論治安調(diào)解制度的完善與創(chuàng)新

劉啟川

（東南大學(xué) 法學(xué)院，南京 211189）

一、引言

在和諧社會(huì)構(gòu)建過程中，治安調(diào)解之止紛息訟的制度功效，得到了充分彰顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近3年全國(guó)治安調(diào)解處理的案件數(shù)年平均增幅達(dá)39.4%，充分發(fā)揮了治安調(diào)解社會(huì)“減壓閥”的作用，及時(shí)防止了一大批民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。[1]近年來，公安行政機(jī)關(guān)治安調(diào)解摒棄過去大包大攬的社會(huì)管理方式和“有困難找警察”的思維定勢(shì)，在公安部要求下，深入推進(jìn)“大調(diào)解”工作，排查涉及群眾家庭和鄰里之間的小矛盾、小糾紛，在有關(guān)部門的配合下綜合采取人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種手段，及時(shí)化解各類不安定因素，最大限度地預(yù)防一般性矛盾糾紛轉(zhuǎn)化為民事案件、民事案件轉(zhuǎn)化為刑事案件，著力解決群眾反映突出的問題，特別是信訪突出問題。

盡管治安調(diào)解在實(shí)踐中效果顯著，但其缺憾不容掩飾。有人認(rèn)為，現(xiàn)行法律等規(guī)范性文件對(duì)治安調(diào)解的規(guī)定主要存在以下不足之處：一是治安調(diào)解的案件范圍模糊不清、缺乏可操作性；二是治安調(diào)解的基本原則缺失、難以適應(yīng)復(fù)雜多變的實(shí)際需求；三是治安調(diào)解沒有或者缺少相關(guān)程序；四是治安調(diào)解法律效力規(guī)定不明確、過于籠統(tǒng)；五是缺失調(diào)解無效和調(diào)解救濟(jì)制度。[2](p51-52)也有人認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)治安調(diào)解中存在的突出問題包括治安調(diào)解適用條件模糊、治安調(diào)解的效力不強(qiáng)、治安調(diào)解程序任意性過大、適用治安調(diào)解方法簡(jiǎn)單以及民警態(tài)度差等。[3](p107-108)這些問題的解決以及矛盾的消解都應(yīng)立足于治安調(diào)解制度的價(jià)值定位，并以此為邏輯起點(diǎn)架構(gòu)和諧社會(huì)背景下的治安調(diào)解制度。

二、治安調(diào)解運(yùn)行機(jī)制的定位

人類社會(huì)是矛盾的統(tǒng)一體。一般而言，人類社會(huì)中的矛盾和沖突是有關(guān)價(jià)值、權(quán)力和資源以及對(duì)稀有資源地位的要求的斗爭(zhēng)。[4]（前言）同樣，構(gòu)建和諧社會(huì)也是一個(gè)充滿矛盾以及不斷化解社會(huì)矛盾的持續(xù)過程，在這個(gè)過程中，一方面要求能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)不同利益主體之間的矛盾，敢于正視矛盾，能夠運(yùn)用法律規(guī)范來調(diào)整人的行為，用制度化、法治化方式及時(shí)解決各種社會(huì)矛盾；另一方面也要求尊重不同市場(chǎng)主體的利益需求，通過建立對(duì)話協(xié)商等利益協(xié)調(diào)機(jī)制，預(yù)防和減少各種矛盾的發(fā)生，并將各種矛盾置于可控制、可容忍的范圍之內(nèi)，在矛盾出現(xiàn)之后也能夠及時(shí)、公正的予以處理。[5](p2)申言之，構(gòu)建和諧社會(huì)是一個(gè)不斷化解社會(huì)矛盾的持續(xù)過程，但是構(gòu)建和諧社會(huì)不是、也不可能把消滅矛盾作為自己的奮斗目標(biāo)。和諧社會(huì)是一種有矛盾但矛盾不激化、不尖銳的社會(huì)狀況，構(gòu)建和諧社會(huì)是一種使得和諧因素最大程度的增加，并讓他穩(wěn)定地保證社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展，同時(shí)又使不和諧因素最大限度的減少，并讓它對(duì)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展不發(fā)生重大影響的過程。

和諧社會(huì)強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)調(diào)、一致、均衡、兼容、有序。[6](p35)建立在工具理性基礎(chǔ)上的治安調(diào)解制度，不是也不應(yīng)當(dāng)是和諧社會(huì)糾紛解決的唯一選擇。按照法學(xué)理論，根據(jù)當(dāng)事人的意思自治在糾紛解決中的貫徹程度，通常將糾紛解決方式分為合意型糾紛解決方式和決定型的解決方式。盡管作為合意型糾紛解決方式之一的治安調(diào)解制度在實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧方面有優(yōu)于決定型糾紛解決方式（如行政處罰）的特點(diǎn)，但和諧社會(huì)并不排斥決定型糾紛解決方式，只是強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以滿足當(dāng)事人的糾紛解決需求為導(dǎo)向，形成治安調(diào)解制度和其他糾紛解決方式功能互補(bǔ)、相互支援、相互競(jìng)爭(zhēng)的糾紛解決生態(tài)，否則具有特殊功能和獨(dú)立運(yùn)行規(guī)律的司法將失去其存在的正當(dāng)性。[6](p35-36)因此為了符合和諧社會(huì)特征的要求，治安調(diào)解制度在整個(gè)糾紛解決體系中應(yīng)作出一定的功能定位，與和諧社會(huì)的構(gòu)建相呼應(yīng)。筆者認(rèn)為，治安調(diào)解在和諧社會(huì)構(gòu)建中，具體定位應(yīng)契合三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即獨(dú)特性，協(xié)商性和效率性。

糾紛解決方式的多元性，必然引起糾紛解決機(jī)制功能由綜合性向?qū)I(yè)性轉(zhuǎn)變，每一種具體的糾紛解決方式都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮著其獨(dú)特的作用，并且彼此相互協(xié)調(diào)相互聯(lián)系。這一趨勢(shì)集中體現(xiàn)在為解決特定類型的糾紛而設(shè)立專門化的糾紛處理機(jī)構(gòu)。以治安調(diào)解為例，各地設(shè)立的大量的治安調(diào)解服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、治安調(diào)解委員會(huì)等專門的機(jī)構(gòu)，處理相應(yīng)的治安案件。同時(shí)在體現(xiàn)治安調(diào)解獨(dú)特功能時(shí)，注重與其他糾紛解決機(jī)制之間的協(xié)調(diào)配合，合理有序科學(xué)地配置糾紛解決制度，實(shí)現(xiàn)法律資源經(jīng)濟(jì)效益。

根據(jù)構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，糾紛的解決不應(yīng)簡(jiǎn)單地停留在對(duì)糾紛是非的法律判定上，還應(yīng)當(dāng)重視糾紛主體之間沖突的真正化解，特別是當(dāng)事人直接對(duì)抗情緒的消融，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的效果。如果治安糾紛解決的結(jié)果基于當(dāng)事人的意思自治，出于當(dāng)事人的自愿，則糾紛的解決離案結(jié)事了應(yīng)當(dāng)不遠(yuǎn)。治安調(diào)解應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)合意型糾紛解決。合意型治安調(diào)解既包括實(shí)體性合意，也包括程序性合意；合意不僅是解決糾紛的終點(diǎn)問題，也是處理糾紛的起點(diǎn)問題。[7](p388)治安調(diào)解定位為協(xié)商性調(diào)解，可以引導(dǎo)解決糾紛文化從對(duì)抗走向協(xié)商合意，有利于社會(huì)呈現(xiàn)較以往和諧的狀態(tài)。

和諧社會(huì)不僅是有序的社會(huì)，而且也是高效的社會(huì)。這意味著與和諧社會(huì)相適應(yīng)的治安調(diào)解制度應(yīng)當(dāng)追求效率，即力求以較少的時(shí)間、成本、資源投入，使糾紛獲得較為完滿的解決。效率原則對(duì)和諧社會(huì)治安調(diào)解的構(gòu)建要求至少體現(xiàn)為，在治安調(diào)解過程中，成本的計(jì)算與權(quán)利的主張同樣重要，而根據(jù)效益原則放棄權(quán)利，作出妥協(xié)，較之堅(jiān)持無效益的權(quán)利主張可能更合乎理性。[8](p340)

三、治安調(diào)解范圍及其基本程序的完善

（一）明晰治安調(diào)解的范圍。

治安調(diào)解范圍決定了治安調(diào)解的外延和疆域，也決定了與其他糾紛解決機(jī)制的關(guān)系。如果把治安調(diào)解的范圍界分過大，勢(shì)必會(huì)侵犯其他糾紛解決機(jī)制的應(yīng)有疆域，導(dǎo)致糾紛解決機(jī)制權(quán)限之間的模糊不清，不利于和諧社會(huì)所要求的治安調(diào)解獨(dú)特價(jià)值的發(fā)揮。而如果限縮治安調(diào)解的范圍，狹隘的范圍可能使得治安調(diào)解制度存在的必要性受到懷疑。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)守治安調(diào)解現(xiàn)有范圍的基礎(chǔ)上，予以明晰化規(guī)定，便于與其他糾紛解決機(jī)制的識(shí)別，增強(qiáng)治安調(diào)解的可操作性。

治安調(diào)解范圍的進(jìn)一步明晰化，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)范）第三條和第四條的現(xiàn)有規(guī)定，逐一對(duì)過于模糊的概念作出明確的解讀和提出相應(yīng)的完善路徑構(gòu)思。筆者以為，治安調(diào)解范圍的確定應(yīng)當(dāng)從認(rèn)真厘定“民間糾紛”、“情節(jié)較輕”、“治安案件”，“查清事實(shí)”等概念的內(nèi)涵入手。

“民間糾紛”是產(chǎn)生治安調(diào)解的誘因，對(duì)其概念厘定，是確定治安調(diào)解概念的前提。民間糾紛區(qū)別于一般意義上的民事糾紛和民事爭(zhēng)議，民間糾紛是民事糾紛的一個(gè)狹小組成部分，僅涉及民間經(jīng)常發(fā)生，具有普遍性的，情節(jié)極為輕微以及層級(jí)較低的民事案件。對(duì)其界定應(yīng)把握兩個(gè)方面，第一，當(dāng)事人個(gè)體之輕微的民事爭(zhēng)議；第二，爭(zhēng)議的內(nèi)容，僅限為親友之間、同事之間、鄰里之間、同學(xué)之間等瑣事爭(zhēng)議，并且這些爭(zhēng)議主要發(fā)生在關(guān)涉人身以及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和日常生活中。不具備這兩個(gè)條件，不應(yīng)視為民間糾紛，更不能納入治安調(diào)解的范疇。

“情節(jié)輕微”在《規(guī)范》第三條中，也是治安調(diào)解的前提條件。治安調(diào)解范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅(jiān)持這一基礎(chǔ)性條件，因?yàn)橹挥星楣?jié)輕微，對(duì)社會(huì)安全和公共秩序危害性不大，并對(duì)被害人直接或者間接損傷有限時(shí)，當(dāng)事人才會(huì)更愿意坐下來心平氣和地協(xié)商溝通，才會(huì)更傾向于接受公安行政機(jī)關(guān)的介入。而情節(jié)輕微這一表述過于模糊，難以為調(diào)解主體所把握和有效運(yùn)用。鑒于此，確立一定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，顯得相當(dāng)重要。筆者認(rèn)為可以從施害者的主觀動(dòng)機(jī)、主觀惡性、施害目的、致害損失、社會(huì)影響、行為手段及施害場(chǎng)所等方面予以界定。這些考量因素對(duì)公安行政機(jī)關(guān)專業(yè)素質(zhì)和工作經(jīng)驗(yàn)提出了一定挑戰(zhàn)，相信隨著大量具有法科教育背景和專業(yè)知識(shí)涵養(yǎng)并取得學(xué)士學(xué)位、碩士學(xué)位甚至博士學(xué)位的學(xué)生加入公安隊(duì)伍，這一問題便會(huì)迎刃而解。

“治安案件”是相對(duì)于非治安案件而言的。解讀《治安管理處罰法》總則部分，可以得出治安案件的大致內(nèi)涵，即為擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵害公民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理并具有社會(huì)危害性，但不構(gòu)成犯罪的案件。在界定治安調(diào)解范圍時(shí)也應(yīng)當(dāng)在這一邊際下，不可逾越。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)警惕實(shí)踐中民警介入非治安案件的行為。如若把非治安案件視為治安調(diào)解的范圍，必然會(huì)浪費(fèi)本已緊張的警力資源，也不利于相應(yīng)案件的有效處理。有效的路徑應(yīng)當(dāng)是把非治安案件轉(zhuǎn)交有權(quán)機(jī)關(guān)查處，避免越權(quán)之嫌。

《規(guī)范》第五條對(duì)公安行政機(jī)關(guān)在治安調(diào)解中提出了義務(wù)性的要求，即治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查詢問，收集證據(jù)，在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上實(shí)施。這一職責(zé)性要求過于理想化并脫離紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。因民間糾紛引發(fā)的治安案件往往具有復(fù)雜性、隱秘性以及突發(fā)性特點(diǎn)，且時(shí)常糾紛的現(xiàn)場(chǎng)只有雙方當(dāng)事人，即使有第三人在場(chǎng)，也常因畏于各方面的壓力和人情考慮不出來作證，種種因素導(dǎo)致治安民警無法查明案件事實(shí)。如果嚴(yán)格按照現(xiàn)行《規(guī)范》的邏輯推演，出現(xiàn)無法查明案件真相的治安案件，公安行政機(jī)關(guān)便不能采用治安調(diào)解的方法化解民間糾紛。而現(xiàn)實(shí)中，無法查明案件事實(shí)的情形大量存在，難道治安調(diào)解的適用就不具備可能性了嗎？顯然這與治安調(diào)解的精神是不相符的。筆者認(rèn)為可以借鑒美國(guó)的“辯訴交易”制度。美國(guó)刑事訴訟中“辯訴交易”制度的真諦在于，在無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平正義之時(shí)，傾向于達(dá)成相對(duì)正義。引入這一制度的優(yōu)勢(shì)主要是可以大大降低公安行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證、查明案件真相的責(zé)任；只要雙方當(dāng)事人達(dá)成合意，并表示愿意履行相應(yīng)義務(wù)，治安民警應(yīng)當(dāng)適用治安調(diào)解制度制作調(diào)解協(xié)議，化解民間糾紛。

（二）增加治安調(diào)解基本程序。

缺乏基本調(diào)解程序不利于治安調(diào)解工作的有效開展，也不利于實(shí)質(zhì)正義的有效達(dá)成。盡管程序缺失可以賦予足夠的行政自由裁量，但基本的程序規(guī)則之治是必需的。鑒于治安調(diào)解與治安管理處罰程序操作極大的相似性以及《治安管理處罰法》完善的程序規(guī)定，筆者認(rèn)為可以借鑒，并在以后治安調(diào)解制度立法中予以體現(xiàn)。具體程序規(guī)制設(shè)計(jì)如下：

1.治安案件受理。治安案件的受理只是為治安調(diào)解提供了可能性和基礎(chǔ)性條件。這一過程中應(yīng)該區(qū)分治安案件與非治安案件，應(yīng)當(dāng)明確只有治安案件才能納入治安調(diào)解的范圍，這也是為治安調(diào)解邁出了第一步。同時(shí)，與治安案件有利害關(guān)系的治安民警應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避或者賦予當(dāng)事人要求利害關(guān)系人回避的權(quán)利。

2.調(diào)查取證。通過基本的走訪調(diào)查取證，聽取雙方當(dāng)事人和見證人的意見，大致了解基本案情，并確定能否適用治安調(diào)解法律規(guī)范。如若符合治安調(diào)解范圍，可在案件社會(huì)影響力、加害人動(dòng)機(jī)目的、加害手段、爭(zhēng)議焦點(diǎn)等基礎(chǔ)上對(duì)雙方責(zé)任的承擔(dān)有基本判定。

3.告知雙方當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)。對(duì)于符合治安調(diào)解基本條件的案件，治安民警應(yīng)當(dāng)告知雙方當(dāng)事人可以自愿申請(qǐng)治安調(diào)解的權(quán)利。應(yīng)特別注意，對(duì)特殊的對(duì)象采取相應(yīng)的方法和對(duì)策，如涉及未成年的，應(yīng)通知其監(jiān)護(hù)人或者其他家屬到場(chǎng)。

4.進(jìn)行調(diào)解。在雙方同意并自愿的基礎(chǔ)上開始治安調(diào)解。筆者主張調(diào)解應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以非公開調(diào)解為主，以公開調(diào)解為輔的原則，而不贊同現(xiàn)行《規(guī)范》第六條規(guī)定的調(diào)解公開原則。主要是因?yàn)橹伟舱{(diào)解大多案件常常涉及個(gè)人隱私，以及民眾顧及個(gè)人“臉面”的傳統(tǒng)和社會(huì)影響的負(fù)面效果，當(dāng)事人往往不情愿把案情公之于眾，而傾向于不公開化解糾紛。當(dāng)然，如果當(dāng)事人都要求調(diào)解過程公開，治安民警應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意愿。另外，當(dāng)事人可以約定調(diào)解的時(shí)間、地點(diǎn)以及方式，并可以當(dāng)場(chǎng)調(diào)解，也可以根據(jù)當(dāng)事人要求或者當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，邀請(qǐng)村民委員會(huì)（或者居民委員會(huì)）有關(guān)人員或者其他人員參與調(diào)解過程。

5.制作調(diào)解協(xié)議。經(jīng)過上述程序確保當(dāng)事人經(jīng)過充分的協(xié)調(diào)溝通，對(duì)達(dá)成一致意見的部分，制作調(diào)解書，調(diào)解書的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)可以參照《規(guī)范》第十一條的規(guī)定。對(duì)未達(dá)成一致意見的部分，經(jīng)過反復(fù)教育和疏導(dǎo)，仍未形成合意的，給予相應(yīng)的行政處罰。另外，應(yīng)在調(diào)解協(xié)議上告知未履行協(xié)議的情形下，權(quán)利救濟(jì)的方式和途徑。

6.建檔備查。治安調(diào)解實(shí)質(zhì)工作結(jié)束后，應(yīng)該對(duì)調(diào)解過程中雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議以及涉案的相應(yīng)證據(jù)建立卷宗，以便備查。一方面可以為當(dāng)事人依據(jù)《信息公開條例》申請(qǐng)信息公開做好準(zhǔn)備；另一方面，在調(diào)解協(xié)議未能履行時(shí)，為公安行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰提供依據(jù)。

四、治安調(diào)解協(xié)議制度的創(chuàng)新

（一）賦予治安調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力。

一般情況下，治安調(diào)解協(xié)議是在自愿基礎(chǔ)上真實(shí)意思表達(dá)的結(jié)果，同時(shí)治安調(diào)解協(xié)議不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，治安調(diào)解協(xié)議符合了合同成立的一般要件，因此賦予治安調(diào)解協(xié)議以合同效力是沒有法理上障礙的。同時(shí)，人民調(diào)解制度的相關(guān)規(guī)定為賦予治安調(diào)解協(xié)議法律效力提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)和實(shí)踐范例?！蛾P(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第一條明確規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。另外，2011年1月1日新頒布實(shí)施的《人民調(diào)解法》第三十一條，明確了經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更；并在本法第三十三條中規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。由上述條文規(guī)范可以推演出，人民調(diào)解協(xié)議從訂立之始便具有合同效力，至履行完結(jié)之時(shí)都具有法律約束力。

同樣作為調(diào)解主體的公安行政機(jī)關(guān)和調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在花費(fèi)大致相當(dāng)人力、物力、財(cái)力以及采取調(diào)解策略基本相同的狀況下，而各自達(dá)成的調(diào)解協(xié)議效力出現(xiàn)大相徑庭的結(jié)果，難免讓人感到費(fèi)解。難道公安行政機(jī)關(guān)較之群眾性組織缺乏權(quán)威性嗎？答案是否定的?？紤]到治安調(diào)解是公安行政機(jī)關(guān)以第三者中立的身份，調(diào)解民間糾紛引發(fā)的一定范圍的治安案件，具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)。同時(shí)借鑒英國(guó)按照司法機(jī)關(guān)形式建立起來的行政裁判所制度，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)授予治安調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力。只有這樣方能有效地遏制調(diào)解協(xié)議當(dāng)事人出爾反爾，惡意借調(diào)解拖延時(shí)間等不法行為。同時(shí)，一方面能使治安行政機(jī)關(guān)內(nèi)心感受到勞有所值，改變以往治安調(diào)解流于形式的觀念，從而慎重對(duì)待治安調(diào)解權(quán)，端正對(duì)待治安調(diào)解的態(tài)度，有利于有效保護(hù)公民合法權(quán)益；另一方面，治安調(diào)解協(xié)議具有法律效力，可以有效減少糾紛解決的反復(fù)和司法資源的浪費(fèi)。

（二）確立反悔條件機(jī)制。

治安調(diào)解協(xié)議具有契約性質(zhì)，即自愿合法的治安調(diào)解協(xié)議具有合同效力，在達(dá)成一定的期限之后，該治安調(diào)解協(xié)議便具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，這點(diǎn)是毋庸置疑的。如果當(dāng)事人違反自愿合法條件下形成的調(diào)解協(xié)議，必定會(huì)帶來實(shí)定法上的不利益。秉承契約的特質(zhì)，非自愿合法狀況下達(dá)成的治安調(diào)解協(xié)議也是不正當(dāng)?shù)?，?dāng)事人也應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)的權(quán)利，易言之，非自愿、非合法狀態(tài)下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議便存在可撤銷、可變更，甚至被宣告無效的情形，此種狀況應(yīng)該允許當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔。因?yàn)橐坏肚惺降闹鲝堈{(diào)解協(xié)議不應(yīng)允許反悔，否定反悔制度存在的必要性，盡管可以帶來行政效率，但如此行為完全誤讀了設(shè)置治安調(diào)解的初衷，與傳統(tǒng)的行政管理無異。而在一定條件下，給予當(dāng)事人反悔的機(jī)會(huì)，有利于當(dāng)事人合法權(quán)益的救濟(jì)和維護(hù)，并可增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)治安調(diào)解的可接受程度。

1.設(shè)置可反悔的要件。

筆者認(rèn)為，在治安調(diào)解中，自愿達(dá)成協(xié)議和協(xié)議內(nèi)容合法是治安調(diào)解協(xié)議成立最基本的條件。兩者任何之一的缺失便會(huì)導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議不成立，更談不上生效的問題。因此有效的治安調(diào)解協(xié)議必須兼顧自愿和合法的要件，否則，不具備兩要件的調(diào)解協(xié)議是不存在約束力的，當(dāng)事人任何一方便可不遵守、不履行具有瑕疵的調(diào)解協(xié)議，并不為此承擔(dān)任何法律不利責(zé)任。

第一，自愿接受調(diào)解并達(dá)成調(diào)解協(xié)議，主要是指雙方當(dāng)事人都有接受調(diào)解的意向，并在公安行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)下，對(duì)各自權(quán)利義務(wù)的確定，損害賠償和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)倪_(dá)成不存在異議，愿意接受調(diào)解協(xié)議。在檢驗(yàn)是否符合這一要件時(shí)，應(yīng)尤為注意：治安民警常常以行政處罰脅迫當(dāng)事人達(dá)成并接受治安調(diào)解協(xié)議或者視接受治安調(diào)解為置換行政處罰的條件，這一現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)予以杜絕和禁止，當(dāng)然這一狀態(tài)下的治安調(diào)解協(xié)議是無效的，當(dāng)事人可以直接反悔，不受調(diào)解協(xié)議的約束。同時(shí)，雙方當(dāng)事人外在表現(xiàn)為都愿意接受治安調(diào)解，但存在一方當(dāng)事人在脅迫、強(qiáng)制另一當(dāng)事人遵從其意志情形下訂立的調(diào)解協(xié)議，也是明顯違背自愿原則精神的，應(yīng)視為調(diào)解協(xié)議無效，當(dāng)事人亦可反悔。

第二，合法的治安調(diào)解協(xié)議是調(diào)解協(xié)議有效的基礎(chǔ)。這里談及的合法，包括兩個(gè)方面，即實(shí)質(zhì)合法和形式合法。一方面，實(shí)質(zhì)合法是指治安調(diào)解的內(nèi)容符合公平、正義、價(jià)值等一般法理精神和法原則，治安調(diào)解依據(jù)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)實(shí)質(zhì)合法要求，至少不能違背實(shí)質(zhì)合法的精神理念。實(shí)踐中存在因重大誤解訂立治安調(diào)解協(xié)議的情形，因重大誤解違背治安調(diào)解目的，不符合實(shí)質(zhì)合法的要求，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人申請(qǐng)法院撤銷或者變更判決，當(dāng)事人是可以反悔的。另一方面，形式合法主要涉及治安調(diào)解協(xié)議不違背現(xiàn)行法律、法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定以及不違反調(diào)解程序應(yīng)遵循基本的程序要求。如果僅僅是有輕微的程序瑕疵，并不影響實(shí)質(zhì)合法要求實(shí)現(xiàn)的前提下，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)定違反合法原則，與合法原則的要求相左，便得出達(dá)成的治安調(diào)解協(xié)議就是可反悔的。這種認(rèn)識(shí)必然會(huì)導(dǎo)致甄別治安調(diào)解協(xié)議合法性標(biāo)準(zhǔn)的僵硬化，不利于調(diào)解協(xié)議效力的維護(hù)和調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的順利實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，只要不存在明顯或重大違法情形，應(yīng)當(dāng)不允許當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔。

2.設(shè)定反悔時(shí)效制度。

反悔制度是在承認(rèn)治安調(diào)解協(xié)議法律效力的前提下，給予當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的一種路徑。該救濟(jì)權(quán)利的行使不能無所規(guī)制，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上，利用立法技術(shù)和規(guī)范解釋學(xué)進(jìn)行規(guī)則設(shè)計(jì)創(chuàng)新，以避免反悔制度濫用之虞。

如同民事法律行為時(shí)效制度存在的正當(dāng)性——保障公民、法人或者其他組織民事權(quán)利實(shí)現(xiàn)的公正和效率，治安調(diào)解設(shè)定反悔時(shí)效制度也是為了糾紛當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)，防止因時(shí)間過長(zhǎng)，相應(yīng)合法權(quán)益因客觀不能的而無法救濟(jì)。依照《規(guī)范》第十二條的規(guī)定，辦案民警應(yīng)當(dāng)在調(diào)解協(xié)議履行3日內(nèi)，及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議的履行情況進(jìn)行了解，無正當(dāng)理由不履行的，依法給予行政處罰。假如在該條規(guī)定的3日后，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議提出反悔，而行政處罰已經(jīng)作出，此時(shí)提出的反悔主張已沒有任何意義。因此，規(guī)定當(dāng)事人提出反悔的時(shí)效制度，至關(guān)重要。

縱觀事物的演進(jìn)與革新，其發(fā)展都是建立在舊事物根基之上的創(chuàng)新和革命。反悔時(shí)效制度的設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)考慮已有的法律規(guī)范。結(jié)合《規(guī)范》第十二條規(guī)定，以及新時(shí)效制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性，筆者建議在符合反悔要件時(shí)，以治安調(diào)解達(dá)成后次日順延3日為反悔提起的時(shí)效。3日的時(shí)效設(shè)計(jì)既可以實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行規(guī)定有效銜接，又可以促使當(dāng)事人在有限時(shí)間內(nèi)審視自我個(gè)案情況，以決定是否提起反悔。對(duì)當(dāng)事人提出的反悔意見，治安民警視情況決定，是否二次調(diào)解還是直接處罰結(jié)案。

五、治安調(diào)解與相關(guān)制度銜接的思考

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)問題的復(fù)雜性和主體利益多元化日益明顯，糾紛的多樣性和繁雜性越來越突出，增加了社會(huì)中不和諧因素，影響和諧社會(huì)構(gòu)建。治安調(diào)解在這一背景下，理應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，解紛止?fàn)幱谏鐣?huì)基層。然而，由于其實(shí)定法規(guī)定未能完全契合社會(huì)化解糾紛的需要（主要體現(xiàn)在治安調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力），不具備人民調(diào)解和法院調(diào)解一定程度的強(qiáng)制執(zhí)行力，從而使得現(xiàn)實(shí)中治安調(diào)解有被邊緣化的危險(xiǎn)。治安調(diào)解在實(shí)踐中的運(yùn)行，常常表現(xiàn)為特有的孤立性①這種孤立性，是指因治安調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力，對(duì)雙方當(dāng)事人無任何約束力，出現(xiàn)一方或者雙方事后反悔情形，無其他相關(guān)制度對(duì)該種情形進(jìn)行規(guī)制。，缺乏與人民調(diào)解和法院調(diào)解應(yīng)有的銜接。在當(dāng)前直接進(jìn)行“革命式”立法方式，制定一部《行政調(diào)解法》（其中詳細(xì)設(shè)計(jì)治安調(diào)解制度）或者《治安調(diào)解法》需要一定時(shí)間，而在現(xiàn)存已有制度的基礎(chǔ)上，合理設(shè)計(jì)或者調(diào)適相應(yīng)制度，其現(xiàn)實(shí)意義不言而喻?；诖?，建構(gòu)相互銜接和配合的“大調(diào)解”體系，這一調(diào)處糾紛的機(jī)制既可以有效把人民內(nèi)部矛盾化解于萌芽之中，又可以發(fā)揮每種調(diào)解機(jī)制的特有價(jià)值，正是和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。

（一）與人民調(diào)解制度的銜接。

實(shí)踐是認(rèn)識(shí)的來源，也是理論發(fā)展的根本推動(dòng)力。現(xiàn)實(shí)中，已經(jīng)存在治安調(diào)解與人民調(diào)解合作的范例，即“警民聯(lián)調(diào)”②派出所民警與街道（鎮(zhèn)）調(diào)委會(huì)利用各自優(yōu)勢(shì)，協(xié)同處理民間糾紛，化解矛盾的新型糾紛解決方式。這一方式已在實(shí)踐中得到很好的運(yùn)用和推廣，并已取得良好社會(huì)效果。?！熬衤?lián)調(diào)”這一制度設(shè)計(jì)主要基于以下考慮：一方面，對(duì)一些正在進(jìn)行的治安糾紛案件，讓公安機(jī)關(guān)先行介入，可以控制事態(tài)的惡性發(fā)展；另一方面，引入人民調(diào)解制度，可以有效地實(shí)現(xiàn)糾紛的分流與解決，并借助人民調(diào)解協(xié)議的合同效力增強(qiáng)化解糾紛的有效性，一定程度上減輕公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)?！熬衤?lián)調(diào)”既可發(fā)揮每一制度的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，又可規(guī)避其潛在不足，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和有效銜接。因此應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中大力推廣。具體制度銜接設(shè)計(jì)如下：對(duì)當(dāng)事人主動(dòng)要求調(diào)解的民間糾紛，應(yīng)當(dāng)以人民調(diào)解為主，必要時(shí)可以要求治安民警到場(chǎng)進(jìn)行說服教育，并幫助其搜集證據(jù)；對(duì)違反治安管理的治安糾紛，應(yīng)當(dāng)以公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解為主，必要時(shí)可以要求人民調(diào)解員到場(chǎng)配合調(diào)解工作；對(duì)嚴(yán)重違反治安管理的行為，直接依照《治安管理處罰法》給予行政處罰。

（二）與司法制度的銜接。

《規(guī)范》第十二條規(guī)定：“對(duì)無正當(dāng)理由不履行協(xié)議的，依法對(duì)違反治安管理行為人予以處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟”。因調(diào)解協(xié)議不具有法律效力，任何一方反悔都可能導(dǎo)致公安民警治安調(diào)解的前期工作功歸一簣。盡管當(dāng)事人可就民事部分向法院提起民事訴訟，但現(xiàn)實(shí)是，囿于訴訟的路徑缺乏效益的考量，當(dāng)事人一般會(huì)傾向于傳統(tǒng)的政治救濟(jì)方式——上訪。上訪在中國(guó)有其成長(zhǎng)的土壤，但并非是法治化的權(quán)利救濟(jì)路徑，不符合憲政發(fā)展的要求。因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)尋求其他的救濟(jì)路徑。其中，治安調(diào)解與司法調(diào)解銜接以及有機(jī)協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)予以充分考慮。前文已述治安調(diào)解具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)，治安民警行使著一定程度的準(zhǔn)審判權(quán)。這與法院在調(diào)查取證、訴前調(diào)解、進(jìn)行裁判等程序具有一定程度的同構(gòu)性和相似性。同時(shí)兩種制度可以實(shí)現(xiàn)資源共享，如治安調(diào)解過程中的調(diào)查取證的證據(jù)、調(diào)解筆錄以及調(diào)解協(xié)議等可以為法院訴訟提供一定的依據(jù)，任何一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)取得治安調(diào)解的相關(guān)證據(jù)性材料作為法院訴訟的證據(jù)，以支持其訴訟請(qǐng)求。因此治安調(diào)解和法院訴訟有銜接的必要性和可行性。

筆者認(rèn)為，構(gòu)建訴警援助制度可實(shí)現(xiàn)治安調(diào)解與司法調(diào)解的有效銜接以及有機(jī)協(xié)調(diào)，即在治安調(diào)解過程中或者治安調(diào)解結(jié)束后，治安警察應(yīng)主動(dòng)聯(lián)系司法部門，并請(qǐng)求提供免費(fèi)的法律援助；基層法院的法官參與調(diào)解，調(diào)解協(xié)議達(dá)成時(shí)，基層法官在爭(zhēng)取雙方當(dāng)事人自愿同意的前提下，制作司法調(diào)解書，使得調(diào)解協(xié)議具有法律效力；或者在調(diào)解結(jié)束后，當(dāng)事人無正當(dāng)理由反悔的，依法對(duì)其進(jìn)行治安處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。與此同時(shí)，治安民警應(yīng)邀請(qǐng)基層法官或律師為當(dāng)事人提供免費(fèi)的法律援助，以更全面地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

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