我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)探析

朱志敏 崔瑛

【摘要】 農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)是當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的制度性基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系缺乏專門針對農(nóng)民工的有效社會(huì)養(yǎng)老制度。本文在以前眾多學(xué)者研究養(yǎng)老保障基礎(chǔ)上,在符合農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革大趨勢的情況下,進(jìn)一步提出了分類解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，這有利于統(tǒng)一農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式改革進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】 養(yǎng)老保險(xiǎn)農(nóng)民工社會(huì)保障制度

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，中國特色社會(huì)主義的總體布局逐步發(fā)展為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)四位一體。為適應(yīng)這一變化，中央提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)和任務(wù)。農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)是加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的和諧社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。但是，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系缺乏專門針對農(nóng)民工的統(tǒng)一社會(huì)保障制度，致使農(nóng)民工成為城市中的弱勢群體。

一、農(nóng)民工概述

1、農(nóng)民工。對于“農(nóng)民工”，中國社科院張雨林教授在1984年首次提出這一概念，隨后被大量引用，并且又不斷延伸出很多稱謂，如城市邊緣人、產(chǎn)業(yè)工人、城市外來人口、外來務(wù)工者等等。綜合現(xiàn)有研究，本文將農(nóng)民工界定為，戶籍不在城鎮(zhèn)、有承包土地，但主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、以工資為主要收入來源的人員。

2、農(nóng)民工分化。對農(nóng)民工的分化，有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱為農(nóng)民工群體的內(nèi)部分層。他們把農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)收入、生活方式和政治地位等諸多方面的差異作為分化的依據(jù)。朱力按照農(nóng)民工對城市的適應(yīng)程度，將其區(qū)分為三個(gè)“隱性”的次群體，即滯留型、搖擺型和回歸型的農(nóng)民工。不同的農(nóng)民工對城市化存在著明顯不同、甚至截然相反的認(rèn)知態(tài)度及政策需求?？v觀目前多種分類，筆者比較贊同朱力的劃分方式。本文把農(nóng)民工區(qū)分為留城和返鄉(xiāng)兩種，劃分依據(jù)是農(nóng)民工的工作和留城意愿。受雇農(nóng)民在城市工作簽訂合同一年以上（包括一年），或無雇主雇傭的進(jìn)城農(nóng)民從事個(gè)體經(jīng)營或自謀職業(yè)大于等于一年，且打算一直留在城市，則為留城型，除此之外，則將其劃分為返鄉(xiāng)型。下文的農(nóng)民工養(yǎng)老模式也是以此為依據(jù)進(jìn)行探討的。

二、研究農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的意義

1、研究農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。我國首部憲法明確規(guī)定：“勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”雖然憲法開宗明義規(guī)定了人年老后有獲得救助的權(quán)利，但是并不是所有勞動(dòng)者都能享受得到。長期以來，我國養(yǎng)老保障十分不公平，農(nóng)民及農(nóng)民工養(yǎng)老基本沒有保障，城鎮(zhèn)居民需自己繳納部分，體制內(nèi)人員養(yǎng)老則是國家全包，這種附加身份限定的養(yǎng)老保障制度，有悖于憲法精神。80年代后農(nóng)民及農(nóng)民工自費(fèi)養(yǎng)老，公務(wù)員養(yǎng)老國家全包。農(nóng)民工的養(yǎng)老制度不健全，實(shí)施起來更缺乏可操作性。這就為我們研究農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了現(xiàn)實(shí)意義。

2、研究農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的理論意義。從社會(huì)保障制度建立的理論基礎(chǔ)看，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論當(dāng)中的消費(fèi)理論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代。世代交替理論屬于消費(fèi)理論的社會(huì)保障觀之一。阿拉斯、薩繆爾森和戴蒙德等人創(chuàng)立了世代交替模型，在生命周期理論的基礎(chǔ)上主要分析社會(huì)保險(xiǎn)和資本積累的關(guān)系。這一理論將人的自然生命分為三個(gè)階段：兒童、成年和老年。理論的前提是假設(shè)一個(gè)人只有在成年階段才工作，即有收入，則個(gè)人在工作期內(nèi)的收入必須分成三部分：一是當(dāng)期自身消費(fèi)；二是老年退休后的消費(fèi)；三是撫養(yǎng)下一代。同時(shí)，世代交替模型又將個(gè)人生存分為兩期，第一期是儲(chǔ)蓄和消費(fèi)；第二期則是將全部財(cái)產(chǎn)消費(fèi)掉，取得其一生的效用最大化。由此，消費(fèi)就不只是單個(gè)人的問題，而是涉及對整個(gè)社會(huì)財(cái)富的消費(fèi)、家庭、個(gè)人未來作出最優(yōu)安排的問題，即“黃金律”穩(wěn)定狀態(tài)。人類是靠世代交替而組成的生命運(yùn)動(dòng)，一個(gè)國家或社會(huì)應(yīng)該以什么方式，把當(dāng)前創(chuàng)造的多大規(guī)模的財(cái)富用于老年以后的消費(fèi)，或者把勞動(dòng)者創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富的多少比例轉(zhuǎn)移給退休一代用于養(yǎng)老及各項(xiàng)開支以維持勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上才是最優(yōu)的？如果按黃金分割律的意義，應(yīng)把社會(huì)或個(gè)人創(chuàng)造的財(cái)富的三分之一用于養(yǎng)老或其他福利開支。依據(jù)此理論我們在計(jì)算農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌額度時(shí)也應(yīng)該實(shí)行國家、集體和個(gè)人各自負(fù)擔(dān)三分之一的策略，這樣才能使國家資源得到最優(yōu)配置，農(nóng)民工養(yǎng)老得到切實(shí)保障，才能從真正意義上構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。

三、現(xiàn)有農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題

1、確定基本要素及參數(shù)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。從勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知》能看到必要技術(shù)參數(shù)的大體框架，但并不清楚各地依據(jù)什么確定這些參數(shù)，如何確定標(biāo)準(zhǔn)。這引起了對同一個(gè)參數(shù)，往往出現(xiàn)很多種標(biāo)準(zhǔn)的情況。在繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)率方面，北京以本市上年度職工最低工資為繳費(fèi)基數(shù)，上海則以上年度全市職工月平均工資的60％為繳費(fèi)基數(shù)，深圳和天津以農(nóng)民工實(shí)際工資為繳費(fèi)基數(shù)。繳費(fèi)比例各地有自己的規(guī)定，因?yàn)槔U費(fèi)比例的確定和當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老負(fù)擔(dān)、養(yǎng)老金的平衡有關(guān)，因而在養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的地方，其繳費(fèi)比例就低一些,如特區(qū)深圳，在養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的地方，其繳費(fèi)比例就要重一些,如北京和天津。在領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件和方式上，某些地方規(guī)定農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工領(lǐng)取條件相同，但附加了一些地方性規(guī)定，比如深圳。大部分地方農(nóng)民工養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件與城鎮(zhèn)職工不一樣。有些規(guī)定實(shí)際上與農(nóng)民退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金相違背。

2、農(nóng)民工得到的利益不多。盡管按照統(tǒng)籌部分的處理辦法可以看出，城市農(nóng)民工對個(gè)人賬戶擁有所有權(quán)，并且可以轉(zhuǎn)移、退還和繼承，然而企業(yè)繳費(fèi)的絕大部分進(jìn)入了統(tǒng)籌部分，比如在北京市有關(guān)規(guī)定中，企業(yè)繳費(fèi)比例為20％，其中15％～18％進(jìn)入統(tǒng)籌部分，進(jìn)入個(gè)人賬戶的僅有4％左右。按照條例規(guī)定，農(nóng)民工只能在達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件后，按月或一次性領(lǐng)取按一定計(jì)算方法得出的數(shù)值，否則就不予發(fā)放，也不能跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移。因此，統(tǒng)籌部分具有屬地性，只有在統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)有效，出了統(tǒng)籌區(qū)就得不到承認(rèn)。雖然近幾年，國家正在朝跨省區(qū)統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌方向邁進(jìn)，但這是一個(gè)漸進(jìn)的過程，還需要各方面積極努力才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

3、按照現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，用人單位和農(nóng)民工本人操作起來有很多不便。養(yǎng)老保險(xiǎn)條例一般都規(guī)定不能提前支取養(yǎng)老金。如北京的養(yǎng)老保險(xiǎn)條例第10條規(guī)定，“農(nóng)民工個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額，只有在本人達(dá)到養(yǎng)老年齡時(shí)，才能支取”；第12條規(guī)定，“農(nóng)民工必須達(dá)到國家規(guī)定的養(yǎng)老年齡，方能領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金暫按享受一次性養(yǎng)老待遇處理”。因此，流動(dòng)性強(qiáng)的季節(jié)性農(nóng)民工領(lǐng)取養(yǎng)老金很不方便，領(lǐng)取養(yǎng)老金的路費(fèi)甚至可能大于領(lǐng)取的費(fèi)用。

4、政府支持力度不夠。政府的政策支持和相關(guān)部門的積極配合與一項(xiàng)社會(huì)保障制度是否能夠順利建立起來并運(yùn)行有極大關(guān)系。與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，政府除規(guī)則之外承擔(dān)的責(zé)任較少。這就使得農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)更類似原來在農(nóng)村推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。政策運(yùn)行機(jī)制比較松散，體現(xiàn)在政策制定和管理機(jī)制兩方面，也沒有建立相關(guān)的政策支持系統(tǒng)。

四、完善農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

1、分類解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。結(jié)合筆者在第一部分對農(nóng)民工的“留城”和“返鄉(xiāng)”兩種分類，對于“留城”類，應(yīng)當(dāng)納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，使其與城市居民享受一樣的養(yǎng)老待遇，這將有助于推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。針對各省確定基本要素及參數(shù)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、農(nóng)民工領(lǐng)取養(yǎng)老金不方便、在全國統(tǒng)籌未完全實(shí)現(xiàn)情況下，我們應(yīng)該采用跨地區(qū)計(jì)算農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)金的方法。為什么不納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，這是因?yàn)榇蚱瞥青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系一體化是我國社會(huì)保障制度的必然發(fā)展趨勢。四川的農(nóng)民工綜合養(yǎng)老保險(xiǎn)的成功實(shí)踐以及將與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系合并的發(fā)展過程充分證明了這一點(diǎn)。對于“返鄉(xiāng)”類，應(yīng)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶積累模式與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌模式結(jié)合模式。

2、跨地區(qū)計(jì)算農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)金方法。根據(jù)歐盟規(guī)定，必須累加計(jì)算勞動(dòng)者在不同成員國工作時(shí)的參保繳費(fèi)時(shí)間，勞動(dòng)者在本國的全部參保繳費(fèi)時(shí)間應(yīng)為各國將計(jì)算得出的總時(shí)間，將計(jì)算出的相應(yīng)養(yǎng)老金待遇，乘以這位勞動(dòng)者在本國實(shí)際參保繳費(fèi)時(shí)間占總時(shí)間的比例，得出實(shí)際應(yīng)支付的養(yǎng)老金，分別向本人發(fā)放。下面舉例說明，假設(shè)一個(gè)人全部的工作及履行養(yǎng)老保險(xiǎn)義務(wù)時(shí)間有40%在法國，30%在英國，還有30%在德國。那么，他將有權(quán)按假設(shè)他終身在法國工作所能獲得的全部養(yǎng)老金數(shù)額的40%從法國領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時(shí)按假設(shè)他終身在英國工作所應(yīng)獲得的全部養(yǎng)老金數(shù)額的30%從英國領(lǐng)取養(yǎng)老金，并按假設(shè)他終身在德國工作所應(yīng)獲得的全部養(yǎng)老金數(shù)額的30%從德國領(lǐng)取養(yǎng)老金。

結(jié)合我國實(shí)際，為了解決“留城”類農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的問題，我們應(yīng)該借鑒歐盟的“跨地區(qū)計(jì)算”方法，保持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的管理模式不變，在不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金的前提下，按各參保地規(guī)定分段計(jì)發(fā)。具體做法如圖１所示：在勞動(dòng)者按法定年齡退休后，應(yīng)該將他所有參保工作地的繳費(fèi)時(shí)間進(jìn)行累加得到總繳費(fèi)年限，各地均將該總年限視為勞動(dòng)者在本地區(qū)的全部參保繳費(fèi)時(shí)間，根據(jù)當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)計(jì)算出相應(yīng)的養(yǎng)老金待遇，再乘以勞動(dòng)者在該地實(shí)際參保繳費(fèi)時(shí)間占總時(shí)間的比例，得出實(shí)際應(yīng)支付的養(yǎng)老金，分別委托相關(guān)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放，互不干擾匯入同一賬戶。

（注：假設(shè)條件：農(nóng)民工參加工作年齡18歲，48歲退休，因此工作總年限設(shè)置成30；農(nóng)民工先后在A、B、C三地工作，根據(jù)農(nóng)民工年輕時(shí)流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，農(nóng)民工在A地待的時(shí)間最短即8年，在最后歸屬地C地工作時(shí)間最長為12年。）

3、“返鄉(xiāng)”類農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合模式。對于“返鄉(xiāng)”類農(nóng)民工，應(yīng)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶積累模式與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌模式結(jié)合模式?，F(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的靈活性體現(xiàn)在堅(jiān)持個(gè)人賬戶積累模式，資金全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，在戶口遷移等情況下可以退?；蜣D(zhuǎn)保。但是由于大部分地區(qū)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏集體補(bǔ)貼，不能像城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)那樣實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。與此同時(shí)，當(dāng)大部分農(nóng)民工在無法繼續(xù)在城市工作和年老后選擇回到家鄉(xiāng)時(shí)，大都一次性算斷在城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)。為了更好地保障農(nóng)民工的晚年生活，能將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)落到實(shí)處，應(yīng)該將其養(yǎng)老保險(xiǎn)金轉(zhuǎn)入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，同時(shí)也方便那些未繳夠年限的農(nóng)民工在家鄉(xiāng)繼續(xù)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，從而在城鄉(xiāng)之間形成完整的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

4、加大政府支持力度?？v觀農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，問題多多，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)更是如此。為了避免在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)上也出現(xiàn)諸如1999年國務(wù)院要求清理整頓“農(nóng)保”，政府主動(dòng)退保；退保時(shí)只退本金，農(nóng)民不給利息；農(nóng)保問題基金被挪用；農(nóng)?！氨Ｐ〔槐＠稀保?0歲時(shí)投保每月拿不到1元等問題，政府應(yīng)該加大政策支持，落到實(shí)處，多承擔(dān)責(zé)任。全國人大內(nèi)司委建議戶籍立法，實(shí)現(xiàn)人口自由流動(dòng),這對解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌是一突破口。

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