分稅制背景下央地財(cái)政分配關(guān)系的“隱性博弈”問題分析

楊 俊

(浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院,浙江 杭州 310018)

一、問題的提出

改革開放以來,隨著市場(chǎng)化和分權(quán)化取向的改革不斷推進(jìn),自身獨(dú)立的利益已經(jīng)日益蘇醒和強(qiáng)化的地方政府,與中央政府在目標(biāo)函數(shù)、價(jià)值偏好和利益取向上的差異逐漸顯現(xiàn),這不可避免地加劇了央地政府間博弈的內(nèi)在動(dòng)力。財(cái)政是各級(jí)政府運(yùn)作和施政的基本條件,“猶如政府生命之血液”[1]。財(cái)政自主性程度反映了各級(jí)政府實(shí)際權(quán)限的大小和治理能力的強(qiáng)弱。政府總是希望自己能夠支配更多的財(cái)源;中央政府想盡量集中財(cái)源,辦它認(rèn)為對(duì)國(guó)計(jì)民生至關(guān)重要的事情;地方政府希望盡量縮小對(duì)中央財(cái)政的貢獻(xiàn)以謀取地方利益。一般而言,中央和地方之間的博弈,主要體現(xiàn)在財(cái)政領(lǐng)域及與之相關(guān)的職責(zé)領(lǐng)域,核心問題是各級(jí)政府間的征稅比例、上下級(jí)政府間的撥款方式以及上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政控制程度等方面的緊張和競(jìng)爭(zhēng)[2]。

1994年的分稅制改革是基于中央財(cái)政汲取能力相對(duì)下降的現(xiàn)實(shí),在中央應(yīng)該集中財(cái)權(quán)與財(cái)力以更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的價(jià)值取向下進(jìn)行的。這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),是通過中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的 “剪刀差”①這里指分稅制改革形成了財(cái)力向上集中而公共服務(wù)、社會(huì)管理的義務(wù)和責(zé)任逐級(jí)下放逆向運(yùn)動(dòng)的局面。 若無特殊注明,該段文字的數(shù)據(jù)均引自翁禮華所著的 《共贏的博弈——縱觀中國(guó)財(cái)稅改革》(經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版)一書。而產(chǎn)生的中央財(cái)政 “結(jié)構(gòu)性剩余”和地方財(cái)政 “結(jié)構(gòu)性赤字”得以實(shí)現(xiàn)的[3]②地方財(cái)政在中央集中財(cái)力后,地方財(cái)政支出壓力加大,即地方政府存在較大的“ 結(jié)構(gòu)性赤字” ,地方政府承擔(dān)了70%以上的公共支出,但其財(cái)政收入僅占45%左右,“結(jié)構(gòu)性赤字” 約25 %。中央財(cái)政收支分別占全國(guó)的55%和30%左右,中央財(cái)政開始出現(xiàn)“ 結(jié)構(gòu)性剩余” 約25 %。國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組:《公共服務(wù)供給中各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)劃分問題研究(下)》,《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第26期,第9-10頁。。為彌補(bǔ)地方的財(cái)政缺口,中央政府設(shè)計(jì)了 “轉(zhuǎn)移支付制度”,該制度在照顧地方已有的利益格局的同時(shí),實(shí)行 “抽肥補(bǔ)瘦”方針,以實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡、公平和效率。但是,社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情決定了我國(guó)在財(cái)力分配問題上 “僧多粥少”的狀態(tài),轉(zhuǎn)移支付就因?yàn)橹醒胝?cái)力的總體盤子仍然偏小,支持各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的職責(zé)繁重,而無法根本緩解由于事權(quán)與財(cái)權(quán)分離所造成的地方財(cái)政困難。

分稅制給央地政府間在財(cái)政分配關(guān)系上的博弈提供了新的制度環(huán)境,這其中引人關(guān)注的是此時(shí)的博弈大量處于 “隱性博弈”狀態(tài)。所謂 “隱性博弈”,是指相對(duì)于采用公開競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商、對(duì)話,仲裁等規(guī)范形式,具有穩(wěn)定的、可預(yù)測(cè)的互動(dòng)行為模式,以及正常程序進(jìn)行博弈形式,利益主體往往以非規(guī)范、非程序、試探性和模糊性等行為方式追求實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的博弈形式。由于 “隱性博弈”具有極強(qiáng)的實(shí)用性和低成本特點(diǎn),既可以有效地實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求,又可以規(guī)避或擺脫正式的規(guī)約、律令、程序、原則和意識(shí)形態(tài)要求等方面約束,經(jīng)過精細(xì)的利害計(jì)算和趨利避害抉擇,反復(fù)的試錯(cuò)與修正,最終成為一種在實(shí)際運(yùn)行中廣泛存在的博弈形式。

關(guān)于政府間在財(cái)政分配領(lǐng)域中隱性博弈,國(guó)內(nèi)外學(xué)界已經(jīng)有近似的概念表述和分析,諸如“體制外因素”、“非正式制度 “、“機(jī)會(huì)主義”、“靈活博弈”、“潛規(guī)則”“變通”[4]、“選擇性執(zhí)行”[5]、“共謀現(xiàn)象”[6]等分析概念,都在一定程度上說明了分稅制背景下央地政府間隱形博弈的特點(diǎn)。然而,這些概念和分析偏重于政府行為分析,并沒有重點(diǎn)關(guān)注這些行為產(chǎn)生的制度背景和行為的內(nèi)在邏輯。本文的研究運(yùn)用了制度——行為分析框架,通過探討政府間財(cái)政分配關(guān)系中的隱性博弈產(chǎn)生和存在的特定情境,實(shí)現(xiàn)對(duì)這種行為方式于內(nèi)在邏輯較新的解釋和預(yù)測(cè)。本文的理論思路來源于行政組織學(xué)的有關(guān)文獻(xiàn)以及我們?cè)赯省地方政府及其財(cái)稅部門的調(diào)研心得體會(huì)。典型性案例主要來自于Z省原財(cái)政廳廳長(zhǎng)、地稅局局長(zhǎng) (1993年——2003年在任)所著的 《共贏的博弈——縱觀中國(guó)財(cái)稅改革》一書,該書詳盡記述了作者以當(dāng)事人的身份所參加的重大財(cái)政政策的醞釀和決策的過程,披露出地方政府對(duì)中央有關(guān)財(cái)政政策的真實(shí)態(tài)度和實(shí)際貫徹情況,向我們展示了財(cái)政分配關(guān)系上央地政府間的隱形博弈情形。

二、現(xiàn)象的分類描述

根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)的描述和我們田野調(diào)查的體會(huì),分稅制的形成和運(yùn)行過程,其實(shí)就是一個(gè)充滿了規(guī)制和反規(guī)制的隱性博弈過程。

(一)過程描述① 這里指分稅制改革形成了財(cái)力向上集中而公共服務(wù)、社會(huì)管理的義務(wù)和責(zé)任逐級(jí)下放逆向運(yùn)動(dòng)的局面。 若無特殊注明,該段文字的數(shù)據(jù)均引自翁禮華所著的 《共贏的博弈——縱觀中國(guó)財(cái)稅改革》(經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版)一書。

1.在改革開放后的上世紀(jì)80年代,地方政府巧妙地運(yùn)用 “分灶吃飯”財(cái)政體制的制度空間,運(yùn)用自行減免稅、藏富于 “企”、興辦地方企業(yè)、搞地方保護(hù)、增加預(yù)算外收入等方法來實(shí)行地方財(cái)政利益最大化。最終造成中央財(cái)政 “不得不屈尊下求,向地方借錢 ‘要飯'過日子”。中央政府的財(cái)政窘境為分稅制改革埋下伏筆。

2.1993年中央下了分稅制改革的決心后,其具體方案的形成和貫徹,央地政府間經(jīng)過一番極為劇烈的博弈過程。1993年7月底,財(cái)政部拿出的分稅制收入的劃分方案,便受到發(fā)達(dá)省份的強(qiáng)烈反對(duì),地方政府對(duì)增值稅和消費(fèi)稅的劃分設(shè)計(jì)尤為不滿意,財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)于8月組織力量在北戴河研究一個(gè)月,最終拿出一個(gè)兼顧中央和地方利益的妥協(xié)的方案——上劃 “兩稅”比上年增加部分以1∶0.3返還的政策,照顧了地方的既得利益。在收入劃分問題上,中央決定不能再讓后,央地政府間博弈的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到基期年的確定問題上。財(cái)政部要求以1992年為基數(shù)年,地方政府則要求以1993年當(dāng)年為基期年。廣東理由最有力,假如,以1992年為基數(shù),其結(jié)果不僅沒有把鄧小平南巡講話成果包含在內(nèi),也使得廣東難以完成鄧小平南巡要求廣東20年內(nèi)趕上 “四小龍”。當(dāng)中央從宏觀政治方面考慮,同意以1993年當(dāng)年為基期年后,方案迅速通過各種渠道向外擴(kuò)散。獲得信息的各省為了自身的利益,紛紛付諸行動(dòng),拼命增收,以提高基數(shù)。通過有限的幾個(gè)工作日的加班和動(dòng)作,全國(guó)居然有4個(gè)省市9月份當(dāng)月增長(zhǎng)就超過100%。

3.分稅制財(cái)政體制改革后央地政府間利益博弈。分稅制改革后,地方開始動(dòng)腦筋,千方百計(jì)增加自己的收入。包括挖掘地方稅潛力;對(duì)公有制企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)制破產(chǎn);“經(jīng)營(yíng)城市”,開辟以賣地作為第二財(cái)政的房地產(chǎn)財(cái)源;在非稅收入上下工夫,等等。這樣,從1995年到2001年間中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重不增反降,一直徘徊在50%。發(fā)現(xiàn)自己失利的中央政府,再次進(jìn)行了旨在提高中央財(cái)政占有比重的 “所得稅共享改革”。對(duì)此,地方也有應(yīng)對(duì)策略。就是在基期年和收入基數(shù)施展各種手段,不惜為之一搏。中央與地方在出口退稅財(cái)政負(fù)擔(dān)比例上也是反復(fù)博弈。為鼓勵(lì)出口,國(guó)家在改革開放后,實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼的出口退稅政策。隨著出口退稅激增,中央財(cái)力難以承受的迅速增長(zhǎng)的出口退稅款。而當(dāng)2003年中央又一次調(diào)整出口退稅政策后,地方政府開始又以各種手段限制和驅(qū)逐純外貿(mào)企業(yè)。為了維持平衡,中央政府只得在2005年調(diào)整了中央與地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例。

(二)典型類型

根據(jù)對(duì)研究文獻(xiàn)和實(shí)證材料的綜合分析,央地政府間財(cái)政分配關(guān)系中的隱性博弈的參與雙方,即地方政府和中央政府有關(guān)部門的典型表現(xiàn)分類如下:

1.地方政府的典型表現(xiàn)。其一,“軟抵抗”。當(dāng)中央政策違背自己的利益情況下,在執(zhí)行過程中,地方政府往往在執(zhí)行中央政策的同時(shí),有時(shí)會(huì)通過采取對(duì)中央政策的 “層層截留”、“曲解規(guī)則”、“補(bǔ)充文件”、“改頭換面”等各種手法,化解中央政策的力度。其二,“打擦邊球”。中央推出的政策一般都是方向性、原則性的,地方政府在執(zhí)行這些政策時(shí),傾向于利用中央政府的授權(quán)和自由裁量權(quán),在不越過自身擔(dān)當(dāng)?shù)拙€的前提下,進(jìn)行 “合理犯規(guī)”,最大化限度地保護(hù)或滿足自身利益。其三,“另辟蹊徑”。在地方的財(cái)政收入中,除了分稅制下地方應(yīng)得部分外,還存非預(yù)算收入、預(yù)算外收入部分和其它 “灰色”收入部分等其它的來源。地方政府往往采取將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)化為預(yù)算外收入,出讓土地使用權(quán)、銀行貸款、“亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派”、拖欠工程款等各種途徑,獲取相當(dāng)比重的財(cái)政收入。當(dāng)前,地方政府在財(cái)稅上 “另辟蹊徑”的一個(gè)突出表現(xiàn)是通過惡意透支政府信用盲目追求發(fā)展速度,造成數(shù)額寵大的地方政府負(fù)債。第四,“表演比賽”。為爭(zhēng)取財(cái)稅資源、發(fā)展空間和優(yōu)惠政策,地方政府偏好向中央示好或 “哭窮”,向中央部門提出種種利己的要求、以求減少上解中央的財(cái)政或取得中央政府更多財(cái)政補(bǔ)助。譬如利用信息的收集和整理權(quán)虛報(bào)數(shù)字應(yīng)付上級(jí)部門的考核,“經(jīng)常跑部”,利用 “駐京辦”進(jìn)行游說、尋租,等等。

2.中央有關(guān)部門的典型表現(xiàn)。第一,“相機(jī)處理”的財(cái)政政策決策模式。所謂相機(jī)處理是指中央政府根據(jù)不同的時(shí)機(jī)、環(huán)境有差別地決定對(duì)地方授權(quán)的內(nèi)容、程度和方式。這一決策模式經(jīng)常性表現(xiàn)為:中央往往利用自己的 “制定規(guī)則的權(quán)力”的權(quán)威地位,單方面地調(diào)整和修改府際間分配比例和分配方式,使分配結(jié)果有利于自己,或者是把一些理應(yīng)中央全部或部分承擔(dān)的事權(quán)要求地方出全部或配套的資金,即所謂的 “中央政府無經(jīng)費(fèi)式指令性項(xiàng)目”[7]。第二,中央對(duì)待地方政府完成中央布置任務(wù)的表現(xiàn),呈現(xiàn)出一種有所優(yōu)先側(cè)重的 “差序”的菜單排列和彈性處理模式。這一方式首先表現(xiàn)在中央政府對(duì)各地實(shí)行區(qū)別對(duì)待,對(duì)各地政策執(zhí)行優(yōu)惠不同政策。其次,中央政府認(rèn)為必須貫徹執(zhí)行的重大政策,往往采取 “泛政治化”的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制,要求地方下級(jí)政府以及職能部門全力執(zhí)行[8]。而對(duì)于地方政府的某些 “搶先出牌”或 “打擦邊球”行為,只要在一定的制度和政策空間內(nèi),同時(shí)又取得了地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展,中央政府就會(huì)在一定程度上容忍和默認(rèn)。第三,在周期性的 “宏觀調(diào)控”里,不得不使用 “硬性”行政手段。地方政府總是采取各種途徑追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入,甚至于不顧中央的相關(guān)要求,這使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)常陷入嚴(yán)重失衡或過熱狀態(tài),最終導(dǎo)致中央的宏觀調(diào)控出臺(tái)。但是地方政府并不愿意積極執(zhí)行中央一系列相對(duì)溫和的,以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主的調(diào)控措施。而當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)中央經(jīng)濟(jì)調(diào)控的 “陽奉陰違”導(dǎo)致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題越來越嚴(yán)重情況下,中央政府最終不得不選擇一些 “硬性”的行政手段來調(diào)控經(jīng)濟(jì)。最近幾年中央政府的房地產(chǎn)調(diào)控政策便是這一邏輯的充分體現(xiàn),當(dāng)利率、稅收、法律都遏制不了房地產(chǎn)過快上漲時(shí),頗具行政手段意味的 “限購令”、“約談地方部門領(lǐng)導(dǎo)”等不得不出臺(tái)……

三、生成機(jī)理分析

政府間在財(cái)政分配領(lǐng)域中隱性博弈,就政府部門和個(gè)人而言,都可以理解為在特定的情境下一種理性的選擇,研究者需要做的是對(duì)這種行為選擇的學(xué)理分析。

(一)分稅制改革價(jià)值取向及其現(xiàn)實(shí)影響

分稅制改革成功地實(shí)現(xiàn)了提升中央 “兩個(gè)比重”的既定目標(biāo),為更好地實(shí)現(xiàn)中央的各項(xiàng)意志和職能提供了財(cái)政支撐。但分稅制設(shè)置的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度,由于總是處于相對(duì)稀缺狀態(tài),不僅使得被 “抽肥補(bǔ)瘦”的發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感,也使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)常常抱怨來自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移的財(cái)政款項(xiàng)不敷使用。與此同時(shí),現(xiàn)階段我國(guó)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民生事業(yè)的繁重任務(wù),社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期矛盾集中凸發(fā)期所形成對(duì)財(cái)政支出的依賴,政績(jī)考核的內(nèi)在要求①中央以隱性承諾的方式,用政績(jī)(產(chǎn)值、速度)來考核地方政府官員,導(dǎo)致地方政府官員的 “晉升競(jìng)賽”。參見:周黎安:《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2004年第6期,第33-40頁。等,都加劇地方政府的 “財(cái)政饑渴”。當(dāng)?shù)胤秸疅o法通過正常途徑解決問題,他們會(huì)本能地通過開辟新的財(cái)政攫取領(lǐng)域和手法來實(shí)現(xiàn)利益。這使得中央政府在財(cái)政蛋糕的切塊上,每每處于不利地位。中央政府于是往往借助政策制定者的地位,強(qiáng)制變更游戲規(guī)則。而這又會(huì)導(dǎo)致地方政府開始新一輪 “上有政策,下有對(duì)策”的游戲。

(二)垂直的政治管理體制和經(jīng)濟(jì)相對(duì)分權(quán)的張力存在

中國(guó)的政府間關(guān)系是一種集中體制,地方隸屬于國(guó)家,在行政上不具有相對(duì)獨(dú)立性。同樣,地方政府組織也屬于國(guó)家行政組織的范疇,本身沒有獨(dú)立的行政事務(wù),其管理行為受上一級(jí)行政組織的監(jiān)督。然而,由于中國(guó)是一個(gè)超大型社會(huì),中央政府必須依靠多級(jí)地方政府來實(shí)際運(yùn)作政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié),這就造成地方政府擁有廣泛的政策執(zhí)行自由裁量權(quán),同時(shí)由于中央政府因?yàn)楸O(jiān)督成本和信息劣勢(shì),難以全面監(jiān)督地方政府的政府職能履行情況。這樣產(chǎn)生了中央集權(quán)與地方事實(shí)上的分權(quán)雜糅并存的局面。由于中央政府的力量非常強(qiáng)大且具權(quán)威性,而地方政府則處于被動(dòng)和從屬的地位,當(dāng)中央政府的政策與地方利益沖突時(shí),為了自身利益,擁有不對(duì)等的事權(quán)責(zé)任、一定的管理權(quán)和處置權(quán)、以及過大的行政自由裁量權(quán)的地方政府,往往會(huì)借著與中央信息不對(duì)稱的掩蓋,將正式的博弈遁形,搞起 “上有政策、下有對(duì)策”的游戲,通過對(duì)中央政策的歪曲或某種程度的討價(jià)還價(jià)來達(dá)到自己的目的。

(三)新舊體制的雜糅

中央政府當(dāng)然需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、產(chǎn)出水平高的地區(qū)能夠多為中央財(cái)政作貢獻(xiàn),但理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都證明,重視發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性才能有效率地做大蛋糕,這樣,使得分稅制改革不得不以維護(hù)地方既得利益和財(cái)力為前提。分稅制改革這種既要改革舊體制,又要照顧舊體制的 “兩難困境”中的漸進(jìn)式的制度變遷,使得中央與地方財(cái)政關(guān)系中不規(guī)范的局部調(diào)整措施大量存在,稅收制度和稅收政策始終處于修修補(bǔ)補(bǔ)的不穩(wěn)定狀態(tài),從而導(dǎo)致了我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的日益繁復(fù)和新舊體制的雜糅[9],制度邊界和制度約束的模糊和混亂,以及績(jī)效評(píng)價(jià)困難和監(jiān)督機(jī)制難以健全。這些都為隱形博弈提供了廣闊的空間。

(四)新稅制正常運(yùn)行所依賴的制度體系及其運(yùn)行環(huán)境尚未真正確立

中國(guó)現(xiàn)行的法律體系沒有對(duì)什么是 “地方性事務(wù)”作出明文闡釋,到底哪些是地方的 “獨(dú)享權(quán)力”、“專屬事務(wù)”,哪些與國(guó)務(wù)院及其各部門的 “共享權(quán)力”和 “同擔(dān)事務(wù)”,地方與中央同享權(quán)利劃分比例,都并不很明晰。從權(quán)力結(jié)構(gòu)上,上下級(jí)政府間職責(zé)同構(gòu)、授權(quán)不清[10]。分稅制改革在制度上承認(rèn)了地方政府具有一定的財(cái)政自主權(quán),但這種分權(quán)并不是正式的法律制度,而是運(yùn)用非正式的、不穩(wěn)定的制度性管理來維系的 “行政性分權(quán)模式”。這為財(cái)政分配關(guān)系中政府間的隱性博弈創(chuàng)造了可能空間。由于中央與地方的事權(quán)邊界不清、交叉重疊、缺乏法理規(guī)范,操作上存在很大的隨機(jī)性。處在利益的博弈漩渦之中的中央與地方,就可能利用這些空子,去爭(zhēng)取能夠得到更多的財(cái)政收入,盡量把自己要承擔(dān)的責(zé)任推卸給對(duì)方。事權(quán)糾葛的過程實(shí)質(zhì)上就是中央與地方之間圍繞事權(quán)各自應(yīng)承擔(dān)的份額以及所需要配套的資金而展開的進(jìn)行隱性博弈過程。

四、方向性的矯治建議

央地財(cái)政關(guān)系間的隱性博弈如同老子在 《道德經(jīng)》里所形容的 “水”一樣:“以其善下之”,“而攻堅(jiān)強(qiáng)者莫之能勝”——盡管處于隱性狀態(tài),但效果和影響是顯性的。這種博弈具有其內(nèi)在的必然性和一定的合理性,但從根本上說,其結(jié)果最終嚴(yán)重侵蝕了中央的財(cái)政收益,干擾了國(guó)家意志的貫徹,耗損了經(jīng)濟(jì)效率,帶來了體制失信、腐化與道德風(fēng)險(xiǎn)。通過分析隱性博弈的表現(xiàn)及其原因,可以為我們矯治這種博弈提供了啟示:

(一)打破以進(jìn)一步中央財(cái)政集權(quán)來解決 “亂象”的思維模式

“中央政府符合自覺性假設(shè),地方政府符合盲目性假設(shè)”,是我國(guó)學(xué)界的頗具代表性的觀點(diǎn)之一[11]。針對(duì)當(dāng)前財(cái)政領(lǐng)域的一些混亂和失范等 “亂象”,許多文獻(xiàn)認(rèn)為中央權(quán)力的力度和手段不夠,傾向于用一個(gè)更強(qiáng)大的權(quán)力行為來補(bǔ)救財(cái)政分權(quán)產(chǎn)生了一系列等社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果。對(duì)此,必須進(jìn)行辯證的分析。在處理中央與地方財(cái)政關(guān)系中,實(shí)行擴(kuò)大中央財(cái)政收入,先集中后轉(zhuǎn)移的策略,這是必需的。因?yàn)橹醒胝粌H僅考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),全體國(guó)民福利水平的提高,而且還要考慮中央政權(quán)的穩(wěn)定,地區(qū)均衡發(fā)展。但在考慮到中央財(cái)政集權(quán)的益處時(shí),也應(yīng)該注意到高度財(cái)政集權(quán)政府存在諸多弊端的問題。從實(shí)證角度上看,許多國(guó)家的財(cái)政實(shí)踐表明,收入征管上的靈活性和自主權(quán)是使地方政府對(duì)轄區(qū)居民更負(fù)責(zé)任、更有效率地提供公共商品和公共服務(wù)的關(guān)鍵性因素。在當(dāng)代中國(guó),建國(guó)以來的財(cái)政集權(quán)所帶來的效率缺損,以及財(cái)政放權(quán)所帶來的地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都很豐富。從規(guī)范角度上講,理論研究已經(jīng)表明,中央政府理性未必全面優(yōu)于地方政府,在處理中央與地方的關(guān)系時(shí)是有可能損害國(guó)家整體利益①譬如布坎南對(duì)“仁慈的政府”的假設(shè)的質(zhì)疑;哈耶克提出的中央政府可能存在的 “致命的自負(fù)”;特里西的“政府偏好誤識(shí)”等理論,都試圖證明中央政府不可能是全知全能或無限理性的。中國(guó)的理論界對(duì)改革開放以來財(cái)政分權(quán)的重大正面效益也給予了非常積極的評(píng)價(jià)。。毛澤東反復(fù)強(qiáng)調(diào)的發(fā)揮中央與地方 “兩個(gè)積極性”;鄧小平對(duì)國(guó)家體制主要弊端是 “權(quán)力過分集中”的批評(píng);以及我們現(xiàn)在提出的 “轉(zhuǎn)變政府職能”、“有限政府”等政治建議,從某種意義上說,都是正確認(rèn)識(shí)權(quán)力過分集中弊端后形成的科學(xué)結(jié)論。

(二)對(duì)地方利益訴求 “同情地理解”② “同情”不是 “遷就”,“同情于一種學(xué)說與贊成那一種學(xué)說,根本是兩件事。”參見:馮友蘭:《中國(guó)哲學(xué)史》(全二冊(cè))附錄,北京,中華書局1961年。基礎(chǔ)上的積極進(jìn)行激勵(lì)地方政府 “買賬”(buy-in)的改革

政府總是本能地希望自己能夠支配更多的財(cái)源,這就是中央與地方爭(zhēng)奪財(cái)政利益展開博弈的根本原因。問題的關(guān)鍵不在于博弈,而在于隱性博弈。上世紀(jì)90年代以來,中國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入快速增長(zhǎng),分稅制功不可沒。在經(jīng)過分稅制的同時(shí),必須看到:其一,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型,地方政府的獨(dú)立性和自主權(quán)已經(jīng)迅速擴(kuò)大,傳統(tǒng)的治理方式在處理中央與地方利益關(guān)系的功能與作用已呈遞減態(tài)勢(shì),而新的行之有效的控制手段沒有真正完全建立。當(dāng)中央政府以行政方式進(jìn)行財(cái)政集權(quán)時(shí),就會(huì)產(chǎn)生地方政府采取體制外的非正常途徑來進(jìn)行利益表達(dá)與索取的隱性博弈行為。其二,地方政府的自主性和自利性恰如是一枚硬幣的兩面,沒有自利性,自主性的發(fā)揮也沒有激勵(lì)。地方政府追求自身的財(cái)政利益,也有著一些 “把激勵(lì)做對(duì)”正面效應(yīng)和 “搶先出牌”后的創(chuàng)新效應(yīng),對(duì)此也不可忽視。其三,保證地方政府健康的重要性。如果地方財(cái)政僅僅只是 “吃飯財(cái)政”,或者不對(duì)地方政府提供可自主決定的有效稅源,那么,從長(zhǎng)期來看,治理地方非規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為的努力是不可持續(xù)的。因?yàn)樗鼰o法抑制地方政府尋覓非制度化斂財(cái)渠道的訴求。在此情境下,需要對(duì)地方利益訴求 “同情地理解”基礎(chǔ)上建立地方利益表達(dá)機(jī)制與平衡機(jī)制,完善分稅制體制,進(jìn)行積極激勵(lì)地方政府 “買賬”的改革,這里的關(guān)鍵在于把握財(cái)政中央集權(quán)與分權(quán)的 “質(zhì)”、“量”和 “度”,處理好中央與地方在事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配關(guān)系,保證中央必要的集中統(tǒng)一和地方的積極性,實(shí)現(xiàn)中央與地方相互之間的有效溝通和理解,以顯性博弈取代隱性博弈

(三)充分注意以意識(shí)形態(tài)為核心的非正式規(guī)則里在制度環(huán)境中的作用

“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則,更規(guī)范地說,它們是決定人們的相互關(guān)系的系列約束?！薄爸贫仁怯煞钦郊s束 (道德的約束、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則)和正式的法規(guī) (憲法、法令、產(chǎn)權(quán))組成的?！盵12]意識(shí)形態(tài)是最重要的非正式制度安排,它通過提供給人們一種世界觀、價(jià)值觀,并內(nèi)化為人的行為準(zhǔn)則、行為習(xí)慣而對(duì)人們的行為產(chǎn)生深刻的制約作用。意識(shí)形態(tài)是我國(guó)重要的政治優(yōu)勢(shì)和控制機(jī)制。在我們現(xiàn)階段正式制度供給不足的原因還在于中央和地方的財(cái)政稅收與事權(quán)體制的改革,不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題,也是一個(gè)政治問題,事關(guān)方方面面,必須采取的是慎之又慎的態(tài)度。就當(dāng)前我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系來說,意識(shí)形態(tài)還具有以下的特殊效用:首先,激勵(lì)作用。我國(guó)的意識(shí)形態(tài)不僅可以蘊(yùn)涵其他非正式制度的內(nèi)容,而且可以在形式上構(gòu)成正式制度的理論基礎(chǔ)或最高準(zhǔn)則,可以滿足地方政府政治信仰、政治忠誠等方面效用和利益追求。其次,約束效用。當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)績(jī)效的偏好不同與中央政府時(shí),意識(shí)形態(tài)也是一種實(shí)實(shí)在在的硬約束。第三,監(jiān)督作用。中央政府監(jiān)督的成本可能過高,而一些政府行為后果的衡量又缺乏客觀尺度,中央政府如何控制好地方官員使其忠實(shí)服從中央意志,保證其對(duì)中央政策的忠實(shí)執(zhí)行和政策精神的準(zhǔn)確貫徹,以及對(duì)地方實(shí)際情況的準(zhǔn)確及時(shí)向上傳遞,只有靠意識(shí)形態(tài)信仰。第四,意識(shí)形態(tài)信仰可以克服地方政府的 “道德風(fēng)險(xiǎn)”。意識(shí)形態(tài)可以喚起民眾和地方政府 “對(duì)統(tǒng)治合法性的信仰”,從而促使人們自覺地選擇遵守制度規(guī)范,放棄機(jī)會(huì)主義策略。正是意識(shí)形態(tài)的這些重要作用和特殊功效,要求我們尋求進(jìn)一步加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)建設(shè),建構(gòu)起強(qiáng)大的信仰力量的方法,為建設(shè)既能夠保證中央的必要控制,又能夠?qū)崿F(xiàn)中央與地方 “兩個(gè)積極性”財(cái)政體制提供文化、心理和道德支撐。

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