論節(jié)約集約用地制度及其實(shí)現(xiàn)

■ 祁雪瑞

（河南省社會(huì)科學(xué)院，鄭州 450002）

制度實(shí)現(xiàn)是制度得到實(shí)施并取得實(shí)效。在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和利益博弈中，特別是在制度運(yùn)行的外部環(huán)境較差的情況下，制度實(shí)現(xiàn)會(huì)大打折扣。我國已經(jīng)將土地節(jié)約定為基本國策和優(yōu)先戰(zhàn)略，確定了“十二五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降30%的目標(biāo)，但是在制度實(shí)現(xiàn)過程中出現(xiàn)了各種違反和規(guī)避行為。目前建設(shè)用地指標(biāo)已提前消費(fèi)10年，[1]2006年底已逼近18億畝耕地紅線。在如此嚴(yán)峻的形勢下，如何提高制度實(shí)現(xiàn)度是一個(gè)迫切需要解決的問題。

1 節(jié)約集約用地制度已經(jīng)基本形成體系

對于節(jié)約集約用地，相關(guān)的法律法規(guī)都進(jìn)行了原則性規(guī)定，并且有一系列的部門規(guī)章和政策進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和落實(shí)，如國土資源部《限制用地項(xiàng)目目錄》（2006）、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(2008)等等，按照“規(guī)劃管控、計(jì)劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、政策鼓勵(lì)、監(jiān)測監(jiān)管、考核評價(jià)、共同責(zé)任”的框架體系，總體上設(shè)立了以下主要的節(jié)約集約用地制度：

1.1 土地利用總體規(guī)劃管控制度

按照“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量、節(jié)約集約”的用地原則，對建設(shè)用地進(jìn)行計(jì)劃配置。實(shí)行以人均建設(shè)用地為基本標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)用地規(guī)?？刂疲⒐芸赝恋赜猛?。實(shí)行土地利用總體規(guī)劃成果公告和調(diào)整評估制度。

1.2 建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)控制制度

實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目用地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，控制土地利用強(qiáng)度低、投入產(chǎn)出效益差的項(xiàng)目用地。

1.3 土地利用監(jiān)測監(jiān)管制度

實(shí)行土地供應(yīng)全程監(jiān)管，以供前發(fā)布供地計(jì)劃、供后規(guī)范履行出讓合同（或者劃撥決定書）為重點(diǎn)，以國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”為基礎(chǔ)，對土地供應(yīng)總量、布局、結(jié)構(gòu)、價(jià)格和開發(fā)利用情況實(shí)行全面監(jiān)管。

1.4 土地利用評價(jià)考核制度

以上一級(jí)政府對下一級(jí)政府單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地面積下降為考核重點(diǎn)，定期公布考核結(jié)果，作為控制區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模、下達(dá)土地利用年度計(jì)劃的依據(jù)。

1.5 閑置土地處置制度

1999年國土資源部《閑置土地處置辦法》明確規(guī)定了征收土地閑置費(fèi)和無償收回土地使用權(quán)兩種處罰措施。土地閑置滿兩年的，無償收回，重新安排使用；土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。

1.6 土地復(fù)墾制度

明確被損毀土地的復(fù)墾責(zé)任，在批準(zhǔn)建設(shè)用地或發(fā)放采礦權(quán)許可證時(shí)，責(zé)任單位應(yīng)及時(shí)足額繳納土地復(fù)墾費(fèi)。

1.7 鼓勵(lì)土地立體利用制度

用稅收等政策，鼓勵(lì)利用已有土地開發(fā)地下空間和“二次開發(fā)”。對此，各地的具體規(guī)定不盡相同,但目標(biāo)一致。

1.8 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)制度

國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治的通知》要求,逐步改造舊村莊，整治歸并“空心村”和零散村落。開展舊宅基地復(fù)墾工作，探索建立宅基地退出機(jī)制。

2 違反和規(guī)避節(jié)約集約用地制度問題突出

有研究者認(rèn)為，一直都存在兩種制度，即正式制定的制度和官吏實(shí)際執(zhí)行的制度。[2]當(dāng)這兩種制度的背離達(dá)到一定程度，秩序就會(huì)崩潰。

在制度的實(shí)現(xiàn)過程中，有復(fù)雜的環(huán)境變量參與進(jìn)來，特別是在巨大的利益面前，制度會(huì)遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，外生性嵌入式的制度（宏觀調(diào)控制度都是這種類型）尤其如此。《2011中國國土資源公報(bào)》稱：全年立案查處違法用地案件4.2萬件，12336國土資源違法線索處理中心共接聽違法舉報(bào)電話8.3萬個(gè)。

違反和規(guī)避節(jié)約集約用地制度的動(dòng)機(jī)及表現(xiàn)主要有：

2.1 地方政府的財(cái)政考量和政績沖動(dòng)

政府作為土地規(guī)劃者、管理者及經(jīng)營者，集多重角色于一身。對“土地資本”的貪欲，造成政府行為扭曲和職能錯(cuò)位。規(guī)避制度的方法很多，比如“移花接木”（調(diào)整基本農(nóng)田）、“瞞天過?！保ㄓ昧瞬粓?bào)，多用少報(bào)）、“占優(yōu)補(bǔ)劣”、對“公共利益需要”作任意解釋而濫用征地權(quán)等。

地方政府從征地中獲取的壟斷利潤已成為不可或缺的第二財(cái)政。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一些市、縣政府的土地出讓收入已占到財(cái)政收入的40%至60%。[3]此外，這些收入是“預(yù)算外的”，使用缺乏透明度，所以更容易上癮。

政績沖動(dòng)造成了“一任官員,一個(gè)開發(fā)區(qū)”的現(xiàn)象，脫離實(shí)際需要的示范區(qū)、行政新區(qū)等遍地開花。另外，城鎮(zhèn)規(guī)劃貪大求洋，全國先后有183個(gè)城市提出要建設(shè)國際大都市。國際上一般認(rèn)為建設(shè)用地增長速度與城市人口增長速度之比以1.2∶1較為合理，我國已達(dá)到2.25∶1。[4]

2.2 主管官員的權(quán)力尋租

2005年《查處土地違法行為立案標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定了擅自批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、將單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地拆分審批等17項(xiàng)違法行為。這17項(xiàng)是主管官員權(quán)力尋租行為的匯總。如新華社記者張曉晶2005年3月21日發(fā)文稱：“從嶗山窩案看土地腐?。簢型恋爻蓚€(gè)人搖錢樹”。

2.3 開發(fā)商囤地捂盤

出于對地價(jià)持續(xù)走高的預(yù)期，房地產(chǎn)開發(fā)商囤地的動(dòng)機(jī)極為強(qiáng)烈。國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)平均利潤曾經(jīng)高達(dá)50%到60%，誘惑境外資本和國內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)資本紛紛進(jìn)入，導(dǎo)致囤積土地現(xiàn)象愈演愈烈。

2.4 “以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地

“以租代征”是對征地限制的規(guī)避行為，法律對“以租代征”行為的懲治手段軟弱，導(dǎo)致地方政府和開發(fā)商都在使用這種“便捷通道”。如《人民日報(bào)》2005年1月28日報(bào)道，湖州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)非法批準(zhǔn)租賃集體土地用于高爾夫球場建設(shè)。

2.5 城市住宅單套面積普遍超標(biāo)

制度要求防止大套型商品房多占土地，但是開發(fā)商為了多賣錢，熱衷于大套型，監(jiān)管部門消極不作為，造成城市住宅單套面積普遍超標(biāo)，不少人被迫購買了超出實(shí)際需求的大戶型住房。如一些經(jīng)適房有復(fù)式套房，開發(fā)商與業(yè)主協(xié)商，此套房只有一半面積辦證，另一半只收錢不給證。

2.6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部私自賣地

近期引起農(nóng)村群體性事件的，很大一部分牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部私自賣地。如某鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人說：道路修建到住戶的家門口，他們自然就知道要拆房子了，會(huì)主動(dòng)和鎮(zhèn)政府談拆遷補(bǔ)償問題的，還用我們出公示嗎？[5]村干部私自賣地也很普遍，如韶關(guān)市某村委會(huì)非法轉(zhuǎn)讓土地和非法占用農(nóng)用地案，深圳市某村委會(huì)主任非法倒賣土地使用權(quán)案等。

3 節(jié)約集約用地制度實(shí)現(xiàn)的四大關(guān)鍵點(diǎn)

制度實(shí)現(xiàn)的方式有遵守、執(zhí)行和適用。制度實(shí)現(xiàn)首先取決于制度本身的自恰性，即邏輯上的自給自足，其次取決于制度實(shí)現(xiàn)三種方式的主體狀況。

3.1 制度本身的自恰性

制度的自恰性要求，一項(xiàng)具體的制度或者一個(gè)制度集合，要有完整的結(jié)構(gòu)、通順的邏輯、合理的內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，自成一個(gè)良性的循環(huán)。就節(jié)約集約用地制度來說，結(jié)構(gòu)的完整性要求，制度規(guī)范應(yīng)當(dāng)功能齊全，約束性、禁止性、鼓勵(lì)性、懲罰性規(guī)范齊備；邏輯的通順性要求，所有規(guī)范要指向一個(gè)目標(biāo)，規(guī)范之間不能存在矛盾；內(nèi)容的合理性要求，規(guī)范要具有現(xiàn)實(shí)可行性和公平正當(dāng)性，能夠?qū)崿F(xiàn)也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)；實(shí)現(xiàn)的機(jī)制性要求，制度的執(zhí)行體制、執(zhí)行程序、執(zhí)行效果反饋與監(jiān)督之間要環(huán)環(huán)相扣，正面激勵(lì)，不可有任一環(huán)節(jié)掣肘減效。

3.2 制度執(zhí)行主體的能動(dòng)性

目前行政執(zhí)法群體普遍存在著職業(yè)倦怠和趨利執(zhí)法的弊病，嚴(yán)格執(zhí)法以實(shí)現(xiàn)立法目的的能動(dòng)性明顯不足。而一旦執(zhí)法主體沒有了執(zhí)法的內(nèi)在能動(dòng)性，抗衡制度的力量必將異軍突起，各種違反和規(guī)避行為自然就層出不窮。在節(jié)約集約用地領(lǐng)域，與制度執(zhí)行權(quán)力對決的往往是較高級(jí)別的權(quán)力，或者是執(zhí)行者本身，解決這一難題只有兩條路，一是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督作用，二是分離、提升執(zhí)行權(quán)力。

3.3 制度約束對象的自覺性

法律只有被信仰，才能被遵守。制度認(rèn)知理論和制度行為理論指出，當(dāng)事人的認(rèn)知決定其行為，進(jìn)而對約束當(dāng)事人之間關(guān)系的規(guī)則即制度產(chǎn)生影響。制度約束對象的自覺性主要取決于制度約束對象與制度利益的契合度，以及對制度目的的認(rèn)可、對具體規(guī)范的理解。

3.4 司法救濟(jì)渠道的通暢性

沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，沒有權(quán)利就沒有監(jiān)督。節(jié)約集約用地領(lǐng)域糾紛較多的是農(nóng)民與政府的糾紛，是私權(quán)與公權(quán)的對決，雙方力量懸殊，更需要司法的公正裁判。但目前審判機(jī)關(guān)常常畏懼政府，導(dǎo)致此路不通，嚴(yán)重影響到了制度的實(shí)現(xiàn)。如某法院立案庭的法官就對當(dāng)事人說：政府是法院的領(lǐng)導(dǎo)。

4 改進(jìn)立法促進(jìn)節(jié)約集約用地制度實(shí)現(xiàn)

2012年國土資源部《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》認(rèn)為，目前節(jié)約集約用地制度體系仍不健全，內(nèi)容不完善，政策措施不配套，落實(shí)不到位，推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的任務(wù)還相當(dāng)艱巨。針對前述分析，對節(jié)約集約用地制度的改進(jìn)應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面入手：

4.1 加重違法成本震懾違法沖動(dòng)

2008年監(jiān)察部、人保部、國土資源部聯(lián)合修訂的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，較以前增加了追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的規(guī)定。對這一規(guī)定，應(yīng)盡快配套更有力的執(zhí)行程序。

據(jù)報(bào)道，2011年天津市全市違法用地面積同比下降20%，在全國國土資源執(zhí)法監(jiān)察綜合評定中位列全國第一，國土資源部獎(jiǎng)勵(lì)其5000畝用地計(jì)劃指標(biāo)。[6]這種執(zhí)法結(jié)果昭告全國，違法程度比較輕就可以得到獎(jiǎng)勵(lì)。這凸顯了制度的軟弱。

應(yīng)嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)行責(zé)任。對規(guī)劃的修改和公示缺少責(zé)任追究，導(dǎo)致規(guī)劃成了橡皮泥。資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子平均兩年多時(shí)間變化一次，規(guī)劃也基本要隨之變化一次，規(guī)劃的嚴(yán)肅性喪失殆盡。

處罰措施應(yīng)能產(chǎn)生切膚之痛。如對于某些違法者和有違法記錄者，公務(wù)員調(diào)離原崗位，經(jīng)營者取消或者限制其參與土地競標(biāo)的資格。

4.2 細(xì)化制度設(shè)計(jì)阻遏規(guī)避行為

(1)科學(xué)界定“公共利益”。按照帕累托最適度原理，公共利益必須滿足三個(gè)條件：土地使用不以贏利為目的，一般以社會(huì)公共產(chǎn)品為最終表現(xiàn)形式；項(xiàng)目受益人是社會(huì)絕大多數(shù)人，具有均占福利性質(zhì)；土地征收后較征收前更具社會(huì)效益。[7]

(2)改革土地出讓金收取辦法。由一次性交清改為逐年征收，避免土地供應(yīng)中的短期行為，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。①關(guān)于這一改革觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)界存在爭議，筆者認(rèn)為反方的理由不能成立。公益性用地和其他用地同質(zhì)同價(jià)，靠市場機(jī)制形成地價(jià)，建立土地拍賣公司等市場中介機(jī)構(gòu)。

(3)嚴(yán)格土地復(fù)墾執(zhí)法責(zé)任。早在1988年，國務(wù)院就頒布了《土地復(fù)墾規(guī)定》，明確了“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，但二十多年來，復(fù)墾率只由1987年的1%提高到了目前的25%左右。2011年國務(wù)院全面修訂了《土地復(fù)墾條例》，進(jìn)一步強(qiáng)化了復(fù)墾責(zé)任，但尚需各地配套執(zhí)行制度。

4.3 增加正向激勵(lì)提升守法自覺

(1)引導(dǎo)集約向高層次發(fā)展。在城市化的不同階段，土地利用集約化的類型呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，一般經(jīng)歷從勞動(dòng)力資本型集約到資本技術(shù)型集約，再到結(jié)構(gòu)型集約，最后隨著城市土地利用空間形態(tài)的城鄉(xiāng)融合，土地利用表現(xiàn)為更高層次的生態(tài)型集約的發(fā)展過程。[8]

(2)及時(shí)總結(jié)提升地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。李克強(qiáng)副總理在2012年2月14日會(huì)見國土資源節(jié)約集約模范集體代表時(shí)指出，一些地方實(shí)行節(jié)約土地“十八法”，多措并舉構(gòu)建節(jié)約集約利用土地的體制機(jī)制。諸如此類的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、總結(jié)，上升為更廣泛適用的制度。

(3)建立土地出讓金隨深度遞減機(jī)制?？山梃b《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》(〔2009〕86號(hào))第八條：“地下一層土地出讓金按基準(zhǔn)地價(jià)相對應(yīng)用途樓面地價(jià)（容積率為2.0）的10%收取。地下二層的土地出讓金按地下一層的標(biāo)準(zhǔn)減半收取”。

4.4 理順制度規(guī)范保障權(quán)屬登記

如建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立問題?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?！睋?jù)此，可以確立建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立制度。但我國地下空間權(quán)屬登記還存在問題，如地籍管理等，尚需改進(jìn)。[9]

4.5 改革執(zhí)法體制提升執(zhí)法權(quán)威

(1)各級(jí)政府應(yīng)逐步退出土地經(jīng)營市場，專注行政執(zhí)法。在現(xiàn)行征地制度下，征地和供地之間有一個(gè)巨大的利益空間，導(dǎo)致濫用征地權(quán)。政府不退出市場，就很難規(guī)范利益關(guān)系。

(2)切實(shí)施行土地執(zhí)法督察隊(duì)伍垂直管理。只有處于超脫的地位，才能樹立執(zhí)法的權(quán)威。2004國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求設(shè)立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，目前該制度還沒有全面實(shí)行。2012年國土資源部的新規(guī)提到了土地利用監(jiān)測監(jiān)管制度，并專門談及制度落實(shí)問題，但是沒有提到督察制度，這是一個(gè)很大的缺憾。

4.6 強(qiáng)化外部監(jiān)督激發(fā)執(zhí)法能動(dòng)性

(1)靠政務(wù)公開保障相對人知情權(quán)。知情權(quán)是評價(jià)權(quán)和選擇權(quán)的前提，而信息公開則是知情的前提。應(yīng)廣泛建立聽證質(zhì)詢制度和信息公示制度。

(2)靠司法救濟(jì)保障公民監(jiān)督權(quán)。據(jù)《京華時(shí)報(bào)》2005年3月24日報(bào)道：3月18日，150名無錫農(nóng)民狀告國土資源部行政不作為，國土資源部一審敗訴。遺憾的是，類似案件在地方法院連被受理都很難。

(3)靠內(nèi)外結(jié)合保障監(jiān)督及時(shí)有效。把社會(huì)監(jiān)督力量和上級(jí)督查力量結(jié)合起來，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的效用，是今后制度設(shè)計(jì)的一大課題。

(4)建立管理決策公眾參與制度。保障公眾了解有關(guān)信息，通過具體的形式參與管理決策和決策執(zhí)行。

4.7 追究執(zhí)法責(zé)任促進(jìn)權(quán)責(zé)一致

職權(quán)和職責(zé)是權(quán)力的正反面。執(zhí)法責(zé)任追究是制度自恰性的首要要求，是制度實(shí)現(xiàn)的重要保證。執(zhí)法責(zé)任追究應(yīng)堅(jiān)持直接執(zhí)法者責(zé)任和主管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任相結(jié)合的原則，在重大案件中以追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任為主，在一般案件中以追究直接責(zé)任為主。

[1]王立彬.中國土地利用本世紀(jì)前20年面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[EB/OL]. [2008-10-24] http://news.ifeng.com/mainland/200810/1023_17_844426_1.shtml.

[2]葛劍雄.統(tǒng)一與分裂[M].北京：中華書局，2008:165.

[3]楊曉平.圈地運(yùn)動(dòng)何時(shí)終結(jié),何為真正“公共利益需要”[EB/OL].[2005-10-27] http://finance.people.com.cn/GB/1037/3805472.html.

[4]張立.專家直陳城市化“大躍進(jìn)”隱患[N].南方周末,2007-07-14(A01).

[5]閆志強(qiáng).茶園一夜間成平地,“隨便畫畫”又劃沒數(shù)百畝良田[EB/OL].[2004-09-01]http://www.people.com.cn/GB/huanbao/1074/2754578.html.

[6]吳崗.違法用地面積同比降20%,天津獲5000畝用地獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)[EB/OL].[2012-01-16] http://www.gtzyb.com/yaowen/20120116_2517.html.

[7]朱林興.規(guī)范集體土地征收征用制度保障農(nóng)民權(quán)益[J].上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2005(1):8-12.

[8]毛蔣興,等.20世紀(jì)90年代以來我國城市土地集約利用研究述評[J].地理與地理信息科學(xué),2005(2):48-57.

[9]劉敏,黃鐸.城市地下空間三維地籍的建立[J].測繪科學(xué),2007(9):154-156.?