基于國家所有權(quán)的礦業(yè)權(quán)價值的實現(xiàn)

■ 王玉潔/陳德利

（華北地質(zhì)勘查局綜合普查大隊，河北 三河 065201）

1 我國礦業(yè)權(quán)的基本屬性

1.1 礦產(chǎn)資源為國家所有

我國礦產(chǎn)資源法第三條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變?！蔽覈餀?quán)法第四十六條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜??！蔽覈V產(chǎn)資源國家所有的屬性是在法律框架內(nèi)充分肯定的。

礦產(chǎn)資源是耗竭性資源，它的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，是通過勘查開采的經(jīng)濟過程實現(xiàn)的。在這個過程中，礦產(chǎn)資源是通過一次性消耗來實現(xiàn)吸附勞動和資本的功能，從而促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的。礦產(chǎn)資源租是“一次性”的，這就決定了礦產(chǎn)資源國家權(quán)益的實現(xiàn)注定和土地“地租”權(quán)益的實現(xiàn)是不同的。礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)能的定位對于礦產(chǎn)資源國家權(quán)益的實現(xiàn)將非常關(guān)鍵。

1.2 法律框架內(nèi)的礦業(yè)權(quán)是一種用益物權(quán)

我國礦產(chǎn)資源法第四條第一款規(guī)定：“國家保障依法設(shè)立的礦山企業(yè)開采礦產(chǎn)資源的合法權(quán)益?！蔽覈餀?quán)法第一百二十三條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)?！狈蓪ΦV業(yè)權(quán)的定位是用益物權(quán)，企業(yè)通過上繳礦業(yè)權(quán)價款和礦產(chǎn)資源補償費，實際上獲得了單位礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。

同時，我國礦產(chǎn)資源法第四條第二款規(guī)定：“國有礦山企業(yè)是開采礦產(chǎn)資源的主體。國家保障國有礦業(yè)經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展。”從礦法設(shè)計的初衷來看，將國有礦山企業(yè)定位為開采礦產(chǎn)資源的主體，本質(zhì)是將礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益從左手放到右手，并無差別。

但是，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，尤其是伴隨著20世紀(jì)礦業(yè)開發(fā)的“有水快流”和民營企業(yè)的發(fā)展，大量的民間資本進(jìn)入礦業(yè)行業(yè)，并投資進(jìn)行礦產(chǎn)開發(fā)，礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)事實上變相地從國家流入到私人手中，從而在實際上，造成國有資產(chǎn)的大量流失。

2 礦業(yè)權(quán)國家利益實現(xiàn)的基本方式

目前，我國礦產(chǎn)資源國家權(quán)益實現(xiàn)的方式主要是通過礦產(chǎn)資源有償使用制度，具體包括三個部分：其一是資源稅，根據(jù)礦種的不同，一般從量征收；其二是按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例征收的資源補償費；其三是按采礦區(qū)或勘探區(qū)塊面積繳納的兩權(quán)價款。

2.1 資源稅

資源稅是以各種自然資源為課稅對象，為調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅。我國資源稅1984年開征，并分別于1986年和 1994年就征收范圍和方式進(jìn)行了改革。2011年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，對我國《礦產(chǎn)資源稅暫行條例》進(jìn)行了修改，從價和從量并用，石油與天然氣從價5%-10%，其他從量征收，最高每噸征收60元，最低0.3元。但我國資源稅長期以來稅負(fù)比較低，直接導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源的國家所有者權(quán)益向企業(yè)轉(zhuǎn)移。同時，1994年開始征收的資源稅采用“普遍征收 ，級差調(diào)節(jié)”。這直接導(dǎo)致資源稅的征收不是與資源的可采儲量掛鉤，而是與已經(jīng)開采完成的量掛鉤。從而使企業(yè)盡可能地開采資源豐厚的地方，而對那些資源含量少的地方則丟棄一邊，最終導(dǎo)致礦產(chǎn)資源浪費嚴(yán)重。

2.2 資源補償費

資源補償費的收取是國家代表所有民眾實現(xiàn)所有者權(quán)益。礦產(chǎn)資源有償使用包括礦業(yè)權(quán)有償取得和礦產(chǎn)資源有償開采兩種。我國1994年開征礦產(chǎn)資源補償費，2006年9月1日起，我國確定了兩權(quán)價款中央和地方的比例為2:8。其中，中央收入主要用來投入礦產(chǎn)勘查。地方收入用于礦產(chǎn)資源勘查和國有礦山企業(yè)歷史遺留問題。但由于征收標(biāo)準(zhǔn)太低的問題，對勘查支出和廢棄礦山的修復(fù)補償仍然存在較大缺口。同時，目前中國所征收的礦產(chǎn)資源補償費和礦業(yè)發(fā)達(dá)國家所征收的權(quán)利金的收取額度相比，其份額還太小。礦業(yè)資源補償費的實現(xiàn)國家所有者權(quán)利的功能并未能完全發(fā)揮。

2.3 兩權(quán)使用費

國務(wù)院于1998年2月發(fā)布了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)開采權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》三個配套法規(guī)，建立了礦業(yè)權(quán)的有償取得制度?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第20條規(guī)定：“國家實行探礦權(quán)有償取得制度。探礦權(quán)使用費以勘查年度計算，逐年繳納。”《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第9條規(guī)定：“國家實行采礦權(quán)有償取得制度，采礦權(quán)使用費按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，是礦業(yè)權(quán)有償取得制度的一個組成部分?！眱蓹?quán)使用費征收依據(jù)為礦產(chǎn)資源的絕對地租和級差地租，因而相當(dāng)于礦業(yè)發(fā)達(dá)國家的礦業(yè)權(quán)租金。

2.4 對我國礦產(chǎn)資源國家所有者利益實現(xiàn)方式的一個評述

綜上所述，雖然礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補償費和探（采）礦權(quán)使用費具有礦產(chǎn)資源補償意義。但是，由于我國的礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補償費和探（采）礦權(quán)使用費征收水平太低，并未能基于為礦產(chǎn)資源一次性耗竭的地租，而充分實現(xiàn)國家權(quán)益。

實際上，礦業(yè)企業(yè)在礦產(chǎn)資源開發(fā)中投入了勞動、技術(shù)、資金等資本，其獲得的收益應(yīng)該是這些資本投入的市場回報。礦產(chǎn)資源開發(fā)除去開發(fā)投入回報和環(huán)境損害以外的資本回報全部是礦產(chǎn)資源資本化的收益。這是由礦產(chǎn)資源的國家所有的性質(zhì)決定的。

3 礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)未能充分實現(xiàn)的表現(xiàn)

在現(xiàn)行的制度框架下，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)是不能充分實現(xiàn)的，這直接導(dǎo)致三個礦業(yè)開發(fā)中的重要問題。

3.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)的公共利益與私人利益長期不平衡

目前，在許多礦區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配過程中出現(xiàn)了三個方面的傾向：(1)富了企業(yè)、窮了農(nóng)民。許多礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)資本呈幾何級數(shù)增長，二十多年的礦產(chǎn)開發(fā)培養(yǎng)了一大批礦老板，但是許多礦區(qū)的農(nóng)民和工人卻生活困苦，長期難以致富，甚至部分原本收入不錯的地區(qū)出現(xiàn)返貧的情況。(2)開發(fā)了國家資源、破壞了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾基本的生產(chǎn)生活條件、損壞了生態(tài)環(huán)境；大量礦產(chǎn)資源被開發(fā)后，資本利得流走，只遺留下崩塌、地裂縫、地下水位下降、大量耕地被壓占、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化等各類礦山地質(zhì)環(huán)境問題，群眾生產(chǎn)生活條件被破壞，生活水平降低，致富能力減弱。(3)短期企業(yè)高效益掩蓋農(nóng)村長期發(fā)展乏力。礦產(chǎn)資源開發(fā)短期內(nèi)積聚了大量的人口和服務(wù)，但是這些人口的積聚并未在當(dāng)?shù)貭I造可以自我增殖的資本，如良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生活服務(wù)條件、大量的高素質(zhì)的勞動力、完善的產(chǎn)業(yè)鏈等，許多礦區(qū)企業(yè)發(fā)展的高效益是不可持續(xù)的，礦區(qū)農(nóng)村長期發(fā)展乏力。

3.2 資源枯竭的詛咒長期難以緩解

隨著多年礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，資源枯竭型城市頻現(xiàn)。多個礦業(yè)城市，資源面臨枯竭，礦業(yè)萎縮，經(jīng)濟后續(xù)發(fā)展能力不足。在單一的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，許多資源枯竭型城市隨著礦業(yè)發(fā)展萎縮而出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展停滯和衰退。2008年、2009年，國務(wù)院連續(xù)公布了2批共44個國家資源枯竭型城市。這44個資源枯竭城市和地區(qū)人口、土地面積、GDP分別占全國城市的3.5%、4.7%和3.3%，單位從業(yè)人員占全國城市的6.0%，失業(yè)人數(shù)占全國城市的近8%。資源枯竭型城市面臨經(jīng)濟衰退風(fēng)險，群眾生活水平下降，失業(yè)人口規(guī)?？焖僭鲩L，社會不穩(wěn)定性因素增加，大量人口流出，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展能力受到嚴(yán)重制約。

3.3 礦業(yè)宏觀調(diào)控能力減弱

由于礦產(chǎn)資源的國家所有者利益沒有得到維護(hù)，國家控制并能夠利用的資源減少，政府進(jìn)行礦業(yè)宏觀調(diào)控的能力減弱，尤其在礦業(yè)市場建設(shè)、礦產(chǎn)開發(fā)遺留環(huán)境問題治理、地勘單位改革、找礦突破等重大礦政管理事務(wù)方面，財政壓力增大，政策調(diào)控的空間降低，難以充分利用礦業(yè)資源的國家所有者權(quán)益辦大事。

4 實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的對策

4.1 建立科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源收益分配理念

建立基于礦產(chǎn)資源開發(fā)“投入—產(chǎn)出”的利益分配機制。國家作為礦產(chǎn)資源的所有者，理應(yīng)占有礦產(chǎn)資源開發(fā)的所有地租。企業(yè)為礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行了投資，應(yīng)該享有資本投入的相對收益。礦業(yè)工人因為投入了勞動，應(yīng)該享有勞動收益。礦區(qū)居民因為相鄰者權(quán)益，應(yīng)該享有礦產(chǎn)資源開發(fā)的溢出效應(yīng)。只有全面基于“投入-產(chǎn)出”的基本原則，界定礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益分配機制，國家的礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益才能完全實現(xiàn)。

4.2 完善稅費政策，落實國家權(quán)益

制定統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源稅費政策，準(zhǔn)確界定礦產(chǎn)資源稅（費）的功能，將其定位為國家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的實現(xiàn)工具，將資源稅和資源補償費統(tǒng)一，和礦產(chǎn)資源的市場價格相掛鉤，使礦產(chǎn)資源的市場價值落實為國家財富。進(jìn)行礦產(chǎn)資源稅費改革，整合資源稅費制度，制定反映絕對地租和級差地租的權(quán)利金制度以及反映礦業(yè)權(quán)有償取得的出讓金制度，一方面可使國家和有關(guān)部門取得更多資金用于國家經(jīng)濟建設(shè)，尤其是加大對礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的投資力度，使礦業(yè)經(jīng)濟走上良性循環(huán)的道路；另一方面又促使礦山企業(yè)從自身利益出發(fā)，充分有效地開發(fā)和利用礦產(chǎn)資源，防止資源浪費。

4.3 嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)評估，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)價款理性回歸

進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)評估制度，降低礦業(yè)權(quán)評估的行政干預(yù)，規(guī)范礦業(yè)權(quán)評估市場，加強礦業(yè)權(quán)評估的資質(zhì)管理，有效監(jiān)督礦業(yè)權(quán)評估市場，廣泛利用信息公開的政策手段，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)評估公開和透明，充分利用公眾參與的力量，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)評估市場，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)價款的理性回歸。

4.4 落實礦山環(huán)境保護(hù)法律制度

礦產(chǎn)資源開發(fā)引致的“負(fù)外部性”必須內(nèi)部化。對于當(dāng)期的礦山環(huán)境問題，要進(jìn)一步的落實“誰破壞、誰治理”的原則，針對礦山歷史遺留問題，要落實“誰治理、誰收益”的原則。同時，礦區(qū)居民作為礦業(yè)開發(fā)環(huán)境損害的利益受損方，應(yīng)該享有利益補償，彌補發(fā)展機會和發(fā)展能力的損失，要進(jìn)一步探索完善礦山生態(tài)補償制度。礦業(yè)權(quán)價款設(shè)計理念要反應(yīng)礦山環(huán)境治理的成本，深入落實礦山環(huán)境治理的各項機制，不要使礦產(chǎn)開發(fā)的環(huán)境治理責(zé)任落到國家頭上，從而保障礦區(qū)的持續(xù)發(fā)展能力。

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