西北地區(qū)未利用地差別化管理的實踐與思考

■ 鄭娟爾

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

隨著西部大開發(fā)、加快藏區(qū)邊疆經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，西北五省普遍步入經(jīng)濟增長快車道，基礎(chǔ)設(shè)施投資愿望強烈，土地供需矛盾突出。為拓展建設(shè)用地空間，各地紛紛加大未利用地開發(fā)利用力度。我國目前的未利用地管理政策以未利用地農(nóng)用為主要內(nèi)容，未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地方面的政策較少[1]。西北地區(qū)未利用地資源占全國未利用地總面積的62.17%[2]。研究西北地區(qū)未利用地開發(fā)利用管理對完善我國未利用地管理制度具有積極意義。

1 西北地區(qū)未利用地開發(fā)利用的背景分析

1.1 經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢

西北地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)較差，GDP和城鎮(zhèn)居民可支配收入在全國排名靠后，見表1。按照中央要求，2020年，貧困地區(qū)要與全國同步進(jìn)入全面小康。為此，西北各?。▍^(qū)）發(fā)展經(jīng)濟、提高居民收入的愿望十分強烈。同時，受各類援藏、援疆支持政策影響，西北五省已步入經(jīng)濟增長快車道。2011年，五省GDP增長幅度均超過12%，固定資產(chǎn)投資增長率均超過30%[3-7]。短期內(nèi)，這種迅猛的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和經(jīng)濟增長模式不會改變。

表1 西北五省經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)

1.2 土地資源供需形勢

由于經(jīng)濟發(fā)展迅猛，固定資產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求旺盛，西北五省普遍出現(xiàn)建設(shè)用地供不應(yīng)求的局面。以青海為例。2011年，國土資源部通過追加指標(biāo)等各種方式，幫助青海省解決了部分用地計劃指標(biāo)缺口，但2011年新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)仍存在很大缺口，其中農(nóng)用地6萬畝[8]。由于資源供需矛盾突出等多方面的原因，西北地區(qū)違法違規(guī)用地較多。2011年，西北地區(qū)共發(fā)現(xiàn)土地違法違規(guī)案件4260件，同比增長27%；涉及面積7593公頃，同比增長169%[2]。

1.3 未利用地開發(fā)利用潛力

西北地區(qū)未利用地資源達(dá)16235萬公頃，占全國未利用地總面積的62.17%。未來10年可開發(fā)未利用地達(dá)221.8萬公頃，其中可開發(fā)為建設(shè)用地的有90.11萬公頃[2]。目前，各?。▍^(qū)）已開發(fā)的未利用地僅占可開發(fā)利用的一小部分，如青海省柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)在規(guī)劃區(qū)外已開發(fā)利用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的未利用地面積為793公頃，僅占其未利用地面積的萬分之0.4[8]，開發(fā)利用潛力巨大。

2 西北地區(qū)未利用地開發(fā)利用的實踐與創(chuàng)新

2.1 出臺規(guī)范性文件

目前，西北各省對未利用地開發(fā)利用出臺了不少規(guī)范性文件。如寧夏制定了《低丘緩坡荒灘等未利用土地綜合開發(fā)利用試點工作方案》；新疆出臺了《關(guān)于減免土地出讓金和新增建設(shè)用地土地有償使用費有關(guān)問題的通知》；青海出臺了《關(guān)于規(guī)范國有未利用地租賃的通知》；陜西府谷縣制定了《未利用地開發(fā)利用適用范圍和標(biāo)準(zhǔn)》、《未利用地差別化管理總體規(guī)劃》等；甘肅省蘭州市正在研究制定《未利用地開發(fā)建設(shè)用地管理辦法》。

2.2 創(chuàng)新未利用地開發(fā)利用模式

陜西省積極探索“工業(yè)園區(qū)上山、城市劈山造地”等模式，編制完成了《陜西省黃土高原地區(qū)溝道造地工程規(guī)劃》[9]。寧夏寧東能源化工基地9個工業(yè)項目，98.8%占用未利用地指標(biāo)，全區(qū)其他市、縣的89個工業(yè)項目，75.2%占用未利用地[10]。甘肅酒泉、嘉峪關(guān)等市利用戈壁荒灘建設(shè)光伏、風(fēng)力發(fā)電項目，利用裸巖石礫地建設(shè)葡萄莊園[11]，蘭州市將未利用地開發(fā)與地質(zhì)災(zāi)害隱患點治理相結(jié)合，既拓展了用地空間，又治理了地質(zhì)災(zāi)害。

2.3 對未利用地開發(fā)利用采取優(yōu)惠政策

一是放寬供地方式，如青海對列入格爾木光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的利用國有未利用土地的重點項目，采用劃撥方式供地。二是降低出讓金標(biāo)準(zhǔn)，如寧夏對利用“四荒”國有未利用地，根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和區(qū)外分別執(zhí)行工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)的50%和30%，對資源枯竭型城市等特殊地區(qū)執(zhí)行10%的標(biāo)準(zhǔn)。三是給予稅費減免，如新疆規(guī)定，在對口支援受援地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，使用戈壁荒灘建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)、實施安居富民等民生工程的，免收新增建設(shè)用地土地有償使用費（下稱“新增費”）。

2.4 加強未利用地審批管理

陜西省建立了未利用地審批備案制度，按照專項指導(dǎo)，季度督查、季度考核、責(zé)任追究的辦法實施未利用地差別化監(jiān)督管理。青海省對國有未利用地租賃制度進(jìn)行了規(guī)范，明確了各級人民政府的審批權(quán)限。

3 西北地區(qū)未利用地開發(fā)利用中面臨的問題

3.1 未利用地開發(fā)成本較高

由于水資源有限，遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)等原因，未利用地開發(fā)成本較高。蘭州市低丘緩坡平整為建設(shè)用地造價每畝約10萬元，加上30-40萬元的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，每畝成本達(dá)40-50萬元。寧夏中寧縣占用未利用地發(fā)展工業(yè)的前期成本要比占用農(nóng)用地高出1倍還多[12]。

3.2 缺乏專項規(guī)劃

目前西北地區(qū)除新疆克拉瑪依市等個別地區(qū)外，絕大部分地區(qū)尚未開展未利用地開發(fā)利用專項規(guī)劃編制。規(guī)劃缺失容易導(dǎo)致未利用地開發(fā)利用無序，甚至與新一輪土地利用總體規(guī)劃相沖突。

3.3 未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地激勵不足

目前，建設(shè)占用未利用地的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在放寬供地方式，降低出讓金方面，新增費減免只在新疆執(zhí)行。其他地區(qū)，占用未利用地的新增費和占用耕地的一致，這會影響各地開發(fā)利用未利用地的積極性和主動性。另外，西北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，如光伏產(chǎn)業(yè)、鹽田等多為“用地大戶”，僅一個項目就可能要五六千萬的新增費，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。

3.4 對未利用地開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境影響研究不足

西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，開發(fā)利用未利用地必須考慮其對生態(tài)環(huán)境的影響，以防造成更嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害和水土流失。目前，由于絕大部分市縣尚未開展未利用地開發(fā)利用專項規(guī)劃編制，因此，未利用地開發(fā)利用的基礎(chǔ)研究比較薄弱，特別在區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力評價方面研究不足。

4 思考與建議

開發(fā)利用未利用地，是統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護(hù)、破解土地供需兩難的必然選擇，是促進(jìn)國土均衡開發(fā)、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑[13]。基于西北地區(qū)特殊的氣候地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和未利用地資源稟賦，筆者認(rèn)為，西北地區(qū)未利用地開發(fā)利用應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo),堅持“有序開發(fā)利用與保護(hù)監(jiān)管并重”的原則，按照“試點先行，規(guī)劃控制，政策統(tǒng)一，嚴(yán)格監(jiān)管”的路徑予以推進(jìn)。

4.1 選擇典型地區(qū)開展未利用地開發(fā)利用試點

建議從區(qū)域統(tǒng)籌的角度，在西北地區(qū)選擇部分未利用地資源比較集中、工作基礎(chǔ)較好且建設(shè)用地需求量大的地區(qū)，如青海柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)，陜西榆林等，按照嚴(yán)格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控的要求設(shè)立未利用地開發(fā)利用試點區(qū)。從規(guī)劃編制、環(huán)境保護(hù)、建設(shè)用地指標(biāo)安排、激勵制度設(shè)立等方面探索適應(yīng)西北地區(qū)特點的未利用地開發(fā)利用模式和制度經(jīng)驗。

4.2 開展未利用地開發(fā)利用專項規(guī)劃編制工作

批準(zhǔn)設(shè)立的試點區(qū)應(yīng)盡快編制未利用地開發(fā)利用專項規(guī)劃，開展未利用地開發(fā)綜合性調(diào)查和適宜性評價，充分論證未利用地開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境的影響，在此基礎(chǔ)上開展未利用地開發(fā)利用功能分區(qū)，劃定建設(shè)占用未利用地備用區(qū)。專項規(guī)劃經(jīng)?。▍^(qū)）級國土資源部門批準(zhǔn)后，報國土資源部備案。其他各市縣和省（區(qū)）也應(yīng)適時編制未利用地開發(fā)利用專項規(guī)劃。

4.3 對西北地區(qū)未利用地開發(fā)利用實施統(tǒng)一的稅費金優(yōu)惠政策

西北五省在自然地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展階段、民族文化和土地資源稟賦等方面都具有某種共性，建議對整個西北地區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一的未利用地稅費金政策，以平衡各省關(guān)系，引導(dǎo)投資合理布局。

4.3.1 稅費政策

征收新增建設(shè)用地有償使用費對于保護(hù)耕地、落實土地整治資金具有重要意義，是土地管理的重要抓手。從新疆未利用地新增費減免政策執(zhí)行情況看，完全免除新增費會帶來土地整治項目難以落實等問題。但比照耕地征收新增費又不利于調(diào)動未利用地開發(fā)利用的積極性。筆者建議對于符合未利用地開發(fā)利用專項規(guī)劃，使用戈壁荒灘、沙地、裸土地、石礫地等國有未利用地的建設(shè)項目，可根據(jù)實際，實行新增費優(yōu)惠政策，減免額度不低于30%，具體減免范圍和減免額度可授權(quán)省級人民政府，并向國土資源部和財政部備案。對于國家和?。▍^(qū)）確定的保障性定居工程（含游牧民定居點）、扶貧移民、生態(tài)移民、避險搬遷等民生項目及其配套設(shè)施的，可在此基礎(chǔ)上，再適當(dāng)降低新增建設(shè)用地土地有償使用費標(biāo)準(zhǔn)。

4.3.2 出讓金標(biāo)準(zhǔn)

基于西北地區(qū)目前土地出讓金征繳的實際情況，建議對西北地區(qū)符合未利用地開發(fā)利用專項規(guī)劃和新能源新產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃，利用未利用地的建設(shè)項目，可按不低于國家規(guī)定出讓金標(biāo)準(zhǔn)的10%執(zhí)行。具體額度授權(quán)省級人民政府。

4.4 建立未利用地開發(fā)利用獎勵制度

一是實行建設(shè)用地指標(biāo)獎勵制度，對將未利用地開發(fā)為耕地的，給予資金、項目和政策支持。二是進(jìn)一步簡化未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批手續(xù)，對試點區(qū)內(nèi)?。▍^(qū)）政府下達(dá)的計劃指標(biāo)內(nèi)利用未利用地進(jìn)行建設(shè)的，實行“先行使用，年底核銷”。

4.5 制定適應(yīng)西北地區(qū)特點的未利用地節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)

針對西北地區(qū)脫貧任務(wù)重、用地大戶多、土地利用多為未利用地的實際情況，建議盡快制定適應(yīng)西北地區(qū)特點的節(jié)約集約用地考核標(biāo)準(zhǔn)，對光伏產(chǎn)業(yè)、鹽田等制定具體的用地控制指標(biāo)。

4.6 加強未利用地開發(fā)利用監(jiān)管

西北地區(qū)，尤其是未利用地試點地區(qū)的市（縣）國土資源主管部門，要做好未利用地開發(fā)利用的基礎(chǔ)工作，建立項目數(shù)據(jù)庫和未利用地動態(tài)管理信息系統(tǒng)，并通過規(guī)劃管控、衛(wèi)片執(zhí)法檢查、審批備案、指導(dǎo)督查等多種辦法加強區(qū)域內(nèi)未利用地開發(fā)利用的管理。

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