEX等表示折算系數(shù)（可以根據(jù)上級政策規(guī)定的折算系數(shù)取值，但由于現(xiàn)有培養(yǎng)工作量比例變化較大，也可以根據(jù)實際情況自行取值）。

基本教育規(guī)模編制主要體現(xiàn)上級部門對高校的宏觀調(diào)控，包括經(jīng)費的劃撥以及其他指標(biāo)評估等。專職科研編制根據(jù)編制管理規(guī)程的規(guī)定，將根據(jù)上級部門正式批準(zhǔn)設(shè)立的國家級重點科研機(jī)構(gòu)中根據(jù)下?lián)芫幹七M(jìn)行核定；附屬單位編制可以根據(jù)學(xué)校實有教職工以及學(xué)生數(shù)量賦予一定的核定系數(shù)確定；附加編制主要核定給具有全校性大規(guī)模實習(xí)單位，主要依據(jù)學(xué)生數(shù)量以及設(shè)備所需配備的人員數(shù)量進(jìn)行核定，根據(jù)編制管理規(guī)程中的規(guī)定，一般不得超過總編制的1%；流動編制則根據(jù)具體博士后流動站所需承擔(dān)科研任務(wù)的數(shù)量進(jìn)行核定，急需人員的數(shù)量由學(xué)校自行設(shè)定，總量不易過大。

2.高校內(nèi)部編制的測算。高校內(nèi)部編制的測算最重要的是根據(jù)承擔(dān)的各類任務(wù)確定不同類別的編制，而由于各職能部門和附屬單位的任務(wù)量很難量化，在此主要針對承擔(dān)教育教學(xué)培養(yǎng)以及科研任務(wù)的單位提出測算方法。根據(jù)承擔(dān)任務(wù)的不同，內(nèi)部編制包括教師編制、教學(xué)輔助編制以及管理編制，其中教師編制又分為基本教師編制、公共課基礎(chǔ)課教師編制和附加教師編制；教學(xué)輔助編制分為基本教學(xué)輔助編制、公共課教學(xué)輔助編制和科研實驗編制；管理編制分為學(xué)生工作管理編制、基本管理編制和其他管理編制。

教師編制主要是為了教學(xué)任務(wù)所配備的編制。其中，基本教師編制是指完成本單位教學(xué)任務(wù)所應(yīng)配備的編制，這些編制的人員主要從事本單位、學(xué)科、專業(yè)等類型的教學(xué)任務(wù)，這部分任務(wù)與其他單位無關(guān)。這部分算法主要與培養(yǎng)的本單位學(xué)生數(shù)量和工作量中本單位任務(wù)的比重有關(guān)，具體測算辦法如下：

STEb1=∑N1×β1

其中β1表示本單位教學(xué)培養(yǎng)比例，此比例包括本科生以及研究生，由于各單位培養(yǎng)計劃和教學(xué)計劃以及教學(xué)工作量算法存在加大差異，因此具體算法可依據(jù)各單位具體情況確定。公共課基礎(chǔ)課教師編制是指從事為外單位完成的教學(xué)和培養(yǎng)任務(wù)所配備的人員編制，這部分編制不包含為本單位承擔(dān)的教學(xué)培養(yǎng)任務(wù)，而且應(yīng)該為兩個（含）以上單位完成的教學(xué)培養(yǎng)任務(wù)，具體測算辦法如下：

STEp1=A1 / γ1

其中A1表示公共課基礎(chǔ)課教學(xué)工作量，γ1表示人均工作量標(biāo)準(zhǔn)。附加教師編制（STEa1）是指為教學(xué)團(tuán)隊建設(shè)的需要所配備的人員編制，這部分人員編制主要根據(jù)實際承擔(dān)的特殊教學(xué)任務(wù)和工作量確定。

根據(jù)上述算法，教師編制的測算辦法如下：

STE1=STEb1+STEP1+STEa1

基本教學(xué)輔助編制是指完成本單位教學(xué)輔助任務(wù)所應(yīng)配備的編制，具體測算辦法如下：

SASb1=A2 / γ2

其中A2表示本單位教學(xué)輔助工作量，γ2表示人均工作量標(biāo)準(zhǔn)。公共課教學(xué)輔助編制是指從事為外單位完成的教學(xué)輔助任務(wù)所配備的人員編制，測算辦法如下：

SASb1=A3 / γ3

其中A3表示公共課教學(xué)輔助工作量，γ3表示人均工作量標(biāo)準(zhǔn)?？蒲袑嶒灳幹疲⊿ASt1）是指為完成科研任務(wù)所需配備的人員編制，這部分人員編制根據(jù)具體科研任務(wù)量進(jìn)行配備。

根據(jù)上述算法，教學(xué)輔助編制的測算辦法如下：

SAS1=SASb1+SASP1+SASt1

管理編制的測算主要考慮基本管理職能、與上級機(jī)構(gòu)的相互對應(yīng)以及上級政策中所規(guī)定的學(xué)生輔導(dǎo)員編制算法進(jìn)行確定。其中基本管理編制（SMAb1）依據(jù)具體職能和單位規(guī)模進(jìn)行確定；其他管理編制（SMAa1）主要考慮一些特殊管理問題以及基本管理編制所無法覆蓋的任務(wù)進(jìn)行編制確定；學(xué)生工作管理編制（SMAS1）按照上級規(guī)定的每200個在校學(xué)生配備1名管理人員進(jìn)行確定。管理編制的測算辦法如下：

SMA1=SMAb1+SMAa1+SMAS1

根據(jù)上述內(nèi)部編制的測算辦法得到具體某單位編制的總量測算辦法為：

SE1=STE1+SAS1+SMA1

3.內(nèi)部編制與學(xué)校編制總量的關(guān)系。按照內(nèi)部編制的測算辦法，全校各單位編制總量為：

而由于學(xué)校為了發(fā)展還應(yīng)預(yù)留一部分編制用于人才的引進(jìn)，因此，

SE ≥

在編制的總量測算中，主要在教師編制中進(jìn)行預(yù)留，而其他部分的編制不作預(yù)留，因此全校編制總量的測算結(jié)果應(yīng)大于或等于各內(nèi)部單位編制之和。

高校編制管理的思路

1.提高編制管理方案設(shè)計的穩(wěn)定性和前瞻性。編制管理方案的制定是在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，從方案的整體原則來看“突出重點，兼顧一般”是保證人力資源重點合理配置的重要原則。因此，能夠為重點發(fā)展單位提供人力資源保證是高校發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。同時，如何進(jìn)行編制的內(nèi)部分配是方案中的重要部分。分配的原則和方法將直接影響到各內(nèi)部單位的發(fā)展方向和目標(biāo)。為了爭取更多的人力資源，各單位將會根據(jù)測算方案中的算法進(jìn)行不斷努力，以提高本單位在人才競爭中的優(yōu)勢。這就要求方案設(shè)計不能只著眼于眼前，要依據(jù)學(xué)校的整體發(fā)展規(guī)劃和各單位、各學(xué)科的規(guī)劃進(jìn)行前瞻性設(shè)計，從而滿足未來一段時間內(nèi)的發(fā)展要求。

2.促進(jìn)高校編制管理的有效性。為了提高編制管理的有效性，應(yīng)加強(qiáng)績效考核方案、薪酬分配方案等工作的系統(tǒng)建設(shè)?？冃Э己朔桨钢芯唧w的人均工作量指標(biāo)是編制管理中重要的計算依據(jù)。薪酬分配方案中對于內(nèi)部單位的分配與核定辦法將對工作效率和工作質(zhì)量起到激勵作用，也會影響到編制測算的有效性。因此，只有加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)，才能更好地實施編制管理，而編制管理也同樣是人事系統(tǒng)建設(shè)中的重要工作。

3.建立適應(yīng)高校動態(tài)發(fā)展的編制管理模式。編制管理應(yīng)適應(yīng)不同時期、不同階段的發(fā)展要求，在設(shè)計測算方案時，應(yīng)對所設(shè)置的變量進(jìn)行動態(tài)評估和預(yù)測，在高校動態(tài)發(fā)展的過程中不斷更新具體參數(shù)，提高編制管理方案的適應(yīng)性。

4.加強(qiáng)編制管理的規(guī)范化。規(guī)范化是管理工作的手段之一，可以利用規(guī)范化的思想和方法提高工作的效率和質(zhì)量，減少人力成本。規(guī)范化的編制管理也需要利用這一工具進(jìn)行不斷梳理，從而達(dá)到更加理想的管理效果。高校編制管理過程中可以利用現(xiàn)代信息化的優(yōu)勢，加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)的建設(shè)，并將這些技術(shù)引入到編制管理中來，使高校編制管理工作更加有效。

本文系北京工業(yè)大學(xué)2011年度教育教學(xué)研究重點項目《高校人才管理方式的研究與改革探索》階段性成果

（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)）

[責(zé)任編輯：于洋]