去行政化改革背景下高校辦學自主權(quán)制度的立法完善

譚正航 尹珊珊

摘 要：在去行政化改革背景下，完善高校辦學自主權(quán)制度具有更為重要的現(xiàn)實意義。我國《高等教育法》就高校辦學自主權(quán)制度進行了基本規(guī)范，但相關(guān)立法還存在一些不足之處。為落實與擴大高校辦學自主權(quán)，促進高校去行政化改革，《高等教育法》應以高校自治與政府干預平衡、權(quán)力法治、辦學民主基本原則為指導，確立控制政府權(quán)力和保護高校權(quán)利的法治理念，完善辦學自主權(quán)保護和約束立法，完善政府辦學干預權(quán)控制立法和制定保障社會中介參與辦學立法規(guī)范。

關(guān)鍵詞：去行政化改革；高校辦學自主權(quán)制度；高等教育法；立法完善

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出了“推進政校分開、管辦分離，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”的教育體制改革目標。規(guī)范政府干預高校權(quán)力，落實和擴大高校辦學自主權(quán)，去除行政化管理模式對高校發(fā)展的阻礙，是我國高等教育管理體制改革的基礎(chǔ)性問題。落實和擴大高校辦學自主權(quán)是理順高校與政府、社會關(guān)系，推進高校去行政化改革，彰顯其學術(shù)機構(gòu)本質(zhì)的關(guān)鍵。近年來，高校辦學自主權(quán)已成為學界研究的熱點問題，許多學者從高校辦學自主權(quán)內(nèi)涵、本質(zhì)、歷史變遷、落實問題及解決對策等方面展開了研究，為高校辦學自主權(quán)理論與實踐提供了較好的指導，但很少有成果從法律層面研究高校辦學自主權(quán)問題，更缺乏從去行政化視角研究高校辦學自主權(quán)制度完善問題。作為保障高校辦學自主權(quán)運行的基本法律——《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱為《高等教育法》）相關(guān)立法存在不足，影響到我國高校辦學自主權(quán)落實與擴大和去行政化改革的法治推進。深入探索如何完善高校辦學自主權(quán)制度以落實與擴大高校辦學自主權(quán)、促進高校去行政化改革，具有十分重要的現(xiàn)實價值。

一、高校辦學自主權(quán)制度立法現(xiàn)狀及存在問題

1998年頒行的《高等教育法》首次以法律形式對高校辦學自主權(quán)進行了規(guī)范，這對于鞏固我國高等教育改革成果，規(guī)范政府干預高校辦學權(quán)力，保護高校辦學權(quán)利和強化高校自我約束，起到了十分重要的作用。

（一）高校辦學自主權(quán)制度立法現(xiàn)狀

1． 確立了高校的獨立辦學主體身份?！陡叩冉逃ā返谌畻l規(guī)定：“高等學校自批準設(shè)立之日起取得法人資格?！狈ㄈ酥黧w資格的確立，為高校作為辦學者與政府作為管理者身份的區(qū)分和獨立自主辦學提供了法律依據(jù)。

2． 規(guī)定了高校辦學自主權(quán)的核心內(nèi)容?！陡叩冉逃ā返谌l、三十三條、三十四條、三十五條、三十六條、三十七條和三十八條依次規(guī)定了高校辦學自主權(quán)的基本內(nèi)容：招生權(quán)、學科專業(yè)設(shè)置權(quán)、教育教學權(quán)、科研權(quán)、境外高校交流合作權(quán)、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置權(quán)、人事管理權(quán)、財產(chǎn)管理權(quán)。以上辦學權(quán)利涵蓋了辦學自主權(quán)的核心部分，為高校自主辦學提供了基本法律保障。

3． 規(guī)范了政府辦學干預權(quán)?！陡叩冉逃ā返诹鶙l規(guī)定了政府的高等教育發(fā)展規(guī)劃權(quán)，第七條規(guī)定了政府推進高等教育體制改革和教學改革權(quán)，第十三條規(guī)定了政府的高等教育的領(lǐng)導權(quán)和管理權(quán)，第四十條規(guī)定了政府對高校校長、副校長的任免權(quán)，第四十四條規(guī)定了政府對高等學校的辦學水平、教育質(zhì)量監(jiān)督和評估權(quán)。依據(jù)“法律沒有授權(quán)的就是政府權(quán)力應禁止行使的”基本法理，《高等教育法》對政府辦學干預權(quán)的規(guī)定，劃定了政府干預辦學權(quán)行使邊界，起到規(guī)范政府干預高校辦學權(quán)和保護高校辦學自主權(quán)的作用。

（二）高校辦學自主權(quán)制度立法存在的問題

1. 制度設(shè)置缺乏法治理念的指導。從法治來看，高校辦學自主權(quán)的立法目標應定位于保護高校辦學權(quán)利與控制政府辦學干預權(quán)。而我國《高等教育法》側(cè)重于追求政府對高校辦學管理和高等教育工具性價值。如《高等教育法》第一條規(guī)定：“為了發(fā)展高等教育事業(yè)，實施科教興國戰(zhàn)略，促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明，根據(jù)憲法和教育法，制定本法?！笨梢?，《高等教育法》的立法宗旨主要定位于政府對高等教育有效管理和高等教育效用的最大化，而基本沒有體現(xiàn)保護高校及師生權(quán)利和控制政府干預權(quán)的基本法治理念，以致高校辦學自主權(quán)制度在設(shè)定政府與高校的權(quán)利與義務時，政府權(quán)力的開放性和義務的模糊性、高校權(quán)利的限定性和義務的不確定性更加鮮明。《高等教育法》法治理念的缺失，使其在高校辦學自主權(quán)制度設(shè)置上強調(diào)政府干預高校權(quán)力而輕視高校權(quán)利保護，從而無法有效控制政府干預高校權(quán)力和保障高校辦學自主權(quán)利，難以為高校去行政化改革提供法治保障。

2． 高校辦學自主權(quán)保護立法不完善。高校辦學自主權(quán)保護制度是保障高校獨立辦學及對抗政府對辦學不當干預的有力武器。我國《高等教育法》相關(guān)立法存在缺陷，影響到其應然功能發(fā)揮。首先，《高等教育法》沒有設(shè)置高校辦學自主權(quán)的一般性條款，從而使辦學自主權(quán)行使及保護缺乏基本規(guī)則的指引，無法有效對抗多變的政府辦學干預權(quán)。其次，一些授予高校辦學自主權(quán)的法律條款，同時設(shè)置“按照國家有關(guān)規(guī)定”等模糊性規(guī)范對辦學權(quán)利進行限制，為政府任意限制高校辦學權(quán)提供了空間與便利。再次，沒有規(guī)定政府等為保護高校辦學自主權(quán)應承擔的義務，使辦學自主權(quán)成為沒有相應義務支撐的“空中樓閣”式權(quán)利而難以落實。最后，沒有規(guī)定侵害高校辦學自主權(quán)的法律責任及高校辦學自主權(quán)救濟途徑，無法為高校辦學權(quán)利行使提供有效的法律保障。

3． 高校辦學自主權(quán)約束立法不完善。高校辦學自主權(quán)約束機制的不健全，為辦學管理者濫用權(quán)力、違法行使權(quán)力和行政權(quán)力擠壓學術(shù)權(quán)力等提供了空間，導致高校內(nèi)部行政化進一步加劇，影響高校健康發(fā)展。高校辦學自主權(quán)約束立法存在以下問題：首先，沒有建立其有效的高校內(nèi)部治理權(quán)力制衡和監(jiān)督機制，導致高校行政權(quán)力與黨委政治權(quán)力等缺乏必要約束，為高校管理者濫用辦學自主權(quán)提供了方便。其次，沒有規(guī)定高校的校長自主選拔權(quán)，從而難以對以校長為首的行政權(quán)力進行有效制約。現(xiàn)行的大學校長由組織部門考察提名，政府任命的辦法，有加強行政化、官本位的缺陷，不利于大學依法自治。最后，高校辦學自主權(quán)缺乏責任機制的規(guī)范。法律在規(guī)定高校辦學自主權(quán)時，沒有就辦學權(quán)行使義務及違法行使責任進行規(guī)定，以致使高校管理者缺乏義務機制約束，以致激勵高校及其管理者濫用或違法行使辦學權(quán)。

4． 政府辦學干預權(quán)控制立法不健全。政府辦學干預權(quán)與高校辦學自主權(quán)此消彼長，控制政府辦學干預權(quán)是落實高校辦學自主權(quán)的前提?！陡叩冉逃ā分姓k學干預權(quán)控制立法存在以下缺陷：首先，缺乏對規(guī)范政府干預高校辦學權(quán)行使目標、方式和責任等的一般條款，不僅無法促使政府干預高校方式根本轉(zhuǎn)型，而且無法對復雜多變的政府干預行為進行有效控制。其次，政府辦學干預權(quán)界限規(guī)定不清，一些法律規(guī)范在規(guī)定高校辦學自主權(quán)時又通過限制性規(guī)定將權(quán)力轉(zhuǎn)移到政府，從而無法劃清政府干預高校邊界。最后，政府辦學干預權(quán)監(jiān)督機制不健全，權(quán)力責任不明確。政府辦學干預權(quán)控制立法存在的以上問題，使政府過度或違法干預高校辦學便利化和低成本化，是高校行政化不斷強化的重要原因。在辦學實踐中，作為主辦者的政府部門，實際上直接參與大學辦學、審批高校招生計劃、確定高校招生規(guī)模、審批高校專業(yè)設(shè)置、規(guī)定高校教學活動、管理高校科學研究，逐項落實高校經(jīng)費使用等。[1]

二、高校辦學自主權(quán)制度立法完善的基本原則

為保障和擴大高校自主辦學權(quán)利和夯實高校去行政化改革的法治基礎(chǔ)，我國《高等教育法》應以高校自治與政府干預平衡、權(quán)力法治和辦學民主基本原則為指導，完善高校辦學自主權(quán)制度的相關(guān)立法規(guī)范。

（一）高校自治與政府干預平衡原則

自治是高深學問的最悠久的傳統(tǒng)之一。高校自治傳統(tǒng)脫胎于中世紀歐洲的城市自治和行會自治。工業(yè)革命以來，高等教育的工具價值不斷彰顯，國家政治力量全面介入大學成為主宰力量，大學開始走出象牙塔并為社會生產(chǎn)服務?，F(xiàn)代高校發(fā)展離不開政府干預，但自主和自由依然是高校發(fā)展的保障。1998年10月聯(lián)合國教科文組織在巴黎召開了世界高等教育會議，提出了《21世紀的高等教育：展望和行動世界宣言》，把高等院?！白灾巍弊鳛閼獙κ澜绺叩冉逃兏锼媾R的主要任務和原則之一，并指出高?！白灾巍笔歉叩冉逃@得成功的基本前提和高校良好運作和改革成功的首要保證和條件。只有堅持高校自治和政府干預平衡，才能彰顯高校的獨立地位，促進政府干預方式轉(zhuǎn)型和提高干預績效，實現(xiàn)高校自主辦學和服務社會功能的有機統(tǒng)一。首先，高校自治與政府干預平衡原則是處理政校關(guān)系的基本準則。保持高校自治和政府干預動態(tài)平衡，才能既使高校不脫離政府的宏觀調(diào)控，又使高校敢于對政府不當干預進行抵制，以發(fā)揮權(quán)利對權(quán)力制約作用，充分保護高校獨立自主辦學，為現(xiàn)代大學制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。其次，其為政府干預權(quán)力行使樹立了基本目標。政府干預高校權(quán)力行使的基本目標在于保障高校自治和獨立辦學，促進高校實現(xiàn)培養(yǎng)人才、科學研究和服務社會的目標。只有堅持高校自治與政府干預平衡，才能消除權(quán)力與權(quán)利兩者之間的緊張狀態(tài)，充分發(fā)揮高校辦學自主性和積極性，實現(xiàn)政府調(diào)控高校的基本目標。最后，高校自治與政府干預平衡原則是保障高校堅持正確辦學導向，自覺維護國家利益和社會公共利益的基礎(chǔ)。

（二）權(quán)力法治原則

亞里士多德曾提出法治應包含兩重含義：“已成立的法律得到普遍的服從，而大家服從的法律又應該是本身制定得良好的法律。”[2]權(quán)力法治原則指用法治理念和法治方法控制政府干預辦學權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進法治的牢籠。權(quán)力法治是促進高校自主辦學和消除行政化管理模式弊病的重要武器，也是高校辦學自主權(quán)制度完善的指導原則。首先，政府辦學干預權(quán)制度完善離不開法治理念指導。只有堅持權(quán)力法治原則，才能規(guī)范政府權(quán)力運行和保護高校辦學權(quán)利，建立和諧的政校關(guān)系。其次，權(quán)力法治是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行，彰顯高校學術(shù)權(quán)力主導地位的指導原則。只有以法治理念為指導，從高校的邏輯起點出發(fā)，實現(xiàn)高校內(nèi)部權(quán)力運行法治化，才能保障高校建立科學民主的內(nèi)部管理體制。最后，權(quán)力法治是高校辦學自主權(quán)制度體系完善的基本內(nèi)容。只有以權(quán)力法治原則為指導，從控制權(quán)力和保障權(quán)利法治原理出發(fā)，以控制權(quán)力為制度完善基點，構(gòu)建和完善政府干預辦學權(quán)規(guī)制制度體系和高校辦學權(quán)保障體系，才能為高校自主辦學和去行政化改革提供法治基礎(chǔ)。

（三）辦學民主原則

民主是法律的基本價值取向，高校辦學自主權(quán)制度的立法完善也離不開民主原則的指導。辦學民主原則是民主原則在高等教育法治中的直接體現(xiàn)，指政府與高校應以民主理念為指導，堅持以人為本，健全民主管理和民主決策機制，保障高校師生的民主權(quán)利。辦學民主也是高校辦學自主權(quán)制度完善的重要指導原則。首先，辦學民主原則指明政府干預高校的基本目標應是以人為本、促進高校民主管理。高等教育的使命，是培養(yǎng)人、塑造人，并以此為橋梁，達到推動社會前進和發(fā)展的目的。辦學民主要求政府干預權(quán)行使建立在促進人的發(fā)展基礎(chǔ)上，一切為了師生的利益；辦學民主也要求政府決策民主，傾聽高校辦學意見和要求，保障干預的民主性和規(guī)范性。其次，辦學民主也指明高校辦學權(quán)行使應以師生為本、充分發(fā)揮師生民主管理的積極性，健全民主決策機制，防止權(quán)力專斷。最后，辦學民主也是高校辦學自主權(quán)制度完善的重要內(nèi)容。高校辦學自主權(quán)制度應以辦學民主為指導，構(gòu)建與完善有利于高校師生民主管理和民主監(jiān)督的法律機制，形成對高校內(nèi)部治理權(quán)力的有效制約。

三、高校辦學自主權(quán)制度立法完善的具體對策

高校辦學自主權(quán)制度的不完善，不僅使其無法為高校自主辦學提供有效的法制保障，而且是高校行政化形成的重要制度性因素。完善高校辦學自主權(quán)制度是促進辦學自主權(quán)落實與擴大和高校去行政化改革的關(guān)鍵一步。《高等教育法》應針對高校辦學自主權(quán)制度立法存在不足而采取相應完善措施。

（一）確立控制政府干預權(quán)力和保護高校權(quán)利的立法宗旨

《高等教育法》應以法治理念為立法基本價值取向，改革強調(diào)政府管理高校和高校服務政府的工具性價值，確立控制權(quán)力與保護權(quán)利法治理念，將控制政府干預權(quán)力和保護高校與師生權(quán)利作為立法的基本宗旨，以此作為高校辦學自主權(quán)制度完善的指導思想。建議《高等教育法》第一條做如此修改：“為了發(fā)展高等教育事業(yè)，保護高校及師生等主體權(quán)利和規(guī)范政府高等教育管理權(quán)，實施科教興國戰(zhàn)略，促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明，根據(jù)憲法和教育法，制定本法?！边@樣修改有利于升華《高等教育法》立法理念，強化高校辦學自主權(quán)制度規(guī)范的內(nèi)在統(tǒng)一性，為高校辦學自主權(quán)制度立法完善確立法治理念的指導。

（二）完善高校辦學自主權(quán)保護立法

《高等教育法》首先應設(shè)立高校辦學自主權(quán)一般性條款，就其行使基本原則、方式、程序和限制等進行規(guī)范，從而為保護和落實高校辦學自主權(quán)確立一般性指導規(guī)范；并確立高校辦學自主權(quán)限制法律保留原則，規(guī)定政府基于公共利益和法律規(guī)定，才可以對辦學自主權(quán)進行限制，非經(jīng)法律明確授權(quán)，政府不能限制高校辦學自主權(quán)。其次，構(gòu)建政府和社會等主體保障高校辦學自主權(quán)義務性規(guī)范，并構(gòu)建相應義務保障機制，確保義務能得以有效落實。再次，賦予高校對政府等不當辦學干預權(quán)的抵制權(quán)和建立高校辦學自主權(quán)訴訟保障機制。最后，構(gòu)建高校辦學自主權(quán)的救濟機制，就侵犯高校辦學自主權(quán)行為，規(guī)定高校及師生代表具有提起申訴與訴訟的權(quán)利，以建立高校辦學權(quán)的司法保護機制。

（三）完善高校辦學自主權(quán)約束立法

《高等教育法》首先應構(gòu)建高校內(nèi)部治理權(quán)力制衡機制，以加強高校辦學者的自我約束，確保辦學自主權(quán)的合理行使。具體措施如下:確立高校學術(shù)權(quán)力主導地位，規(guī)定學術(shù)權(quán)力由教授委員會行使，并擴大學術(shù)權(quán)力職權(quán)范圍，規(guī)定在關(guān)系學校發(fā)展重大事項上學術(shù)委員會具有審議權(quán)和決定權(quán)；彰顯高校師生主體地位，規(guī)定校長和學術(shù)委員成員由全體教師和學生選舉產(chǎn)生；規(guī)定以校長為首的行政權(quán)主要負責教授委員會和教師代表會決議的執(zhí)行和學校日常管理事務；規(guī)定學校黨委主要負責學校思想政治領(lǐng)導和監(jiān)督工作，其組成人員由黨的基層組織選舉產(chǎn)生，分離其內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置權(quán)和內(nèi)部組織機構(gòu)負責人決定權(quán)。其次，確立高校內(nèi)部治理機構(gòu)成員分離原則，規(guī)定以上內(nèi)部治理機構(gòu)組成成員一般不得重復任職。再次，規(guī)定高校管理者行使高校自主辦學權(quán)的義務機制，以保障高校管理者合理和高效行使辦學權(quán)利。第四，明確高校管理者違法行使辦學權(quán)的法律責任和責任追究機制。最后，完善高校內(nèi)部監(jiān)督制度，構(gòu)建以高校黨委監(jiān)督為主和高校教代會、工會監(jiān)督為兩翼的綜合監(jiān)督機制。

（四）完善政府辦學干預權(quán)控制立法

規(guī)范和控制政府辦學干預權(quán)是完善高校辦學自主權(quán)制度，促進高校去行政化的關(guān)鍵所在。《高等教育法》首先應按照“加強辦學宏觀調(diào)控，減少和控制微觀干預”基本原則，進一步理順政府與高校關(guān)系，強化政府對高校辦學的宏觀調(diào)控職能，力避對高校辦學過多和過細干預。設(shè)置規(guī)范和控制政府干預高校辦學權(quán)的一般性條款，就政府干預辦學權(quán)行使目標、原則、邊界和責任等進行規(guī)定。其次，完善政府干預高校辦學權(quán)行使的義務規(guī)范，明確規(guī)定政府具有尊重高校自主辦學、優(yōu)化辦學條件、保障辦學經(jīng)費、制裁侵犯辦學自主權(quán)行為等義務，以約束政府干預高校辦學權(quán)。再次，完善政府干預辦學權(quán)的監(jiān)督制度，構(gòu)建高校、高校師生、社會組織等對政府辦學干預權(quán)的多層次監(jiān)督機制。最后，構(gòu)建政府辦學干預權(quán)責任機制，規(guī)定濫用或違法行使辦學干預權(quán)的政府機關(guān)及責任人所應承擔的法律責任。

（五）制定保障社會中介參與高校辦學立法規(guī)范

發(fā)揮社會中介參與高校辦學，有利于利用社會資源促進高等教育發(fā)展。教育中介能夠?qū)⒏咝?、政府和市場機制有效聯(lián)系起來，使它們既不越權(quán)又能各自行使自己的權(quán)利，從而保障社會在這方面的運轉(zhuǎn)暢通。從一定程度上說，教育中介的發(fā)育狀況對政府職能的轉(zhuǎn)變和高校是否能夠得到更多的辦學自主權(quán)起到十分重要的作用。在高校去行政化改革和政府教育職能轉(zhuǎn)變的背景下，充分發(fā)揮教育中介的咨詢、評價、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務等功能，是高等教育由管理向共同治理發(fā)展的要求?！陡叩冉逃ā窇x予符合法律規(guī)定的社會教育中介組織參與高校辦學評估、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、培訓等權(quán)利，并構(gòu)建規(guī)范其準入退出、參與辦學義務和責任等立法規(guī)范，以完善政府與高校矛盾的緩沖機制，進一步落實高校辦學自主權(quán)，推進高校去行政化改革。

參考文獻：

[1]林善棟.去行政化與現(xiàn)代大學制度的建立[J]．教育評論，2008（6）：9．

[2][古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭譯. 北京：商務印書館，1983.199.

(責任編輯 劉第紅)