我國《老年人權(quán)益保護(hù)法》之完善——增加“老年人社會(huì)照料與服務(wù)”一章的建議

汪 沂

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

我國《老年人權(quán)益保護(hù)法》之完善
——增加“老年人社會(huì)照料與服務(wù)”一章的建議

汪 沂

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

1996年頒布施行的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定養(yǎng)老主要依靠家庭條款，無法應(yīng)對我國正在步入老齡社會(huì)所日益增長的老年人照料需求。應(yīng)該在該法中增加“老年人社會(huì)照料與服務(wù)”一章，與“第二章家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”、“第三章社會(huì)保障”共同構(gòu)筑完整的養(yǎng)老服務(wù)體系。其中，應(yīng)明確老年人社會(huì)照料與服務(wù)的定位、各種為老年人提供社會(huì)照料服務(wù)主體的法律定位和權(quán)責(zé)劃分，建立完備的準(zhǔn)入、變更、退出機(jī)制，規(guī)范服務(wù)、嚴(yán)格監(jiān)管，加強(qiáng)行業(yè)自律，規(guī)定法律責(zé)任。

老年人權(quán)益保障法；社會(huì)照料與服務(wù)；構(gòu)建思想；條文設(shè)計(jì)

鑒于《老年人權(quán)益保障法》這部老年人基本法已有家庭養(yǎng)老與國家保障部分，但缺乏社會(huì)照料與服務(wù)的規(guī)定，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在《老年人權(quán)益保障法》中以“老年人社會(huì)照料與服務(wù)”為題增加一章，與“第二章家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”、“第三章社會(huì)保障”共同構(gòu)筑完整的養(yǎng)老服務(wù)體系，使老年人能夠真正無憂的地安享晚年幸福生活。

一、老年人社會(huì)照料與服務(wù)的定位及特征與具體條文設(shè)計(jì)

“老年人社會(huì)照料與服務(wù)”在我國還是一個(gè)新鮮名詞，由哪些主體為老年人提供照料與服務(wù)，提供服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)的覆蓋面，與國家近年來提出的“居家養(yǎng)老”的關(guān)系，對提供服務(wù)主體的法律地位、組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)督管理等問題都是立法需要明確的內(nèi)容。對“老年人社會(huì)照料與服務(wù)”的定位可以通過這樣幾個(gè)特征體現(xiàn)出來：

1.社會(huì)照料與服務(wù)的普適性

面對日益增長的老年人社會(huì)照料與服務(wù)需求，動(dòng)員各種社會(huì)力量如社區(qū)，以老年人照料與服務(wù)為主業(yè)的企業(yè)、組織、個(gè)體工商戶，志愿者組織等參加服務(wù)，提供了恰好可以填補(bǔ)我國家庭與國家對老年人照顧不足的空缺。這種社會(huì)照料與服務(wù)的對象范圍應(yīng)該為全體老年人，提供的服務(wù)也應(yīng)該是長期性的和全方位的，使所有有照顧與服務(wù)需求的老年人在任何時(shí)候都能獲得自己需要的照料與服務(wù)，老年人的晚年生活質(zhì)量也可以得到基本保障，不會(huì)受子女、家庭經(jīng)濟(jì)條件等因素的影響。老年人社會(huì)照料與服務(wù)的普適性可以促進(jìn)我國老年人福利由目前的補(bǔ)缺型向普惠型轉(zhuǎn)變，同時(shí)也可以減輕子女的照料負(fù)擔(dān)。

2.社會(huì)照料與服務(wù)提供者的社會(huì)性和多元化

《老年人權(quán)益保障法》已經(jīng)非常詳細(xì)的規(guī)定了子女對老年人的供養(yǎng)與照料義務(wù)以及國家對老年人提供的保障。為了適應(yīng)新的養(yǎng)老情境，減輕子女的照料負(fù)擔(dān)，突出為老年人提供照料與服務(wù)的社會(huì)性，應(yīng)該將老年人社會(huì)照料與服務(wù)定位為來自社會(huì)的由非親屬提供的有償或者無償照料與服務(wù)，提供服務(wù)的主體既包括國家、社區(qū)，也包括各種組織或個(gè)人。服務(wù)提供主體的多元化也使得老年人能夠獲得不同層次的照料與服務(wù)。例如國家和社區(qū)提供的是最基本的照料與服務(wù)保障，而各種組織與個(gè)人可以針對老年人的不同需求提供更加個(gè)性化的照料與服務(wù)。強(qiáng)調(diào)社會(huì)照料與服務(wù)提供者的社會(huì)性和多元化特征不僅有利于老年人獲得多層次的照料與服務(wù)，擴(kuò)大了老年人選擇養(yǎng)老服務(wù)的范圍，還可以通過市場競爭提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

3.社會(huì)照料與服務(wù)內(nèi)容和方式的多樣性

2006年，我國提出了“居家養(yǎng)老”的概念，“老年人社會(huì)照料與服務(wù)”與“居家養(yǎng)老”的不同之處就在于其服務(wù)范圍和方式要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于居家養(yǎng)老。居家養(yǎng)老強(qiáng)調(diào)不離開家庭享受相關(guān)照料與服務(wù)，但是無法顧及需要入住相關(guān)機(jī)構(gòu)享受照顧，或需要長期護(hù)理、臨終照顧、癡呆癥照護(hù)、植物人照護(hù)等老年人特殊照顧需求。另一方面，隨著生活水平的提高，一部分身體健康、不甘于平淡的生活的老年人，希望在身體允許的條件下，走遍國家的名山大川。因此，老年人社會(huì)照料與服務(wù)應(yīng)該能滿足老年人對照顧與服務(wù)的多方面的需求，服務(wù)的內(nèi)容和方式也應(yīng)該多樣化。社會(huì)照料與服務(wù)的內(nèi)容包含行動(dòng)照顧（如出游、出行照顧，沐浴、理發(fā)照顧，購物照顧等）、物質(zhì)支援、心理支持等的生活照料和精神慰藉；在照料與服務(wù)的方式上也可分為居家式（如在宅服務(wù)、居家護(hù)理、送餐服務(wù)、日間照護(hù)等）、機(jī)構(gòu)式（護(hù)理之家、養(yǎng)護(hù)之家等）以及特殊服務(wù)（臨終照護(hù)、癡癥照顧、植物人照顧）等幾大類。

4.社會(huì)照料與服務(wù)的地域性

老年人“住院式照顧”模式在20世紀(jì)中期的西方福利國家曾經(jīng)風(fēng)靡一時(shí)，即政府興辦大型福利院舍，花錢雇用大批工作人員對無依無靠的老年人實(shí)施集中供養(yǎng)。該模式雖然較好地解決了被照顧者的日常生活需要，但由于使他們脫離了長期生活的社區(qū)，精神生活難以得到滿足，同時(shí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)也越來越重，效果不理想。各國改為推行社區(qū)照顧的養(yǎng)老模式。社區(qū)是一個(gè)具有多種社會(huì)功能的微型社會(huì)，包含有組織服務(wù)、人際情感交流以及鄰里互助等功能，它是老年人的聚居地，是老年人的主要活動(dòng)場所和生活空間，對老年人意義重大。因此，老年人的社會(huì)照料與服務(wù)應(yīng)該依托社區(qū)，通過社區(qū)中的各類官方及民間機(jī)構(gòu)、社區(qū)志愿服務(wù)者提供照料與服務(wù)，再加上老年人的家庭、親屬等積極參與，共同承擔(dān)起對老年人的照料。對于選擇候鳥式養(yǎng)老的老年人也可以依托旅行當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的各種養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得相應(yīng)的照料與服務(wù)。

5.社會(huì)照料與服務(wù)的可選擇性

為老年人提供照料與服務(wù)必須注意尊重老年人的選擇與決定權(quán)。每個(gè)接受照料與服務(wù)的老年人對服務(wù)質(zhì)量的要求是不同的，并且每個(gè)老年人所具備的經(jīng)濟(jì)條件也不盡相同，這就需要提供多種層次的照料與服務(wù)，尊重老年人的選擇權(quán)，以滿足老年人不同層次的需求，同時(shí)形成的競爭局面也有利于提高老年人照料與服務(wù)的質(zhì)量。

6.社會(huì)照料與服務(wù)的預(yù)防性

將社會(huì)照料與服務(wù)普及至所有老年人，既包括身心功能存在障礙需要依賴他人幫助的老年人，也包含需要幫助的健康老年人。目的就在于不僅使身心功能存在障礙的老年人獲得照料與服務(wù)，更為健康老人減少家務(wù)負(fù)擔(dān)、增進(jìn)或維持老年人身心功能、鍛煉老年人自我照顧及獨(dú)立自主的生活能力，起到預(yù)防在先的作用。

7.具體條文設(shè)計(jì)

第1條 ［概念］

老年人社會(huì)照料與服務(wù)是指以社區(qū)為中心，國家、社區(qū)、各種組織及個(gè)人為老年人提供行動(dòng)照顧、物質(zhì)支援、心理支持等的生活照料、服務(wù)和精神慰藉。

第2條 ［服務(wù)內(nèi)容］

老年人社會(huì)照料與服務(wù)包括居家式和機(jī)構(gòu)式照料與服務(wù)。

居家式照料與服務(wù)是指老年人不離開家庭享受的日間照料、購物、配餐、家政服務(wù)等生活照料服務(wù)；疾病防治、康復(fù)護(hù)理、心理衛(wèi)生、健康教育、健康檔案、家庭病床等醫(yī)療保健服務(wù)；文化體育、法律維權(quán)、精神慰籍等服務(wù)。

機(jī)構(gòu)式照料與服務(wù)是指由機(jī)構(gòu)提供集中居住、護(hù)理，以及臨終關(guān)懷、癡呆癥、植物人照顧等特殊服務(wù)。

二、照料與服務(wù)各方的職責(zé)定位、老年人接受照料服務(wù)的權(quán)利與資金來源

1.國家、家庭、社區(qū)在老年人社會(huì)照料與服務(wù)中的權(quán)責(zé)定位

為使各服務(wù)提供主體的服務(wù)更系統(tǒng)化、全面化，杜絕相互推諉或資源浪費(fèi)，必須對服務(wù)提供主體準(zhǔn)確定位，厘清各方的義務(wù)與職責(zé)，特別是國家、社區(qū)與贍養(yǎng)人之間的職責(zé)與義務(wù)。另外，老年人社會(huì)照料與服務(wù)中涉及的相關(guān)主體的義務(wù)、責(zé)任是否與第二章“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”和第三章“社會(huì)保障”中規(guī)定的家庭、國家義務(wù)相沖突，需要對此進(jìn)一步明確。

（1）國家在老年人照料與服務(wù)方面的權(quán)責(zé)定位。在我國，國家主要對老年人提供養(yǎng)老保險(xiǎn)和對“三無”、“五?！崩先颂峁┘泄B(yǎng)照料，對“三無”、“五?！崩先艘酝獾钠渌夏耆说恼樟吓c服務(wù)方面幾乎沒有涉及。毫無疑問，老年人社會(huì)照料與服務(wù)需要國家的參與，但國家在這方面的定位必須與社區(qū)和其他市場主體在老年人照料與服務(wù)方面的定位界清。國家以強(qiáng)制為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國家利益為目標(biāo)；市場以競爭為基礎(chǔ)，市場主體以實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益最大化為目標(biāo)；社會(huì)以合作互助為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)集體利益為目標(biāo)?！叭魏巫栽感苑绞蕉紵o法為低收入者提供可靠的老年保障，只有依靠國家的強(qiáng)制和法律，通過收入再分配和擴(kuò)大公民的平等參與”[1]233才能為老年人獲得照料與服務(wù)提供有效的保障。其次，國家的介入要有度?！坝捎趪姨峁┑谋Ｕ暇哂泻軓?qiáng)的再分配效果，如不能把它限制在一定范圍之內(nèi)，就會(huì)造成生活保障與個(gè)人努力的嚴(yán)重脫節(jié)，制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，因國家機(jī)構(gòu)相對缺乏效率，過多依賴國家組織，也易導(dǎo)致資源浪費(fèi)”[2]60。所以國家應(yīng)通過制度建設(shè)和財(cái)力投入構(gòu)建老年人照料服務(wù)體系，保障基本的照料與服務(wù)，將角色定位為老年人社會(huì)照料服務(wù)的推動(dòng)者、制度的供給者和服務(wù)的監(jiān)管者，其他職能要盡可能轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織和市場。

具體的制度建設(shè)方面，國家可以考慮采取建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度、政府補(bǔ)貼制度、服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄制度①服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄制度是指將自愿投入老年人照料與服務(wù)工作的人的服務(wù)時(shí)間記入個(gè)人賬戶，在今后需要他人照料與服務(wù)時(shí)用來換取所需的照料與服務(wù)。參見夏鳴、魏一：《解決老年照料問題的思路及對策》，《西北人口》2003年第1期。以及職業(yè)資格準(zhǔn)入等相關(guān)制度并完善相應(yīng)的配套措施。這樣可以彌補(bǔ)國家在《老年人權(quán)益保障法》中對老年人照料與服務(wù)方面的職責(zé)空缺。

（2）社區(qū)在老年人照料與服務(wù)方面的權(quán)責(zé)定位。社區(qū)是國家的延伸，又是社會(huì)與家庭的中間紐帶。老年人居住在社區(qū)、生活在社區(qū)，它承載著組織服務(wù)、人際情感交流以及鄰里互助等多項(xiàng)功能。既然國家是老年人社會(huì)照料與服務(wù)的推動(dòng)者、制度供給者和服務(wù)的監(jiān)管者，那么具體制度和措施的落實(shí)以及提供服務(wù)的各主體之間的協(xié)調(diào)則由社區(qū)去實(shí)現(xiàn)。因此它是組織者、實(shí)施者和協(xié)調(diào)者。

（3）子女在老年人照料與服務(wù)方面的權(quán)責(zé)定位。對老年人進(jìn)行社會(huì)照料與服務(wù)是將家庭養(yǎng)老進(jìn)行擴(kuò)大和延伸，創(chuàng)造寬松、和諧的養(yǎng)老環(huán)境，使老年人身心愉快地生活。雖然在一定程度上減輕了子女的負(fù)擔(dān)，但并不意味著就此而免除《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定的子女對老年人的贍養(yǎng)義務(wù)。為避免誤讀，在社會(huì)照料與服務(wù)的立法中應(yīng)重申子女對老年人的生活照料和精神慰藉義務(wù)，強(qiáng)調(diào)子女應(yīng)為老年人提供更多的精神關(guān)懷，經(jīng)常問候、看望，及時(shí)了解老年人的身心狀況和特殊需求，從而與《老年人權(quán)益保護(hù)法》中規(guī)定的“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”相契合。

2.老年人在接受社會(huì)照料與服務(wù)中的權(quán)利

老年人是社會(huì)照料與服務(wù)的受用者，其具備的經(jīng)濟(jì)條件不盡相同，每個(gè)照料和服務(wù)的受用者所期望服務(wù)的質(zhì)量與要求也是不同的，不能強(qiáng)迫老年人獲得同一標(biāo)準(zhǔn)的照料與服務(wù)，因此必須尊重老年人的選擇與自我決定權(quán)。若照料與服務(wù)的提供方損害老年人權(quán)益的，應(yīng)該賦予老年人申訴權(quán)。此外，如果老年人對長期護(hù)理及享受政府照料服務(wù)補(bǔ)貼的資格評估結(jié)果有異議的，也應(yīng)該賦予他們申訴的權(quán)利。

3.老年人社會(huì)照料與服務(wù)的資金來源

建立老年人社會(huì)照料與服務(wù)體系無疑需要資金，特別是增加的幾項(xiàng)制度更是需要資金投入。國外老年人福利的資金來源多采用綜合財(cái)源負(fù)擔(dān)的做法，一般由政府、企業(yè)、個(gè)人和醫(yī)療保險(xiǎn)部門等多部門分擔(dān)。由于政府必須提供老年人的基本福利，因此資金給付中政府承擔(dān)的份額一般都在1/3以上，有些國家（如日本）則達(dá)到一半。同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)個(gè)人的責(zé)任，即受益者“部分負(fù)擔(dān)原則”。因此我國長期護(hù)理保險(xiǎn)資金也應(yīng)采用綜合財(cái)源負(fù)擔(dān)方式，由國家、用人單位以及在職個(gè)人共同負(fù)擔(dān)；國家對老年人提供的照料與服務(wù)補(bǔ)貼資金來源于國家財(cái)政和福利彩票公益金、社會(huì)捐助等資金；補(bǔ)助對象超出補(bǔ)助額度部分的服務(wù)費(fèi)用，由補(bǔ)助對象個(gè)人支付；社區(qū)老年人照料服務(wù)相關(guān)的管理、監(jiān)督、評估等工作經(jīng)費(fèi)由各社區(qū)所在地的地方財(cái)政承擔(dān)。

4.具體條文設(shè)計(jì)

第3條 ［國家的義務(wù)與職責(zé)］

國家在老年人照料與服務(wù)方面應(yīng)承擔(dān)以下職責(zé)：

（一）制定老年人社會(huì)照料與服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃。

（二）建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度和老年人照料服務(wù)政府補(bǔ)貼制度，保障老年人得到基本的照料與服務(wù)。

（三）通過財(cái)政投入和整合資源的方式，在區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）設(shè)立老年人社會(huì)照料與服務(wù)中心（站），建立老年人活動(dòng)設(shè)施，構(gòu)建和完善服務(wù)社區(qū)老年人照料和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；興建老年住宅、老年公寓、福利院、敬老院、老年醫(yī)院、護(hù)理院、臨終關(guān)懷醫(yī)院等機(jī)構(gòu)設(shè)施。

（四）建立服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄制度，鼓勵(lì)和支持鄰里互助，志愿者服務(wù)。

（五）培育和發(fā)展為老年人提供社會(huì)照料、服務(wù)的組織，制定和落實(shí)老年人社會(huì)照料、服務(wù)組織的優(yōu)惠政策。

（六）建立老年人社會(huì)照料與服務(wù)的管理體制，制定各項(xiàng)老年人照顧與服務(wù)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、評估標(biāo)準(zhǔn)、照料與服務(wù)組織服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評估機(jī)制及相關(guān)法律法規(guī)。

（六）開展專業(yè)培訓(xùn)，實(shí)施職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，對社會(huì)照料與服務(wù)人員實(shí)行補(bǔ)貼或者優(yōu)待。

第4條 ［社區(qū)職責(zé)］

區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）老年人照料與服務(wù)中心（站）負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)老年人照料與服務(wù)的實(shí)施和管理，其主要職責(zé)是：

（一）鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織團(tuán)體、個(gè)人等參與老年人照料與服務(wù)工作。通過政府搭建平臺(tái)，專業(yè)化管理、社會(huì)化經(jīng)營、志愿者參與等多種經(jīng)營模式，全面開展社區(qū)集中托養(yǎng)、日常照料、家政服務(wù)、精神慰籍、文體娛樂、醫(yī)療康復(fù)、法律援助等服務(wù)，建立相應(yīng)的服務(wù)制度和服務(wù)程序，構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（二）建立老年人信息庫，發(fā)布老年人照料與服務(wù)需求信息和社會(huì)供給信息。

（三）設(shè)立社區(qū)老年人健康檔案，提供上門隨訪、醫(yī)療、護(hù)理、體檢等服務(wù)。

（四）對本轄區(qū)內(nèi)需要長期護(hù)理及享受政府照料服務(wù)補(bǔ)貼的老年人進(jìn)行資格評估，發(fā)放社會(huì)照料及服務(wù)補(bǔ)貼券。

（五）對提供老年人社會(huì)照料與服務(wù)組織和人員的相關(guān)資格進(jìn)行審查，通過招標(biāo)，確定本轄區(qū)政府購買服務(wù)的服務(wù)組織；接受服務(wù)對象的服務(wù)信息反饋，檢查監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量，兌換服務(wù)補(bǔ)貼券。

（六）對本轄區(qū)符合國家優(yōu)惠政策的老年人照料服務(wù)組織進(jìn)行優(yōu)惠、補(bǔ)助等資格審查，發(fā)放補(bǔ)助。

（七）鼓勵(lì)和支持本轄區(qū)內(nèi)的鄰里互助，志愿者結(jié)對幫扶，記載服務(wù)者服務(wù)時(shí)間并存入個(gè)人服務(wù)賬戶。

（八）承擔(dān)政府委托的其他老年人照料與服務(wù)事項(xiàng)。

第5條 ［子女義務(wù)］

贍養(yǎng)人對老年人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉義務(wù)不因社會(huì)為老年人提供的生活照料與服務(wù)而免除。贍養(yǎng)人應(yīng)為老年人提供更多的精神關(guān)懷，與老年人不在一起居住的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常問候、看望，及時(shí)了解老年人的身心狀況和特殊需求。

第6條 ［老年人的權(quán)利］

老年人對長期護(hù)理及享受政府照料服務(wù)補(bǔ)貼的資格評估結(jié)果有異議的，有權(quán)依法進(jìn)行申訴。

老年人有權(quán)選擇提供照料與服務(wù)的機(jī)構(gòu)和服務(wù)方式；有權(quán)向本轄區(qū)老年人照料與服務(wù)中心（站）反映服務(wù)的質(zhì)量；照料與服務(wù)的提供方損害老年人權(quán)益的，老年人有權(quán)依法提起訴訟。

第7條 ［資金來源］

長期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、用人單位以及在職個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。

國家對老年人提供的照料與服務(wù)補(bǔ)助資金來源于國家財(cái)政和福利彩票公益金、社會(huì)捐助等資金；補(bǔ)助對象超出補(bǔ)助額度部分的服務(wù)費(fèi)用，由補(bǔ)助對象個(gè)人支付。

社區(qū)老年人照料服務(wù)相關(guān)的管理、監(jiān)督、評估等工作經(jīng)費(fèi)由各社區(qū)所在地的地方財(cái)政承擔(dān)。

三、老年人社會(huì)照料與服務(wù)機(jī)構(gòu)與條文設(shè)計(jì)

1.構(gòu)建分類標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)并規(guī)范服務(wù)機(jī)構(gòu)的多元化發(fā)展

我國目前的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和設(shè)施很難滿足日益增長的服務(wù)需求。只有鼓勵(lì)各種形式的老年照料服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，才是積極應(yīng)對人口老齡化，緩解老年人照料服務(wù)供需矛盾的有效手段。老年照料與服務(wù)機(jī)構(gòu)有多種分類方式，按照其對獲得利益的處理方式，可以分為非營利性老年照料服務(wù)機(jī)構(gòu)和營利性老年照料與服務(wù)機(jī)構(gòu)；營利性的老年照料服務(wù)機(jī)構(gòu)按照法律性質(zhì)分又可以分為公司、合伙、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、個(gè)體工商戶等；按照所有者性質(zhì)分，可以分為國有老年人照料服務(wù)機(jī)構(gòu)和民辦老年人照料服務(wù)機(jī)構(gòu)；按照服務(wù)內(nèi)容分，有老年公寓、養(yǎng)老院、敬老院等老年護(hù)理機(jī)構(gòu)，提供生活照顧、家政服務(wù)、心理咨詢、康復(fù)服務(wù)、緊急救援等業(yè)務(wù)的各種機(jī)構(gòu)，提供臨終關(guān)懷性質(zhì)的機(jī)構(gòu)等。選擇何種分類標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到如何處理多元化的老年照顧與服務(wù)機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)入資格和機(jī)構(gòu)管理方面的立法，也是老年照料服務(wù)機(jī)構(gòu)立法的難點(diǎn)所在。

2.建立完備的準(zhǔn)入、變更、退出機(jī)制

（1）降低準(zhǔn)入資格門檻，簡化登記手續(xù)。為了鼓勵(lì)老年照料與服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，必須降低準(zhǔn)入門檻，簡化登記程序，創(chuàng)造寬松發(fā)展環(huán)境。本章不宜統(tǒng)一劃定資本標(biāo)準(zhǔn)，只需對申辦人的行為能力、老年照料與服務(wù)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、場所、設(shè)施、人員等共性部分做出一般規(guī)定。除此之外，使用引致條款，使不同類型的老年照料與服務(wù)機(jī)構(gòu)還須分別滿足其相對應(yīng)組織類型的法律規(guī)定的設(shè)立條件。其他法律要求經(jīng)審批才能成立的，須經(jīng)過相關(guān)部門的審核才能設(shè)立。對老年人照料與服務(wù)機(jī)構(gòu)按營利和非營利來劃分還有利于簡化登記程序，使不同類型的服務(wù)機(jī)構(gòu)的登記管理機(jī)關(guān)一目了然。

（2）健全變更與退出機(jī)制。老年照料與服務(wù)機(jī)構(gòu)不是一成不變的，也會(huì)出現(xiàn)名稱、地址、性質(zhì)、服務(wù)范圍、主要負(fù)責(zé)人等事項(xiàng)的變更，進(jìn)行合并和分立，甚至出現(xiàn)解散的情況。老年人照料服務(wù)機(jī)構(gòu)不同于一般的企業(yè)，其變化直接會(huì)關(guān)系到其服務(wù)對象——接受照料與服務(wù)的老年人的利益。必須在變更和退出機(jī)制中要考慮到接受服務(wù)的老年人利益的維護(hù)。

3.規(guī)范服務(wù)與嚴(yán)格監(jiān)管

為保障接受照顧與服務(wù)的老年人的利益，必須規(guī)范照料服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。首先，應(yīng)加快制定各類服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范服務(wù)、收費(fèi)等行為，使服務(wù)公開化、透明化，引導(dǎo)廣大老年人放心接受服務(wù)；其次，通過簽訂協(xié)議、合同等辦法，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，確保服務(wù)質(zhì)量和安全，維護(hù)老年人的合法權(quán)益。要提高老年人享受的照料與服務(wù)質(zhì)量，僅規(guī)范服務(wù)是不夠的，還必須加強(qiáng)對服務(wù)機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員的監(jiān)管。在立法中首先應(yīng)明確老年照料與服務(wù)機(jī)構(gòu)的主管部門是各級民政部門，確定其管理職責(zé)，尤其要建立年檢制度、服務(wù)內(nèi)容的量化標(biāo)準(zhǔn)，提出嚴(yán)格的服務(wù)質(zhì)量要求，加強(qiáng)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督評估，有條件的地方甚至可以建立老年照料與服務(wù)機(jī)構(gòu)評級制度，對服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)。

4.加強(qiáng)行業(yè)自律

行業(yè)協(xié)會(huì)是為會(huì)員服務(wù)、規(guī)范整個(gè)行業(yè)的發(fā)展的自律性組織，同時(shí)也是連接國家政府與微觀組織的紐帶與橋梁。通過建立老年人照料服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)，不僅可以協(xié)助政府加強(qiáng)行業(yè)管理，強(qiáng)化行業(yè)自律，維護(hù)行業(yè)機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益；還可以推動(dòng)老年照料服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的交流活動(dòng)，促進(jìn)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)共同發(fā)展，開展從業(yè)人員培訓(xùn)和調(diào)查研究，提高行業(yè)的服務(wù)水平。因此，在老年人社會(huì)照料與服務(wù)的立法中加入行業(yè)協(xié)會(huì)制度的確立及其職責(zé)的明確是非常有必要的。

5.具體條文設(shè)計(jì)

第8條 ［社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)分類］

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)按照其對獲得利益的處理方式，分為非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)按照其章程規(guī)定開展活動(dòng)取得的合法收入，應(yīng)當(dāng)用于其章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)，不得轉(zhuǎn)移或私分。

第9條 ［管理部門］

各省、市（直轄市）民政部門是本地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政主管部門，各區(qū)、縣民政部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督。

第10條 ［準(zhǔn)入資格］

申辦社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）申辦人是單位的，應(yīng)當(dāng)具備法人資格，申辦人是個(gè)人的，應(yīng)當(dāng)具有完全民事行為能力；

（二）符合本地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)劃；

（三）有與其收住或服務(wù)規(guī)模相適應(yīng)的資產(chǎn)；

（四）有與其收住與服務(wù)規(guī)模相適應(yīng)的固定場所和服務(wù)設(shè)施，并符合國家消防安全和衛(wèi)生防疫標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）有相應(yīng)的具備職業(yè)資格的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和服務(wù)人員。

（六）符合與設(shè)立后組織形式相對應(yīng)的法律規(guī)定的其他設(shè)立條件；其他法律要求需要審批的，須經(jīng)過相關(guān)部門的審核。

第11條 ［設(shè)立登記］

申請?jiān)O(shè)立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按下列規(guī)定辦理登記手續(xù)，符合本法規(guī)定的設(shè)立條件的，由相應(yīng)登記管理機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，發(fā)給執(zhí)業(yè)許可證；不符合本法規(guī)定的設(shè)立條件的，不得登記為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（一）利用非國有資產(chǎn)開辦的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，申辦人取得民政部門的批準(zhǔn)文件后，到開辦地的民辦非企業(yè)登記管理機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)；

（二）利用國有資產(chǎn)開辦的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，申辦人按事業(yè)單位登記管理的規(guī)定到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)；

（三）開辦營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，申辦人到工商行政管理部門和稅務(wù)部門辦理登記手續(xù)。

與境外組織或個(gè)人合資、合作開辦社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的，在辦理登記手續(xù)前，申辦人應(yīng)當(dāng)經(jīng)開辦地民政部門、商務(wù)行政部門審核同意。

第12條 ［變更與解散］

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)變更名稱、地址、性質(zhì)、服務(wù)范圍、主要負(fù)責(zé)人等登記事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定向原登記部門辦理變更登記手續(xù)。

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合并、分立、解散，應(yīng)當(dāng)妥善安置服務(wù)對象，提前30日向當(dāng)?shù)孛裾块T提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后到原登記機(jī)關(guān)辦理變更、注銷登記手續(xù)。

第13條 ［服務(wù)提供和收費(fèi)］

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與服務(wù)對象或者其家屬（監(jiān)護(hù)人）簽訂服務(wù)協(xié)議書，明確雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)公示各類服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。國家、各省、自治區(qū)、直轄區(qū)對老年人服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)有規(guī)定的，按其規(guī)定執(zhí)行；沒有規(guī)定的，由服務(wù)機(jī)構(gòu)提出，報(bào)發(fā)展與改革部門備案。

社會(huì)力量興辦非營利性和營利性社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)收取費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)依法使用稅務(wù)部門統(tǒng)一監(jiān)制的發(fā)票；政府出資興辦非營利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)收取費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)使用財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)制的收費(fèi)票據(jù)。

第14條 ［管理］

民政部門與相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級標(biāo)準(zhǔn)，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和水平定期進(jìn)行評估，并對服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行執(zhí)業(yè)資格年度審驗(yàn)制度。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受民政等部門的評估和審驗(yàn)。

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不得擅自改變其房屋、設(shè)施的用途。

第15條 ［補(bǔ)貼、優(yōu)惠］

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)依法享受各種用地、稅費(fèi)、水電、電信服務(wù)、床位補(bǔ)貼等扶持優(yōu)惠政策，相關(guān)部門不得無理拒絕。

第16條 ［協(xié)會(huì)自律］

國家鼓勵(lì)和支持設(shè)立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律規(guī)定，并履行下列職責(zé)：

（一）建立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)自律機(jī)制，制訂并組織實(shí)施行業(yè)規(guī)范，對違反協(xié)會(huì)章程或者行業(yè)規(guī)范、損害行業(yè)整體利益的會(huì)員，采取相應(yīng)的行業(yè)自律措施；

（二）代表本行業(yè)向有關(guān)國家機(jī)關(guān)反映涉及本行業(yè)利益的事項(xiàng)，提出有關(guān)建議，參與有關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂；

（三）開展行業(yè)統(tǒng)計(jì)、培訓(xùn)和咨詢，出具行業(yè)證明文件，促進(jìn)國內(nèi)外的交流與合作；

（四）協(xié)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)過程中產(chǎn)生的爭議；

（五）其他行業(yè)自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)等活動(dòng)。

四、違反本章的法律責(zé)任

對違反本章規(guī)定的義務(wù)及管理規(guī)定的行為，應(yīng)該視情節(jié)輕重給予相應(yīng)的民事、行政乃至刑事處罰。如補(bǔ)貼對象或者他人騙取或挪用政府發(fā)放的照料服務(wù)補(bǔ)貼券的行為、照料與服務(wù)機(jī)構(gòu)違反本章的管理規(guī)定、社區(qū)工作人員未履行照料服務(wù)職責(zé)等行為都應(yīng)該追究相應(yīng)的法律責(zé)任。另外，如前所述，由于《老年人權(quán)益保護(hù)法》有單獨(dú)的一章“法律責(zé)任”，可以把這些法律責(zé)任補(bǔ)充到《老年人權(quán)益保護(hù)法》的第五章中去。

[1]WILLIAM M EPSTEIN.Welfare in America[M].Madison：University of Wisconsin Press，1997.

[2]董溯戰(zhàn).德國、美國養(yǎng)老社會(huì)保障法的比較研究[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2005，（3）.

D923.8

A

1001－4799（2012）04－0122－06

2011-10-10

汪沂（1977-），女，湖北武漢人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院2009級博士研究生。

朱建堂］