西方國家公共投資項目績效評價理論研究綜述

孫邦棟 孫大松 莫雁安

【摘要】 西方國家公共投資項目績效評價主要關(guān)注評價指標(biāo)體系、評價方法和評價管理等方面的研究。目前，在西方國家相關(guān)文獻中，評價指標(biāo)體系建立原則多樣，方法以系統(tǒng)分析方法和經(jīng)驗實證相結(jié)合的方法為趨勢，體系設(shè)計大多以“3E”為框架，評價標(biāo)準(zhǔn)中多采用平衡計分卡方法。評價方法上，以傳統(tǒng)的簡單“費—效”分析方法和綜合評價方法為代表。評價管理上，提倡多元的評價主體，從定位、指標(biāo)、評價到分析的整個過程以及信息化的評價手段。

【關(guān)鍵詞】 公共投資項目績效評價文獻綜述

公共投資項目績效評價自19世紀(jì)初在美國軍事項目管理中得以應(yīng)用以來，先后經(jīng)歷了基于傳統(tǒng)管理的簡單技術(shù)分析評價模式（19世紀(jì)初—20世紀(jì)30年代）、基于社會福利的“成本—效益”分析評價模式（20世紀(jì)30年代—60年代）、基于經(jīng)濟社會發(fā)展的“新方法”評價模式（20世紀(jì)60年代—90年代）和基于新公共管理的績效評價模式（20世紀(jì)90年代至今）四種主要模式。如今，公共投資項目評價的思潮、理論和方法蓬勃發(fā)展，成為世界各國所關(guān)注的一個熱點問題，并逐步走向成熟，尤其以美、英等西方國家最為典型，具有較高的借鑒價值。

一、關(guān)于公共投資項目績效評價指標(biāo)體系的研究

績效評價指標(biāo)體系是績效評價的核心，評價指標(biāo)體系設(shè)計質(zhì)量的好壞直接決定著評價的質(zhì)量，因此國外學(xué)者對這一方面的研究格外關(guān)注，文獻也相對豐富。

1、關(guān)于指標(biāo)體系建立的原則

績效評價指標(biāo)體系建立的原則，在西方國家的理論研究中還沒有一個權(quán)威的表述。例如，美國早期的科學(xué)管理研究工作者哈林頓·埃默森，在1913年就提出了適用于政府和企業(yè)管理的12條效率原則，包括：明確的目的；注意局部和整體的關(guān)系；虛心請教；嚴(yán)守規(guī)章；公平；準(zhǔn)確、及時、永久性的記錄；合理調(diào)配人、財、物；定額和工作進度；條件標(biāo)準(zhǔn)化；工作方法標(biāo)準(zhǔn)化；手續(xù)標(biāo)準(zhǔn)化；獎勵效率。Bernstein認(rèn)為，對績效評價指標(biāo)的質(zhì)量要求應(yīng)當(dāng)是結(jié)果導(dǎo)向的、有用的、可靠的、準(zhǔn)確、清晰而又易于理解、可比的。美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德和蘇珊·溫在其合著的《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展》一書中就把經(jīng)濟效率、通過財政平衡實現(xiàn)公平、再分配公平、責(zé)任和適應(yīng)性等五個要素作為績效評價的總體標(biāo)準(zhǔn)。英國學(xué)者大衛(wèi)·米斯頓在1985年提出了確立指標(biāo)的8項原則：有助于闡明組織目標(biāo)；對政府活動的最終結(jié)果作出評價；作為管理激勵方案的一種投入；使消費者作出合理選擇；為承包或私人服務(wù)提供績效標(biāo)準(zhǔn)；顯示不同服務(wù)活動在致力于方針及進一步調(diào)查研究的激發(fā)物；協(xié)助決定服務(wù)水準(zhǔn)的最大消耗率，以獲取預(yù)定目標(biāo)；顯示可能節(jié)約的領(lǐng)域。從以上研究我們可以看出，建立公共投資項目績效評價指標(biāo)體系的原則并不統(tǒng)一，應(yīng)根據(jù)不同項目的特點，采取不同的原則。

2、關(guān)于指標(biāo)體系建立的方法

西方國家目前可見的資料主要以政府績效評價指標(biāo)體系的研究為主。評價指標(biāo)體系的設(shè)計，主要是通過一些經(jīng)驗實證的方法來實現(xiàn)。例如，Hatry通過概述地方政府的績效評價實踐，對于評價標(biāo)準(zhǔn)的選擇、評價類型的考慮、指標(biāo)搜集程序和單個評價指標(biāo)的確立等內(nèi)容進行了探討。Mayston根據(jù)績效指標(biāo)的決策相關(guān)性和成本效益原則構(gòu)建了應(yīng)用績效指標(biāo)的理論框架。Reid則認(rèn)為，由于績效指標(biāo)有時不能衡量政府產(chǎn)出的所有重要方面，或者對各種指標(biāo)沒有賦予恰當(dāng)?shù)臋?quán)重，則此時績效測評的有效性會大大降低。針對這一問題，Reid提出可以以公眾感知的政府浪費作為對政府績效進行測評的輔助指標(biāo)，并通過經(jīng)驗研究證明了運用該指標(biāo)進行績效測評的可行性和有效性。Andrews則針對英國的審計委員會在英格蘭地方當(dāng)局進行第一輪綜合績效評價時提出的一套績效指標(biāo)框架，通過進行回歸分析發(fā)現(xiàn)，對于所測試的三分之一以上的指標(biāo)，指標(biāo)框架之外的外部約束對地方政府當(dāng)局的績效有顯著的負(fù)面影響，從而修正績效指標(biāo)。從文獻梳理的情況看，西方國家建立績效評價指標(biāo)體系的方法相對多樣化，且正在向系統(tǒng)分析方法和經(jīng)驗實證相結(jié)合的方法發(fā)展。

3、關(guān)于指標(biāo)體系的內(nèi)容與構(gòu)成

國外目前對于項目績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計大多以“3E”即經(jīng)濟性、效率性和有效性要素作為關(guān)鍵性的思考軸心。根據(jù)學(xué)者Talbot的分析，其中至少有68％的政府機關(guān)使用“有效性”指標(biāo)，14％使用“經(jīng)濟”指標(biāo)，8％使用“效率”指標(biāo)。但在操作與實施中，每個部門和單位的特點不同，建立了不同的評價指標(biāo)體系。例如，1983年英國衛(wèi)生與社會保障部提出由140個指標(biāo)組成的評價體系，應(yīng)用于衛(wèi)生管理部門和衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的績效評價。1997年，美國政府生產(chǎn)力研究中心出版的《地方政府績效評估簡要指南》，概括性地提出了評估的生產(chǎn)力、效果、質(zhì)量和及時四大類指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。美國政府責(zé)任委員會建立的評估模式包括有投入、能量、產(chǎn)出、結(jié)果、效率和成本效益以及生產(chǎn)力等六種類型的指標(biāo)。美國學(xué)者詹姆斯·Q·威爾遜也認(rèn)為政府的績效評價應(yīng)包括責(zé)任、公平、回應(yīng)、效率和成本等五個類指標(biāo)。但無論指標(biāo)體系的構(gòu)成如何，始終沒有脫離“3E”的原則。

4、關(guān)于績效指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)

由于績效管理是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向的管理，因此很多學(xué)者考慮在評價指標(biāo)中提供績效目標(biāo)，利用平衡計分卡方法，為績效評價的指標(biāo)提供一個可供衡量的標(biāo)準(zhǔn)。比如，Niven探討了平衡計分卡方法在政府及非營利組織的績效評估領(lǐng)域中的應(yīng)用，并分析了其在北卡羅萊納州夏洛特市的成功運用。他指出，平衡計分卡對公共部門的戰(zhàn)略適應(yīng)性和當(dāng)今運作環(huán)境制勝的必要因素進行實時監(jiān)控，從而克服了傳統(tǒng)以財務(wù)報表為基礎(chǔ)的績效評價制度的片面、靜態(tài)與滯后性。薩爾瓦托雷·斯基亞沃·坎波和丹尼爾·托馬西在《公共支出管理》一書中對加強公共支出管理中的“業(yè)績”做出了詳細(xì)地分析，提出了業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)和各種業(yè)績指標(biāo)之間的層級結(jié)構(gòu)，簡單說明了各種指標(biāo)之間的關(guān)系。此外，他們還提出了業(yè)績評價中“基準(zhǔn)設(shè)定”的地位，基準(zhǔn)設(shè)定被定義為比較各種組織之間業(yè)務(wù)活動和業(yè)績水平的技術(shù)，其目的在于探尋提高組織活動的經(jīng)濟性、效率和效果的良機，并強調(diào)產(chǎn)出指標(biāo)最適合于那些在政府機構(gòu)產(chǎn)出與理想產(chǎn)出之間具有直接、密切關(guān)系的部門。

二、關(guān)于公共投資項目績效評價方法的研究

Carroll認(rèn)為，“真正的問題是是否能夠開發(fā)出準(zhǔn)確和可信的測量方法”，在公共工程和軍事工程項目績效評價中也是如此。但正如Wolfe和Aupperle所言，并不存在一個單一的用以測量績效的最佳方法?；诂F(xiàn)有文獻考察，西方國家在公共投資項目績效評價中大致有以下方法。

1、簡單“費—效”分析方法

被稱為“五角大樓圣經(jīng)”的國防經(jīng)濟專著《核時代的國防經(jīng)濟學(xué)》用第八章和第九章兩章闡述了與軍事項目評價相關(guān)的問題。其中，在第八章中，討論了一個項目的各種方案，以及利用費效分析和模型化方法對方案的評價過程；第九章有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的問題，作者認(rèn)為適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)包括四個方面：扣除費用以后的最大收益、如果收益或費用中有一項是固定的、選擇項目的標(biāo)準(zhǔn)、威懾的標(biāo)準(zhǔn)。在附錄中，作者介紹了假設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問題解決之后的最大化問題的簡單數(shù)學(xué)分析方法。這項研究成為公共投資項目傳統(tǒng)費用—效益評價模式的典型文獻。

2、綜合評價方法

圍繞“新方法論”的討論，國外很多經(jīng)濟學(xué)家從理論研究到實際應(yīng)用都探討了不同的項目評價方法，根據(jù)這些方法的本質(zhì)差異和內(nèi)在聯(lián)系，可以分為兩大體系：基于影子價格的價格體系和基于項目對國民經(jīng)濟影響的分析體系。在價格體系中又可以按評價目標(biāo)是積累總消費或是國民收入中的積累，以及評價時采用影子價格的計算單位還是用世界貨幣單位，區(qū)分為OECD法和UNIDO法。這些方法雖然形式不同，但評價結(jié)果應(yīng)該基本一致。

在具體的方法應(yīng)用上，Poister在《公共與非營利組織績效考評：方法與應(yīng)用》一書中對公共部門績效評價的各種方法和技術(shù)進行了深入、詳盡的探討，并針對這些方法和技術(shù)提供了大量的應(yīng)用案例。例如，在對績效數(shù)據(jù)分析方面，Poister提出了四種主要的分析方法，即跨時期分析、目標(biāo)參照分析、子單元分析和外部標(biāo)桿分析。此外，Ehrbar對如何用經(jīng)濟增加值（EVA）來評價政府績效和戰(zhàn)略。Cherchye提出采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）來評價各國的宏觀經(jīng)濟政策績效。

三、關(guān)于公共投資項目績效評價管理的研究

在公共投資項目績效評價管理的研究中，討論較多的主要有評價主體、評價程序、評價信息化等問題。

1、關(guān)于評價主體的研究

在美國，隨著對績效評價的關(guān)注，評價的單位不斷分化出來。按照羅伯特·D.李的介紹，中央預(yù)算辦公室以及其他中央單位，諸如計劃部、職能部門、總監(jiān)察長辦公室均已形成分析能力。立法機關(guān)的分析單位也已經(jīng)建立起來，國會預(yù)算辦公室已經(jīng)拓展到項目分析的范圍，一些州立法參謀機構(gòu)在項目評價領(lǐng)域也十分聞名，許多州的審計部門已經(jīng)將經(jīng)濟和效率分析與傳統(tǒng)的審計任務(wù)相結(jié)合。美國預(yù)算和管理辦公室對制定績效目標(biāo)興趣十分濃厚，在1998和1999財政年度要求至少5個機構(gòu)參與績效引導(dǎo)計劃，而且這個辦公室也將逾越傳統(tǒng)的預(yù)算分析以便引導(dǎo)更多的績效評價。珍妮特·M.凱麗等人認(rèn)為，績效評定越來越等同于行政專業(yè)主義，大部分公共的專業(yè)組織都設(shè)立這個職位。因此誰來評價績效，答案似乎可以是“任何人”。

2、關(guān)于評價程序的研究

目前，國外關(guān)于項目績效評價的研究，大多是作為政府績效評價研究的一部分而存在的。在這一方面的研究中，美國各機構(gòu)和學(xué)者的研究成果較多。美國聯(lián)合慈善總會（United Way of America，UWA）早在1996年就提出了評價項目后果的具體過程：選擇要評價的后果；設(shè)計相應(yīng)的評價指標(biāo)；根據(jù)指標(biāo)收集相關(guān)的數(shù)據(jù)；開發(fā)使用后果評價系統(tǒng)；分析和報告評價后果；改進后果評價系統(tǒng)；評價后果的內(nèi)部和外部運用。美國國家公共生產(chǎn)力中心則提出了設(shè)計和實施績效評價系統(tǒng)的7個步驟：辨認(rèn)項目；陳述目的；辨別項目的投入、產(chǎn)出、效率和生產(chǎn)力指標(biāo)；設(shè)定成就目標(biāo)；監(jiān)控；績效報告；分析和行動。馬克·霍哲在《公共部門業(yè)績評估與改善》一文中提出一個良好的評估和業(yè)績改善體系應(yīng)當(dāng)包括下列七個步驟：第一，鑒別要評估的項目，即將每一項的活動分組就形成一個項目；第二，陳述目的并界定所期望的結(jié)果；第三，選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，一個好的評估體系應(yīng)采納幾項指標(biāo)以衡量結(jié)果和業(yè)績；第四，設(shè)計業(yè)績和結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)。對此步驟，應(yīng)明確在什么樣的條件下項目目的和目標(biāo)應(yīng)該達到；第五，監(jiān)督結(jié)果。每一實現(xiàn)目標(biāo)的項目應(yīng)當(dāng)被連續(xù)不斷的進行監(jiān)督；第六，業(yè)績報告。一個良好的業(yè)績評估制度應(yīng)定期報告項目結(jié)果；第七，使用結(jié)果和業(yè)績信息。一個有效的業(yè)績評估體系的信息應(yīng)被定期的運用于項目計劃中，以便重新評價目的和目標(biāo)并調(diào)整重點。此外，Hatry（2007）還從辨認(rèn)項目的使命、目標(biāo)、數(shù)據(jù)來源和可追蹤的后果，到發(fā)現(xiàn)每個后果的最佳指標(biāo)、指標(biāo)來源及搜集指標(biāo)的方式，再到績效信息的分析、報告和使用，對績效評價的操作過程進行了詳細(xì)討論。

3、關(guān)于評價信息化的研究

推行投資項目績效評價信息化建設(shè)，是信息時代提高評價效率、提升績效管理水平的必要舉措。目前，國外政府部門已經(jīng)開始了這一方面的實踐探索。羅伯特·D.李提出，管理信息系統(tǒng)（MIS）最普遍地被用于涉及旨在為計劃、管理、控制職能提供幫助的信息處理系統(tǒng)，與管理信息系統(tǒng)有關(guān)的另一種方式是決策支持系統(tǒng)。信息系統(tǒng)可以為項目的績效評價提供信息。例如，在考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，信息系統(tǒng)可以輔助項目的評價。當(dāng)前，一個典型的例子是，美國、英國、瑞典、荷蘭等國家的公路管理部門均利用GIS技術(shù)，開發(fā)了公路項目環(huán)境評價的軟件系統(tǒng)。

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