推進(jìn)國有地勘單位分類改革的思考

■方 敏/高 兵

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

國有地勘單位作為事業(yè)單位的一部分，要按照國家關(guān)于事業(yè)單位分類改革的總體要求，充分考慮所從事地質(zhì)工作的特殊性和發(fā)展歷程的曲折性，認(rèn)真研究分析國家關(guān)于事業(yè)單位分類改革相關(guān)政策，結(jié)合地勘單位面臨的困難與問題，積極爭取有利的政策支持，利用改革機(jī)會(huì)，不斷促進(jìn)地勘事業(yè)發(fā)展。

1 事業(yè)單位分類改革的有關(guān)政策

1.1 承擔(dān)行政職能的政策規(guī)定

1.1.1 嚴(yán)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍

根據(jù)國家有關(guān)政策法律規(guī)定，按照是否主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，從嚴(yán)認(rèn)定承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。

1.1.2 區(qū)分不同情況實(shí)施改革

將事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能劃歸相關(guān)行政機(jī)構(gòu)；或?qū)⑼耆袚?dān)行政職能的事業(yè)單位調(diào)整為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

1.2 從事公益服務(wù)的政策規(guī)定

1.2.1 細(xì)分公益事業(yè)單位類別

根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細(xì)分為公益一類與公益二類。

1.2.2 有關(guān)財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理政策

財(cái)政為公益一類事業(yè)單位提供相應(yīng)經(jīng)費(fèi)保障，對公益二類事業(yè)單位給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，對事業(yè)單位收入實(shí)行預(yù)算管理。

1.2.3 收入收益分配制度

堅(jiān)持按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合，探索知識(shí)、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素參與分配的有效途徑。

1.2.4 國有資產(chǎn)管理制度

事業(yè)單位要按照“事企分開”的原則，與所辦企業(yè)建立以資本為紐帶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強(qiáng)和規(guī)范對所辦企業(yè)的監(jiān)管。

1.3 從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的政策規(guī)定

1.3.1 推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制

周密制定轉(zhuǎn)企改制工作方案，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)清查等工作，由同級財(cái)政部門依法核定國家資本金。

1.3.2 完善過渡政策

一般給予過渡期為5年。在過渡期內(nèi)，對轉(zhuǎn)制單位給予適當(dāng)保留原有稅收標(biāo)準(zhǔn)等優(yōu)惠政策，在離退休與醫(yī)療待遇方面的標(biāo)準(zhǔn)不變。

1.3.3 財(cái)政過渡支持政策

轉(zhuǎn)制單位在過渡期內(nèi)，財(cái)政部門可以對其繼續(xù)撥付原有的正常事業(yè)費(fèi)，主要用于解決轉(zhuǎn)制前已經(jīng)離退休人員的社會(huì)保障問題。

1.3.4 住房補(bǔ)貼資金

在轉(zhuǎn)制過渡期內(nèi)，轉(zhuǎn)制單位原事業(yè)編制內(nèi)職工的住房公積金中由財(cái)政負(fù)擔(dān)部分繼續(xù)由財(cái)政部門撥付。

1.3.5 社會(huì)保障政策

轉(zhuǎn)制單位轉(zhuǎn)制后按照企業(yè)辦法參加社會(huì)保險(xiǎn)。轉(zhuǎn)制時(shí)在職人員按國家規(guī)定計(jì)算的連續(xù)工齡，視同繳費(fèi)年限。轉(zhuǎn)制前參加工作、轉(zhuǎn)制后退休的人員，基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)和調(diào)整，按照企業(yè)的辦法執(zhí)行。

2 推進(jìn)國有地勘單位分類改革面臨的困難和問題

2.1 管理體制、事業(yè)編制等方面

2.1.1 地勘單位分類改革與國家政策銜接未明確

作為國家事業(yè)單位改革的重要組成部分，地勘行業(yè)內(nèi)尚未明確如何針對行業(yè)特點(diǎn)與現(xiàn)狀，銜接國家事業(yè)單位分類改革政策。

2.1.2 多頭管理和管理層次不清

省域內(nèi)存在多種類型地勘單位，分屬不同部門管理，同城享受不同政策，導(dǎo)致省內(nèi)地勘隊(duì)伍發(fā)展不平衡。

2.1.3 區(qū)域地勘隊(duì)伍力量分散

部門分割管理的矛盾導(dǎo)致在隊(duì)伍結(jié)構(gòu)上仍按礦種組隊(duì)、按部門管理，難以優(yōu)化配置勘查要素，難以形成整體優(yōu)勢。

2.1.4 行政職能回歸與“兩不突破”的困境

事業(yè)單位改革機(jī)構(gòu)不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和編制總額的規(guī)定對部分承擔(dān)行政職能的地勘單位回歸行政機(jī)關(guān)形成了事實(shí)困難。

2.1.5 公益性隊(duì)伍規(guī)模難以確定

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，如何科學(xué)地確定公益性地質(zhì)工作的范圍及隊(duì)伍規(guī)模也是需要認(rèn)真思考的。

2.2 發(fā)展改革等方面

2.2.1 缺少改革試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)

對于地勘單位改革中深層次矛盾的解決缺少成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前僅有華東有色試點(diǎn)改革，但不具有很強(qiáng)的普適性。

2.2.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

多年來地勘單位基地建設(shè)投資基數(shù)太低，許多基地管理、生產(chǎn)、生活設(shè)施不配套，許多單位職工的住房問題沒能完全解決。

2.2.3 地勘市場競爭秩序問題

一方面國有資源企業(yè)在享受優(yōu)惠政策的條件下對地勘單位將形成不平等競爭1國資委鼓勵(lì)央企為獲得戰(zhàn)略資源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資，對于礦產(chǎn)資源勘探，可以按一定比例視同研究開發(fā)費(fèi)用，最高可以按50%的比例在資本成本中給予扣除。。另一方面，分類改革后將會(huì)出現(xiàn)眾多地勘市場主體，如何規(guī)范勘查市場秩序、提升勘查市場競爭效率需要進(jìn)一步思考。

2.3 財(cái)政支持等方面

2.3.1 “全額不足額”的問題比較突出

地勘單位屬地化時(shí)核定的地勘費(fèi)基數(shù)過低，盡管省級政府承認(rèn)其全額撥款事業(yè)單位的性質(zhì)，但撥款往往不足。

2.3.2 事業(yè)單位預(yù)算管理體制的約束

作為財(cái)政補(bǔ)助類型的地勘單位嚴(yán)格“收支兩條線”管理后，實(shí)現(xiàn)資本快速積累和加快發(fā)展的困難就會(huì)進(jìn)一步增加。

2.3.3 礦業(yè)權(quán)價(jià)款轉(zhuǎn)增資本金與土地出讓金減免的問題

許多省已經(jīng)暫停探礦權(quán)價(jià)款轉(zhuǎn)增資本金的政策，土地變性或出讓金減免政策落實(shí)不到位。

2.3.4 資產(chǎn)總量少，質(zhì)量差

非經(jīng)營性資產(chǎn)比重偏大，經(jīng)營性資產(chǎn)質(zhì)量差。

2.3.5 技術(shù)裝備問題

普遍存在地質(zhì)技術(shù)裝備水平不高、資金投入不足、設(shè)備更新慢、技術(shù)手段落后等問題。

2.3.6 經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)不能保障

缺乏穩(wěn)定的財(cái)政投入保障機(jī)制，不利于公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍健康、穩(wěn)定發(fā)展。

2.4 國有資產(chǎn)管理等方面

2.4.1 轉(zhuǎn)企所需資本金難以籌集

多數(shù)地勘單位資產(chǎn)實(shí)力較弱，人均凈資產(chǎn)較少，企業(yè)化改革后將難以與同類企業(yè)進(jìn)行市場競爭。

2.4.2 國有資產(chǎn)保值增值問題

長期以來，地勘單位沒有建立資本金制度，存在無形資產(chǎn)尚未估價(jià)入賬等問題，合法的權(quán)益無從體現(xiàn)。

2.4.3 對外投資的程序不完善

大部分地勘單位對外投資決策缺少明確規(guī)范的投資程序，容易因忽略程序而導(dǎo)致“私分國有資產(chǎn)”、造成“國有資產(chǎn)流失”。

2.5 工商管理等方面

2.5.1 部分地勘單位事企名稱相同

部分地勘單位與其所辦企業(yè)的基本信息完全一樣，容易混淆，存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.5.2 地勘資質(zhì)在工商登記中遇到的困難

目前地勘單位所擁有的資質(zhì)大部分在事業(yè)主體名下，其所成立的企業(yè)無法運(yùn)用其資質(zhì)。

2.6 稅收等方面

改制過程稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重。轉(zhuǎn)制過程中所需繳納稅費(fèi)對于基礎(chǔ)薄弱、歷史遺留問題多的地勘單位來說負(fù)擔(dān)過重，不利于盡快做實(shí)做強(qiáng)。

3 推進(jìn)國有地勘單位分類改革的建議

國有地勘單位分類改革既要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地質(zhì)工作規(guī)律，又要正視地勘單位的發(fā)展歷史、現(xiàn)狀以及未來的發(fā)展方向，牢牢把握促進(jìn)地勘事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，通過加強(qiáng)對地勘單位分類改革的指導(dǎo)，進(jìn)一步增強(qiáng)地勘事業(yè)單位活力，提高地勘單位公益事業(yè)服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)找礦重大突破，促進(jìn)地勘產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更好地支撐和保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速與可持續(xù)發(fā)展。因此建議：

3.1 妥善解決歷史遺留問題

妥善解決歷史遺留問題是地勘單位分類改革的前提條件。在充分維護(hù)廣大職工利益的前提下，按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，徹底解決國有地勘單位社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、職業(yè)病、住房欠賬和下（待）崗職工等問題，讓國有地勘單位“輕松上陣”。

3.2 從事公益一類地勘單位的政策建議

3.2.1 明確公益一類地勘隊(duì)伍的職責(zé)范圍

根據(jù)地質(zhì)工作的特點(diǎn)、發(fā)展趨勢以及國家和社會(huì)對公益性地質(zhì)工作的剛性需求等因素，明確公益一類地勘隊(duì)伍的工作范圍。

3.2.2 建立穩(wěn)定的財(cái)政投入保障機(jī)制

全額足額撥付公益性地質(zhì)工作經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)；按照最新價(jià)格水平制訂和動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)；建立動(dòng)態(tài)調(diào)整野外地質(zhì)工作津貼機(jī)制，規(guī)范發(fā)放方式和范圍，并以此核定事業(yè)單位承擔(dān)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

3.2.3 全面提高地質(zhì)工作專業(yè)技術(shù)裝備水平

建立穩(wěn)定規(guī)范的地質(zhì)技術(shù)設(shè)備更新財(cái)政投入機(jī)制，不斷提高技術(shù)裝備水平。

3.2.4 優(yōu)化調(diào)整公益性隊(duì)伍結(jié)構(gòu)布局

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展對于公益性地質(zhì)工作的需求，建立公益性隊(duì)伍規(guī)模與專業(yè)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。逐步建立市縣級公益性地質(zhì)工作支撐機(jī)構(gòu)，積極推進(jìn)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍全面融入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3.2.5 建立地質(zhì)專業(yè)人才引進(jìn)培養(yǎng)機(jī)制

在事業(yè)單位人才引進(jìn)大的政策背景下，對于特殊地區(qū)引進(jìn)地質(zhì)專業(yè)人才制定特殊政策，開辟綠色通道。

3.2.6 建立公益一類地勘單位激勵(lì)機(jī)制

充分考慮地勘行業(yè)特點(diǎn)，基礎(chǔ)性績效工資向野外地質(zhì)工作崗位傾斜，獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資向業(yè)務(wù)骨干和取得突出成果的專業(yè)技術(shù)人員傾斜；制定公益性地質(zhì)成果獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，重獎(jiǎng)有功專業(yè)技術(shù)人員；對公益性工作領(lǐng)軍人才建立特殊津貼；對重大項(xiàng)目的特殊人才實(shí)行協(xié)議工資、項(xiàng)目工資等分配形式。

3.3 從事公益二類地勘單位的政策建議

3.3.1 細(xì)化過渡期支持政策

維持地勘單位原來的經(jīng)費(fèi)撥付方式和額度；允許國有地勘單位盤活存量土地資產(chǎn)，進(jìn)行資產(chǎn)管理；優(yōu)先配置部分探礦權(quán)；可比照文化經(jīng)營企業(yè)改制，制定支持公益二類地勘單位的財(cái)政貸款貼息和稅收優(yōu)惠政策。

3.3.2 建立穩(wěn)定的財(cái)政支持渠道

建立持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助渠道；給予公益性項(xiàng)目支持，國家整裝勘查、地勘基金項(xiàng)目和財(cái)政資金專項(xiàng)予以傾斜；在競標(biāo)承擔(dān)其他公益性地質(zhì)工作給予適當(dāng)政策性傾斜；繼續(xù)加強(qiáng)地勘裝備更新；完善和提高野外地質(zhì)工作津貼標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.3 建立公益二類收入分配政策

制定地質(zhì)勘查成果收益分配辦法，支持以知識(shí)、技術(shù)參與地勘成果的分配；建立資產(chǎn)經(jīng)營成果與績效工資、職工經(jīng)濟(jì)收入與單位經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益掛鉤的機(jī)制；制定地質(zhì)找礦成果獎(jiǎng)勵(lì)辦法，獎(jiǎng)勵(lì)地質(zhì)找礦有功人員。

3.3.4 建立更加靈活的人才引進(jìn)機(jī)制

參照公益一類人才引進(jìn)機(jī)制，并允許更加靈活的人才引進(jìn)方式，允許國有地勘單位在編制內(nèi)直接考核招聘本科（學(xué)士）以上的各類地質(zhì)專業(yè)人員。

3.3.5 制定公益性資產(chǎn)管理辦法

按照事企分開原則，組建資產(chǎn)管理公司，與企業(yè)建立以資本為紐帶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系；允許將部分礦業(yè)權(quán)、土地、房屋等資產(chǎn)經(jīng)評估劃轉(zhuǎn)到企業(yè)。

3.4 從事經(jīng)營性地勘單位的政策建議

3.4.1 以人為本，穩(wěn)定過渡

依據(jù)“老人老辦法，新人新辦法，中人逐步過渡”的原則，對原有的單位職工繼續(xù)按照事業(yè)單位身份實(shí)行注冊管理，進(jìn)入企業(yè)后其工資待遇按照企業(yè)的制度進(jìn)行分配，退休時(shí)做好有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)待遇政策的銜接。

3.4.2 增加注冊資本金

對地勘單位的所有資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，對不良資產(chǎn)進(jìn)行核銷；據(jù)不同地勘單位的具體情況，在核準(zhǔn)已有經(jīng)營性資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，增加注冊資本金，以能保證地勘單位企業(yè)化后具有自我發(fā)展的能力。

3.4.3 細(xì)化過渡期支持政策

對轉(zhuǎn)為經(jīng)營類的地勘單位，給予直至2020年的過渡期。在過渡期內(nèi)：繼續(xù)給予地勘事業(yè)費(fèi)的支持；保持擁有原地勘單位地質(zhì)勘查資質(zhì)；優(yōu)先配置部分探礦權(quán)、鼓勵(lì)“探采一體化”項(xiàng)目探礦權(quán)優(yōu)先取得采礦權(quán)；允許國有地勘單位將原有劃撥土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性土地；制定支持經(jīng)營性地勘單位的財(cái)政貸款貼息和稅收優(yōu)惠等政策。

3.4.4 建立和規(guī)范市場運(yùn)行體系

不斷規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場建設(shè)，制定礦產(chǎn)勘查市場項(xiàng)目預(yù)算價(jià)格參考標(biāo)準(zhǔn)，建立地勘市場監(jiān)督體系，健全勘查市場法制環(huán)境，最終形成功能定位清晰、政策支持到位、監(jiān)督管理完善、市場競爭有序的勘查市場運(yùn)行體系。

3.4.5 建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度體系

整合地勘單位所屬的優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)，建立省級的大型投資性勘查礦業(yè)公司，國家應(yīng)在工商登記、資產(chǎn)劃分、產(chǎn)權(quán)明晰等方面予以政策支持。地勘企業(yè)應(yīng)建立與現(xiàn)代企業(yè)相配套的人事、分配、競爭、激勵(lì)等制度。

3.4.6 加快實(shí)施改革試點(diǎn)工作

要鼓勵(lì)和支持條件較為成熟的地勘單位企業(yè)化改制和優(yōu)化重組。地勘行業(yè)主管部門要進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)，不斷了解實(shí)踐做法及存在的問題和困難。

[1]中共中央國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見[Z].北京:中共中央,國務(wù)院,2011.

[2]國務(wù)院.國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知[Z].北京:國務(wù)院,2011.

[3]高兵,方敏.國有地勘單位改革發(fā)展現(xiàn)狀、問題與思路[A].中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)2011年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集[C].北京:中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)2011.

[4]高兵.國有地勘單位改革發(fā)展總體思路研究[J].中小企業(yè)管理與科技,2011(11):31-32.