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    論治安調(diào)解制度的完善與創(chuàng)新

    2012-04-12 03:56:16劉啟川
    湖北社會(huì)科學(xué) 2012年12期
    關(guān)鍵詞:治安案件治安糾紛

    劉啟川

    (東南大學(xué) 法學(xué)院,南京 211189)

    一、引言

    在和諧社會(huì)構(gòu)建過程中,治安調(diào)解之止紛息訟的制度功效,得到了充分彰顯。據(jù)統(tǒng)計(jì),近3年全國(guó)治安調(diào)解處理的案件數(shù)年平均增幅達(dá)39.4%,充分發(fā)揮了治安調(diào)解社會(huì)“減壓閥”的作用,及時(shí)防止了一大批民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。[1]近年來,公安行政機(jī)關(guān)治安調(diào)解摒棄過去大包大攬的社會(huì)管理方式和“有困難找警察”的思維定勢(shì),在公安部要求下,深入推進(jìn)“大調(diào)解”工作,排查涉及群眾家庭和鄰里之間的小矛盾、小糾紛,在有關(guān)部門的配合下綜合采取人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種手段,及時(shí)化解各類不安定因素,最大限度地預(yù)防一般性矛盾糾紛轉(zhuǎn)化為民事案件、民事案件轉(zhuǎn)化為刑事案件,著力解決群眾反映突出的問題,特別是信訪突出問題。

    盡管治安調(diào)解在實(shí)踐中效果顯著,但其缺憾不容掩飾。有人認(rèn)為,現(xiàn)行法律等規(guī)范性文件對(duì)治安調(diào)解的規(guī)定主要存在以下不足之處:一是治安調(diào)解的案件范圍模糊不清、缺乏可操作性;二是治安調(diào)解的基本原則缺失、難以適應(yīng)復(fù)雜多變的實(shí)際需求;三是治安調(diào)解沒有或者缺少相關(guān)程序;四是治安調(diào)解法律效力規(guī)定不明確、過于籠統(tǒng);五是缺失調(diào)解無效和調(diào)解救濟(jì)制度。[2](p51-52)也有人認(rèn)為,當(dāng)前我國(guó)治安調(diào)解中存在的突出問題包括治安調(diào)解適用條件模糊、治安調(diào)解的效力不強(qiáng)、治安調(diào)解程序任意性過大、適用治安調(diào)解方法簡(jiǎn)單以及民警態(tài)度差等。[3](p107-108)這些問題的解決以及矛盾的消解都應(yīng)立足于治安調(diào)解制度的價(jià)值定位,并以此為邏輯起點(diǎn)架構(gòu)和諧社會(huì)背景下的治安調(diào)解制度。

    二、治安調(diào)解運(yùn)行機(jī)制的定位

    人類社會(huì)是矛盾的統(tǒng)一體。一般而言,人類社會(huì)中的矛盾和沖突是有關(guān)價(jià)值、權(quán)力和資源以及對(duì)稀有資源地位的要求的斗爭(zhēng)。[4](前言)同樣,構(gòu)建和諧社會(huì)也是一個(gè)充滿矛盾以及不斷化解社會(huì)矛盾的持續(xù)過程,在這個(gè)過程中,一方面要求能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)不同利益主體之間的矛盾,敢于正視矛盾,能夠運(yùn)用法律規(guī)范來調(diào)整人的行為,用制度化、法治化方式及時(shí)解決各種社會(huì)矛盾;另一方面也要求尊重不同市場(chǎng)主體的利益需求,通過建立對(duì)話協(xié)商等利益協(xié)調(diào)機(jī)制,預(yù)防和減少各種矛盾的發(fā)生,并將各種矛盾置于可控制、可容忍的范圍之內(nèi),在矛盾出現(xiàn)之后也能夠及時(shí)、公正的予以處理。[5](p2)申言之,構(gòu)建和諧社會(huì)是一個(gè)不斷化解社會(huì)矛盾的持續(xù)過程,但是構(gòu)建和諧社會(huì)不是、也不可能把消滅矛盾作為自己的奮斗目標(biāo)。和諧社會(huì)是一種有矛盾但矛盾不激化、不尖銳的社會(huì)狀況,構(gòu)建和諧社會(huì)是一種使得和諧因素最大程度的增加,并讓他穩(wěn)定地保證社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展,同時(shí)又使不和諧因素最大限度的減少,并讓它對(duì)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展不發(fā)生重大影響的過程。

    和諧社會(huì)強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)調(diào)、一致、均衡、兼容、有序。[6](p35)建立在工具理性基礎(chǔ)上的治安調(diào)解制度,不是也不應(yīng)當(dāng)是和諧社會(huì)糾紛解決的唯一選擇。按照法學(xué)理論,根據(jù)當(dāng)事人的意思自治在糾紛解決中的貫徹程度,通常將糾紛解決方式分為合意型糾紛解決方式和決定型的解決方式。盡管作為合意型糾紛解決方式之一的治安調(diào)解制度在實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧方面有優(yōu)于決定型糾紛解決方式(如行政處罰)的特點(diǎn),但和諧社會(huì)并不排斥決定型糾紛解決方式,只是強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以滿足當(dāng)事人的糾紛解決需求為導(dǎo)向,形成治安調(diào)解制度和其他糾紛解決方式功能互補(bǔ)、相互支援、相互競(jìng)爭(zhēng)的糾紛解決生態(tài),否則具有特殊功能和獨(dú)立運(yùn)行規(guī)律的司法將失去其存在的正當(dāng)性。[6](p35-36)因此為了符合和諧社會(huì)特征的要求,治安調(diào)解制度在整個(gè)糾紛解決體系中應(yīng)作出一定的功能定位,與和諧社會(huì)的構(gòu)建相呼應(yīng)。筆者認(rèn)為,治安調(diào)解在和諧社會(huì)構(gòu)建中,具體定位應(yīng)契合三個(gè)標(biāo)準(zhǔn),即獨(dú)特性,協(xié)商性和效率性。

    糾紛解決方式的多元性,必然引起糾紛解決機(jī)制功能由綜合性向?qū)I(yè)性轉(zhuǎn)變,每一種具體的糾紛解決方式都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮著其獨(dú)特的作用,并且彼此相互協(xié)調(diào)相互聯(lián)系。這一趨勢(shì)集中體現(xiàn)在為解決特定類型的糾紛而設(shè)立專門化的糾紛處理機(jī)構(gòu)。以治安調(diào)解為例,各地設(shè)立的大量的治安調(diào)解服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、治安調(diào)解委員會(huì)等專門的機(jī)構(gòu),處理相應(yīng)的治安案件。同時(shí)在體現(xiàn)治安調(diào)解獨(dú)特功能時(shí),注重與其他糾紛解決機(jī)制之間的協(xié)調(diào)配合,合理有序科學(xué)地配置糾紛解決制度,實(shí)現(xiàn)法律資源經(jīng)濟(jì)效益。

    根據(jù)構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo),糾紛的解決不應(yīng)簡(jiǎn)單地停留在對(duì)糾紛是非的法律判定上,還應(yīng)當(dāng)重視糾紛主體之間沖突的真正化解,特別是當(dāng)事人直接對(duì)抗情緒的消融,真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的效果。如果治安糾紛解決的結(jié)果基于當(dāng)事人的意思自治,出于當(dāng)事人的自愿,則糾紛的解決離案結(jié)事了應(yīng)當(dāng)不遠(yuǎn)。治安調(diào)解應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)合意型糾紛解決。合意型治安調(diào)解既包括實(shí)體性合意,也包括程序性合意;合意不僅是解決糾紛的終點(diǎn)問題,也是處理糾紛的起點(diǎn)問題。[7](p388)治安調(diào)解定位為協(xié)商性調(diào)解,可以引導(dǎo)解決糾紛文化從對(duì)抗走向協(xié)商合意,有利于社會(huì)呈現(xiàn)較以往和諧的狀態(tài)。

    和諧社會(huì)不僅是有序的社會(huì),而且也是高效的社會(huì)。這意味著與和諧社會(huì)相適應(yīng)的治安調(diào)解制度應(yīng)當(dāng)追求效率,即力求以較少的時(shí)間、成本、資源投入,使糾紛獲得較為完滿的解決。效率原則對(duì)和諧社會(huì)治安調(diào)解的構(gòu)建要求至少體現(xiàn)為,在治安調(diào)解過程中,成本的計(jì)算與權(quán)利的主張同樣重要,而根據(jù)效益原則放棄權(quán)利,作出妥協(xié),較之堅(jiān)持無效益的權(quán)利主張可能更合乎理性。[8](p340)

    三、治安調(diào)解范圍及其基本程序的完善

    (一)明晰治安調(diào)解的范圍。

    治安調(diào)解范圍決定了治安調(diào)解的外延和疆域,也決定了與其他糾紛解決機(jī)制的關(guān)系。如果把治安調(diào)解的范圍界分過大,勢(shì)必會(huì)侵犯其他糾紛解決機(jī)制的應(yīng)有疆域,導(dǎo)致糾紛解決機(jī)制權(quán)限之間的模糊不清,不利于和諧社會(huì)所要求的治安調(diào)解獨(dú)特價(jià)值的發(fā)揮。而如果限縮治安調(diào)解的范圍,狹隘的范圍可能使得治安調(diào)解制度存在的必要性受到懷疑。因此,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)守治安調(diào)解現(xiàn)有范圍的基礎(chǔ)上,予以明晰化規(guī)定,便于與其他糾紛解決機(jī)制的識(shí)別,增強(qiáng)治安調(diào)解的可操作性。

    治安調(diào)解范圍的進(jìn)一步明晰化,應(yīng)當(dāng)結(jié)合《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱規(guī)范)第三條和第四條的現(xiàn)有規(guī)定,逐一對(duì)過于模糊的概念作出明確的解讀和提出相應(yīng)的完善路徑構(gòu)思。筆者以為,治安調(diào)解范圍的確定應(yīng)當(dāng)從認(rèn)真厘定“民間糾紛”、“情節(jié)較輕”、“治安案件”,“查清事實(shí)”等概念的內(nèi)涵入手。

    “民間糾紛”是產(chǎn)生治安調(diào)解的誘因,對(duì)其概念厘定,是確定治安調(diào)解概念的前提。民間糾紛區(qū)別于一般意義上的民事糾紛和民事爭(zhēng)議,民間糾紛是民事糾紛的一個(gè)狹小組成部分,僅涉及民間經(jīng)常發(fā)生,具有普遍性的,情節(jié)極為輕微以及層級(jí)較低的民事案件。對(duì)其界定應(yīng)把握兩個(gè)方面,第一,當(dāng)事人個(gè)體之輕微的民事爭(zhēng)議;第二,爭(zhēng)議的內(nèi)容,僅限為親友之間、同事之間、鄰里之間、同學(xué)之間等瑣事爭(zhēng)議,并且這些爭(zhēng)議主要發(fā)生在關(guān)涉人身以及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和日常生活中。不具備這兩個(gè)條件,不應(yīng)視為民間糾紛,更不能納入治安調(diào)解的范疇。

    “情節(jié)輕微”在《規(guī)范》第三條中,也是治安調(diào)解的前提條件。治安調(diào)解范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅(jiān)持這一基礎(chǔ)性條件,因?yàn)橹挥星楣?jié)輕微,對(duì)社會(huì)安全和公共秩序危害性不大,并對(duì)被害人直接或者間接損傷有限時(shí),當(dāng)事人才會(huì)更愿意坐下來心平氣和地協(xié)商溝通,才會(huì)更傾向于接受公安行政機(jī)關(guān)的介入。而情節(jié)輕微這一表述過于模糊,難以為調(diào)解主體所把握和有效運(yùn)用。鑒于此,確立一定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),顯得相當(dāng)重要。筆者認(rèn)為可以從施害者的主觀動(dòng)機(jī)、主觀惡性、施害目的、致害損失、社會(huì)影響、行為手段及施害場(chǎng)所等方面予以界定。這些考量因素對(duì)公安行政機(jī)關(guān)專業(yè)素質(zhì)和工作經(jīng)驗(yàn)提出了一定挑戰(zhàn),相信隨著大量具有法科教育背景和專業(yè)知識(shí)涵養(yǎng)并取得學(xué)士學(xué)位、碩士學(xué)位甚至博士學(xué)位的學(xué)生加入公安隊(duì)伍,這一問題便會(huì)迎刃而解。

    “治安案件”是相對(duì)于非治安案件而言的。解讀《治安管理處罰法》總則部分,可以得出治安案件的大致內(nèi)涵,即為擾亂公共秩序,妨害公共安全,侵害公民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利,妨害社會(huì)管理并具有社會(huì)危害性,但不構(gòu)成犯罪的案件。在界定治安調(diào)解范圍時(shí)也應(yīng)當(dāng)在這一邊際下,不可逾越。與此同時(shí),應(yīng)當(dāng)警惕實(shí)踐中民警介入非治安案件的行為。如若把非治安案件視為治安調(diào)解的范圍,必然會(huì)浪費(fèi)本已緊張的警力資源,也不利于相應(yīng)案件的有效處理。有效的路徑應(yīng)當(dāng)是把非治安案件轉(zhuǎn)交有權(quán)機(jī)關(guān)查處,避免越權(quán)之嫌。

    《規(guī)范》第五條對(duì)公安行政機(jī)關(guān)在治安調(diào)解中提出了義務(wù)性的要求,即治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查詢問,收集證據(jù),在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上實(shí)施。這一職責(zé)性要求過于理想化并脫離紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。因民間糾紛引發(fā)的治安案件往往具有復(fù)雜性、隱秘性以及突發(fā)性特點(diǎn),且時(shí)常糾紛的現(xiàn)場(chǎng)只有雙方當(dāng)事人,即使有第三人在場(chǎng),也常因畏于各方面的壓力和人情考慮不出來作證,種種因素導(dǎo)致治安民警無法查明案件事實(shí)。如果嚴(yán)格按照現(xiàn)行《規(guī)范》的邏輯推演,出現(xiàn)無法查明案件真相的治安案件,公安行政機(jī)關(guān)便不能采用治安調(diào)解的方法化解民間糾紛。而現(xiàn)實(shí)中,無法查明案件事實(shí)的情形大量存在,難道治安調(diào)解的適用就不具備可能性了嗎?顯然這與治安調(diào)解的精神是不相符的。筆者認(rèn)為可以借鑒美國(guó)的“辯訴交易”制度。美國(guó)刑事訴訟中“辯訴交易”制度的真諦在于,在無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平正義之時(shí),傾向于達(dá)成相對(duì)正義。引入這一制度的優(yōu)勢(shì)主要是可以大大降低公安行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證、查明案件真相的責(zé)任;只要雙方當(dāng)事人達(dá)成合意,并表示愿意履行相應(yīng)義務(wù),治安民警應(yīng)當(dāng)適用治安調(diào)解制度制作調(diào)解協(xié)議,化解民間糾紛。

    (二)增加治安調(diào)解基本程序。

    缺乏基本調(diào)解程序不利于治安調(diào)解工作的有效開展,也不利于實(shí)質(zhì)正義的有效達(dá)成。盡管程序缺失可以賦予足夠的行政自由裁量,但基本的程序規(guī)則之治是必需的。鑒于治安調(diào)解與治安管理處罰程序操作極大的相似性以及《治安管理處罰法》完善的程序規(guī)定,筆者認(rèn)為可以借鑒,并在以后治安調(diào)解制度立法中予以體現(xiàn)。具體程序規(guī)制設(shè)計(jì)如下:

    1.治安案件受理。治安案件的受理只是為治安調(diào)解提供了可能性和基礎(chǔ)性條件。這一過程中應(yīng)該區(qū)分治安案件與非治安案件,應(yīng)當(dāng)明確只有治安案件才能納入治安調(diào)解的范圍,這也是為治安調(diào)解邁出了第一步。同時(shí),與治安案件有利害關(guān)系的治安民警應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避或者賦予當(dāng)事人要求利害關(guān)系人回避的權(quán)利。

    2.調(diào)查取證。通過基本的走訪調(diào)查取證,聽取雙方當(dāng)事人和見證人的意見,大致了解基本案情,并確定能否適用治安調(diào)解法律規(guī)范。如若符合治安調(diào)解范圍,可在案件社會(huì)影響力、加害人動(dòng)機(jī)目的、加害手段、爭(zhēng)議焦點(diǎn)等基礎(chǔ)上對(duì)雙方責(zé)任的承擔(dān)有基本判定。

    3.告知雙方當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)。對(duì)于符合治安調(diào)解基本條件的案件,治安民警應(yīng)當(dāng)告知雙方當(dāng)事人可以自愿申請(qǐng)治安調(diào)解的權(quán)利。應(yīng)特別注意,對(duì)特殊的對(duì)象采取相應(yīng)的方法和對(duì)策,如涉及未成年的,應(yīng)通知其監(jiān)護(hù)人或者其他家屬到場(chǎng)。

    4.進(jìn)行調(diào)解。在雙方同意并自愿的基礎(chǔ)上開始治安調(diào)解。筆者主張調(diào)解應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以非公開調(diào)解為主,以公開調(diào)解為輔的原則,而不贊同現(xiàn)行《規(guī)范》第六條規(guī)定的調(diào)解公開原則。主要是因?yàn)橹伟舱{(diào)解大多案件常常涉及個(gè)人隱私,以及民眾顧及個(gè)人“臉面”的傳統(tǒng)和社會(huì)影響的負(fù)面效果,當(dāng)事人往往不情愿把案情公之于眾,而傾向于不公開化解糾紛。當(dāng)然,如果當(dāng)事人都要求調(diào)解過程公開,治安民警應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意愿。另外,當(dāng)事人可以約定調(diào)解的時(shí)間、地點(diǎn)以及方式,并可以當(dāng)場(chǎng)調(diào)解,也可以根據(jù)當(dāng)事人要求或者當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗,邀請(qǐng)村民委員會(huì)(或者居民委員會(huì))有關(guān)人員或者其他人員參與調(diào)解過程。

    5.制作調(diào)解協(xié)議。經(jīng)過上述程序確保當(dāng)事人經(jīng)過充分的協(xié)調(diào)溝通,對(duì)達(dá)成一致意見的部分,制作調(diào)解書,調(diào)解書的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)可以參照《規(guī)范》第十一條的規(guī)定。對(duì)未達(dá)成一致意見的部分,經(jīng)過反復(fù)教育和疏導(dǎo),仍未形成合意的,給予相應(yīng)的行政處罰。另外,應(yīng)在調(diào)解協(xié)議上告知未履行協(xié)議的情形下,權(quán)利救濟(jì)的方式和途徑。

    6.建檔備查。治安調(diào)解實(shí)質(zhì)工作結(jié)束后,應(yīng)該對(duì)調(diào)解過程中雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議以及涉案的相應(yīng)證據(jù)建立卷宗,以便備查。一方面可以為當(dāng)事人依據(jù)《信息公開條例》申請(qǐng)信息公開做好準(zhǔn)備;另一方面,在調(diào)解協(xié)議未能履行時(shí),為公安行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰提供依據(jù)。

    四、治安調(diào)解協(xié)議制度的創(chuàng)新

    (一)賦予治安調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力。

    一般情況下,治安調(diào)解協(xié)議是在自愿基礎(chǔ)上真實(shí)意思表達(dá)的結(jié)果,同時(shí)治安調(diào)解協(xié)議不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,治安調(diào)解協(xié)議符合了合同成立的一般要件,因此賦予治安調(diào)解協(xié)議以合同效力是沒有法理上障礙的。同時(shí),人民調(diào)解制度的相關(guān)規(guī)定為賦予治安調(diào)解協(xié)議法律效力提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)和實(shí)踐范例?!蛾P(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第一條明確規(guī)定,經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議,具有民事合同性質(zhì)。另外,2011年1月1日新頒布實(shí)施的《人民調(diào)解法》第三十一條,明確了經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議,具有法律約束力,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù),不得擅自變更;并在本法第三十三條中規(guī)定,經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后,雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的,可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn),人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查,依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。由上述條文規(guī)范可以推演出,人民調(diào)解協(xié)議從訂立之始便具有合同效力,至履行完結(jié)之時(shí)都具有法律約束力。

    同樣作為調(diào)解主體的公安行政機(jī)關(guān)和調(diào)解民間糾紛的群眾性組織,在花費(fèi)大致相當(dāng)人力、物力、財(cái)力以及采取調(diào)解策略基本相同的狀況下,而各自達(dá)成的調(diào)解協(xié)議效力出現(xiàn)大相徑庭的結(jié)果,難免讓人感到費(fèi)解。難道公安行政機(jī)關(guān)較之群眾性組織缺乏權(quán)威性嗎?答案是否定的??紤]到治安調(diào)解是公安行政機(jī)關(guān)以第三者中立的身份,調(diào)解民間糾紛引發(fā)的一定范圍的治安案件,具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)。同時(shí)借鑒英國(guó)按照司法機(jī)關(guān)形式建立起來的行政裁判所制度,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)授予治安調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力。只有這樣方能有效地遏制調(diào)解協(xié)議當(dāng)事人出爾反爾,惡意借調(diào)解拖延時(shí)間等不法行為。同時(shí),一方面能使治安行政機(jī)關(guān)內(nèi)心感受到勞有所值,改變以往治安調(diào)解流于形式的觀念,從而慎重對(duì)待治安調(diào)解權(quán),端正對(duì)待治安調(diào)解的態(tài)度,有利于有效保護(hù)公民合法權(quán)益;另一方面,治安調(diào)解協(xié)議具有法律效力,可以有效減少糾紛解決的反復(fù)和司法資源的浪費(fèi)。

    (二)確立反悔條件機(jī)制。

    治安調(diào)解協(xié)議具有契約性質(zhì),即自愿合法的治安調(diào)解協(xié)議具有合同效力,在達(dá)成一定的期限之后,該治安調(diào)解協(xié)議便具有強(qiáng)制執(zhí)行效力,這點(diǎn)是毋庸置疑的。如果當(dāng)事人違反自愿合法條件下形成的調(diào)解協(xié)議,必定會(huì)帶來實(shí)定法上的不利益。秉承契約的特質(zhì),非自愿合法狀況下達(dá)成的治安調(diào)解協(xié)議也是不正當(dāng)?shù)?,?dāng)事人也應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)的權(quán)利,易言之,非自愿、非合法狀態(tài)下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議便存在可撤銷、可變更,甚至被宣告無效的情形,此種狀況應(yīng)該允許當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔。因?yàn)橐坏肚惺降闹鲝堈{(diào)解協(xié)議不應(yīng)允許反悔,否定反悔制度存在的必要性,盡管可以帶來行政效率,但如此行為完全誤讀了設(shè)置治安調(diào)解的初衷,與傳統(tǒng)的行政管理無異。而在一定條件下,給予當(dāng)事人反悔的機(jī)會(huì),有利于當(dāng)事人合法權(quán)益的救濟(jì)和維護(hù),并可增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)治安調(diào)解的可接受程度。

    1.設(shè)置可反悔的要件。

    筆者認(rèn)為,在治安調(diào)解中,自愿達(dá)成協(xié)議和協(xié)議內(nèi)容合法是治安調(diào)解協(xié)議成立最基本的條件。兩者任何之一的缺失便會(huì)導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議不成立,更談不上生效的問題。因此有效的治安調(diào)解協(xié)議必須兼顧自愿和合法的要件,否則,不具備兩要件的調(diào)解協(xié)議是不存在約束力的,當(dāng)事人任何一方便可不遵守、不履行具有瑕疵的調(diào)解協(xié)議,并不為此承擔(dān)任何法律不利責(zé)任。

    第一,自愿接受調(diào)解并達(dá)成調(diào)解協(xié)議,主要是指雙方當(dāng)事人都有接受調(diào)解的意向,并在公安行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)下,對(duì)各自權(quán)利義務(wù)的確定,損害賠償和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)倪_(dá)成不存在異議,愿意接受調(diào)解協(xié)議。在檢驗(yàn)是否符合這一要件時(shí),應(yīng)尤為注意:治安民警常常以行政處罰脅迫當(dāng)事人達(dá)成并接受治安調(diào)解協(xié)議或者視接受治安調(diào)解為置換行政處罰的條件,這一現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)予以杜絕和禁止,當(dāng)然這一狀態(tài)下的治安調(diào)解協(xié)議是無效的,當(dāng)事人可以直接反悔,不受調(diào)解協(xié)議的約束。同時(shí),雙方當(dāng)事人外在表現(xiàn)為都愿意接受治安調(diào)解,但存在一方當(dāng)事人在脅迫、強(qiáng)制另一當(dāng)事人遵從其意志情形下訂立的調(diào)解協(xié)議,也是明顯違背自愿原則精神的,應(yīng)視為調(diào)解協(xié)議無效,當(dāng)事人亦可反悔。

    第二,合法的治安調(diào)解協(xié)議是調(diào)解協(xié)議有效的基礎(chǔ)。這里談及的合法,包括兩個(gè)方面,即實(shí)質(zhì)合法和形式合法。一方面,實(shí)質(zhì)合法是指治安調(diào)解的內(nèi)容符合公平、正義、價(jià)值等一般法理精神和法原則,治安調(diào)解依據(jù)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)實(shí)質(zhì)合法要求,至少不能違背實(shí)質(zhì)合法的精神理念。實(shí)踐中存在因重大誤解訂立治安調(diào)解協(xié)議的情形,因重大誤解違背治安調(diào)解目的,不符合實(shí)質(zhì)合法的要求,應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人申請(qǐng)法院撤銷或者變更判決,當(dāng)事人是可以反悔的。另一方面,形式合法主要涉及治安調(diào)解協(xié)議不違背現(xiàn)行法律、法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定以及不違反調(diào)解程序應(yīng)遵循基本的程序要求。如果僅僅是有輕微的程序瑕疵,并不影響實(shí)質(zhì)合法要求實(shí)現(xiàn)的前提下,不能簡(jiǎn)單地認(rèn)定違反合法原則,與合法原則的要求相左,便得出達(dá)成的治安調(diào)解協(xié)議就是可反悔的。這種認(rèn)識(shí)必然會(huì)導(dǎo)致甄別治安調(diào)解協(xié)議合法性標(biāo)準(zhǔn)的僵硬化,不利于調(diào)解協(xié)議效力的維護(hù)和調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的順利實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為,只要不存在明顯或重大違法情形,應(yīng)當(dāng)不允許當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔。

    2.設(shè)定反悔時(shí)效制度。

    反悔制度是在承認(rèn)治安調(diào)解協(xié)議法律效力的前提下,給予當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的一種路徑。該救濟(jì)權(quán)利的行使不能無所規(guī)制,應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上,利用立法技術(shù)和規(guī)范解釋學(xué)進(jìn)行規(guī)則設(shè)計(jì)創(chuàng)新,以避免反悔制度濫用之虞。

    如同民事法律行為時(shí)效制度存在的正當(dāng)性——保障公民、法人或者其他組織民事權(quán)利實(shí)現(xiàn)的公正和效率,治安調(diào)解設(shè)定反悔時(shí)效制度也是為了糾紛當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn),防止因時(shí)間過長(zhǎng),相應(yīng)合法權(quán)益因客觀不能的而無法救濟(jì)。依照《規(guī)范》第十二條的規(guī)定,辦案民警應(yīng)當(dāng)在調(diào)解協(xié)議履行3日內(nèi),及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議的履行情況進(jìn)行了解,無正當(dāng)理由不履行的,依法給予行政處罰。假如在該條規(guī)定的3日后,當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議提出反悔,而行政處罰已經(jīng)作出,此時(shí)提出的反悔主張已沒有任何意義。因此,規(guī)定當(dāng)事人提出反悔的時(shí)效制度,至關(guān)重要。

    縱觀事物的演進(jìn)與革新,其發(fā)展都是建立在舊事物根基之上的創(chuàng)新和革命。反悔時(shí)效制度的設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)考慮已有的法律規(guī)范。結(jié)合《規(guī)范》第十二條規(guī)定,以及新時(shí)效制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性,筆者建議在符合反悔要件時(shí),以治安調(diào)解達(dá)成后次日順延3日為反悔提起的時(shí)效。3日的時(shí)效設(shè)計(jì)既可以實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行規(guī)定有效銜接,又可以促使當(dāng)事人在有限時(shí)間內(nèi)審視自我個(gè)案情況,以決定是否提起反悔。對(duì)當(dāng)事人提出的反悔意見,治安民警視情況決定,是否二次調(diào)解還是直接處罰結(jié)案。

    五、治安調(diào)解與相關(guān)制度銜接的思考

    隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,社會(huì)問題的復(fù)雜性和主體利益多元化日益明顯,糾紛的多樣性和繁雜性越來越突出,增加了社會(huì)中不和諧因素,影響和諧社會(huì)構(gòu)建。治安調(diào)解在這一背景下,理應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì),解紛止?fàn)幱谏鐣?huì)基層。然而,由于其實(shí)定法規(guī)定未能完全契合社會(huì)化解糾紛的需要(主要體現(xiàn)在治安調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力),不具備人民調(diào)解和法院調(diào)解一定程度的強(qiáng)制執(zhí)行力,從而使得現(xiàn)實(shí)中治安調(diào)解有被邊緣化的危險(xiǎn)。治安調(diào)解在實(shí)踐中的運(yùn)行,常常表現(xiàn)為特有的孤立性①這種孤立性,是指因治安調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力,對(duì)雙方當(dāng)事人無任何約束力,出現(xiàn)一方或者雙方事后反悔情形,無其他相關(guān)制度對(duì)該種情形進(jìn)行規(guī)制。,缺乏與人民調(diào)解和法院調(diào)解應(yīng)有的銜接。在當(dāng)前直接進(jìn)行“革命式”立法方式,制定一部《行政調(diào)解法》(其中詳細(xì)設(shè)計(jì)治安調(diào)解制度)或者《治安調(diào)解法》需要一定時(shí)間,而在現(xiàn)存已有制度的基礎(chǔ)上,合理設(shè)計(jì)或者調(diào)適相應(yīng)制度,其現(xiàn)實(shí)意義不言而喻?;诖?,建構(gòu)相互銜接和配合的“大調(diào)解”體系,這一調(diào)處糾紛的機(jī)制既可以有效把人民內(nèi)部矛盾化解于萌芽之中,又可以發(fā)揮每種調(diào)解機(jī)制的特有價(jià)值,正是和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。

    (一)與人民調(diào)解制度的銜接。

    實(shí)踐是認(rèn)識(shí)的來源,也是理論發(fā)展的根本推動(dòng)力。現(xiàn)實(shí)中,已經(jīng)存在治安調(diào)解與人民調(diào)解合作的范例,即“警民聯(lián)調(diào)”②派出所民警與街道(鎮(zhèn))調(diào)委會(huì)利用各自優(yōu)勢(shì),協(xié)同處理民間糾紛,化解矛盾的新型糾紛解決方式。這一方式已在實(shí)踐中得到很好的運(yùn)用和推廣,并已取得良好社會(huì)效果。?!熬衤?lián)調(diào)”這一制度設(shè)計(jì)主要基于以下考慮:一方面,對(duì)一些正在進(jìn)行的治安糾紛案件,讓公安機(jī)關(guān)先行介入,可以控制事態(tài)的惡性發(fā)展;另一方面,引入人民調(diào)解制度,可以有效地實(shí)現(xiàn)糾紛的分流與解決,并借助人民調(diào)解協(xié)議的合同效力增強(qiáng)化解糾紛的有效性,一定程度上減輕公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)?!熬衤?lián)調(diào)”既可發(fā)揮每一制度的內(nèi)在優(yōu)勢(shì),又可規(guī)避其潛在不足,實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和有效銜接。因此應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中大力推廣。具體制度銜接設(shè)計(jì)如下:對(duì)當(dāng)事人主動(dòng)要求調(diào)解的民間糾紛,應(yīng)當(dāng)以人民調(diào)解為主,必要時(shí)可以要求治安民警到場(chǎng)進(jìn)行說服教育,并幫助其搜集證據(jù);對(duì)違反治安管理的治安糾紛,應(yīng)當(dāng)以公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解為主,必要時(shí)可以要求人民調(diào)解員到場(chǎng)配合調(diào)解工作;對(duì)嚴(yán)重違反治安管理的行為,直接依照《治安管理處罰法》給予行政處罰。

    (二)與司法制度的銜接。

    《規(guī)范》第十二條規(guī)定:“對(duì)無正當(dāng)理由不履行協(xié)議的,依法對(duì)違反治安管理行為人予以處罰,并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟”。因調(diào)解協(xié)議不具有法律效力,任何一方反悔都可能導(dǎo)致公安民警治安調(diào)解的前期工作功歸一簣。盡管當(dāng)事人可就民事部分向法院提起民事訴訟,但現(xiàn)實(shí)是,囿于訴訟的路徑缺乏效益的考量,當(dāng)事人一般會(huì)傾向于傳統(tǒng)的政治救濟(jì)方式——上訪。上訪在中國(guó)有其成長(zhǎng)的土壤,但并非是法治化的權(quán)利救濟(jì)路徑,不符合憲政發(fā)展的要求。因此,當(dāng)前應(yīng)當(dāng)尋求其他的救濟(jì)路徑。其中,治安調(diào)解與司法調(diào)解銜接以及有機(jī)協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)予以充分考慮。前文已述治安調(diào)解具有準(zhǔn)司法的性質(zhì),治安民警行使著一定程度的準(zhǔn)審判權(quán)。這與法院在調(diào)查取證、訴前調(diào)解、進(jìn)行裁判等程序具有一定程度的同構(gòu)性和相似性。同時(shí)兩種制度可以實(shí)現(xiàn)資源共享,如治安調(diào)解過程中的調(diào)查取證的證據(jù)、調(diào)解筆錄以及調(diào)解協(xié)議等可以為法院訴訟提供一定的依據(jù),任何一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)取得治安調(diào)解的相關(guān)證據(jù)性材料作為法院訴訟的證據(jù),以支持其訴訟請(qǐng)求。因此治安調(diào)解和法院訴訟有銜接的必要性和可行性。

    筆者認(rèn)為,構(gòu)建訴警援助制度可實(shí)現(xiàn)治安調(diào)解與司法調(diào)解的有效銜接以及有機(jī)協(xié)調(diào),即在治安調(diào)解過程中或者治安調(diào)解結(jié)束后,治安警察應(yīng)主動(dòng)聯(lián)系司法部門,并請(qǐng)求提供免費(fèi)的法律援助;基層法院的法官參與調(diào)解,調(diào)解協(xié)議達(dá)成時(shí),基層法官在爭(zhēng)取雙方當(dāng)事人自愿同意的前提下,制作司法調(diào)解書,使得調(diào)解協(xié)議具有法律效力;或者在調(diào)解結(jié)束后,當(dāng)事人無正當(dāng)理由反悔的,依法對(duì)其進(jìn)行治安處罰,并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。與此同時(shí),治安民警應(yīng)邀請(qǐng)基層法官或律師為當(dāng)事人提供免費(fèi)的法律援助,以更全面地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

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