城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)研究進(jìn)展

■ 趙國(guó)蘋/李 萌/王 莉/劉 濤

（1.沈陽市環(huán)境保護(hù)局渾南新區(qū)分局，遼寧 沈陽 110015；2.沈陽市規(guī)劃和國(guó)土資源局東陵分局，遼寧 沈陽 110179）

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)研究進(jìn)展

■ 趙國(guó)蘋1/李 萌1/王 莉2/劉 濤1

（1.沈陽市環(huán)境保護(hù)局渾南新區(qū)分局，遼寧 沈陽 110015；2.沈陽市規(guī)劃和國(guó)土資源局東陵分局，遼寧 沈陽 110179）

開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，是土地集約利用的需要，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需求。增減掛鉤模式主要有小城鎮(zhèn)建設(shè)模式和社區(qū)建設(shè)模式兩種。增減掛鉤運(yùn)作模式主要有政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型和農(nóng)村集體自主型三種。增減掛鉤的主要阻力來自：土地制度的束縛，整合資金的缺乏，農(nóng)民意愿的不足，村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的滯后。國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的主要經(jīng)驗(yàn)有：將村莊體系規(guī)劃納入城鎮(zhèn)體系規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一考慮、總體布局，形成“中心城市—一般城市—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—中心村”的城鎮(zhèn)村規(guī)劃等級(jí)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為村莊整合的實(shí)施提供機(jī)遇，宅基地?fù)Q房、承包地?fù)Q保、土地作價(jià)入股等新創(chuàng)舉，為推動(dòng)增減掛鉤、村莊整合提供了新思路。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；研究進(jìn)展

我國(guó)正處在全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也已進(jìn)入城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的時(shí)代。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，對(duì)耕地的占用量也在持續(xù)增長(zhǎng)，土地供需矛盾日益尖銳。在這一背景下，探索保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和城鎮(zhèn)建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地可持續(xù)利用，已成為一項(xiàng)刻不容緩的課題。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是落實(shí)國(guó)家耕地保護(hù)政策的需要，有利于優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地集約化程度，有利于保護(hù)土地資源特別是耕地，有利于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，是切合中國(guó)實(shí)際國(guó)情的創(chuàng)新性、特色性道路。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的概念

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指通過將農(nóng)村建設(shè)用地的減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加相結(jié)合，在不減少耕地總面積和不增加建設(shè)用地總面積的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張的合理發(fā)展和布局。通過整理超標(biāo)的農(nóng)村建設(shè)用地面積，節(jié)省出部分建設(shè)用地面積指標(biāo)并將指標(biāo)轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，既保證了耕地總面積不減少和總量動(dòng)態(tài)平衡，又增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，有效提高土地利用城市化指數(shù)，提高農(nóng)村建設(shè)用地集約程度（羅迎新，1997）[1]。

2 開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的意義

2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要

隨著城市發(fā)展進(jìn)程的加快，我國(guó)城鎮(zhèn)化率也在逐年增加，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)張需求也隨之不斷增長(zhǎng)，因此，調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地的土地利用結(jié)構(gòu)與布局，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的空間調(diào)配，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)健康發(fā)展勢(shì)在必行。在這個(gè)大背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是合理有效的正確舉措，有利于土地資源整合，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.2 土地集約利用的需要

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，建設(shè)用地的需求量不斷增加。然而，隨著耕地保護(hù)政策力度的不斷加大，可用作新增建設(shè)用地的空間十分有限，建設(shè)用地的供給十分緊張，供需矛盾尖銳。由于目前大多數(shù)村莊分散，建設(shè)用地利用總體粗放，因此，潛藏著巨大的土地整理潛力。通過整合村屯空間，加強(qiáng)村莊建設(shè)的規(guī)劃和管理，加大農(nóng)村建設(shè)用地整理力度，節(jié)約集約利用村莊建設(shè)用地，提高農(nóng)村土地利用效率，可在不減少耕地總量的基礎(chǔ)上增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，緩解保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾。通過增減掛鉤，整理農(nóng)村建設(shè)用地，將有效整合農(nóng)村居民點(diǎn)用地，改變居民點(diǎn)布局分散、結(jié)構(gòu)松散的局面，形成集聚效益和規(guī)模效益，為城鎮(zhèn)建設(shè)置換土地，拓展空間（周娜，2011）[2]。

2.3 社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)需求

生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主，是社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)目標(biāo)。農(nóng)村建設(shè)用地的綜合土地整理，是新農(nóng)村建設(shè)中的一個(gè)重要項(xiàng)目，能夠最有效、最明顯地顯現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的成果。而增減掛鉤政策的提出，以及掛鉤工作的全面開展，則給村莊整合注入了有效動(dòng)力。通過建設(shè)用地的指標(biāo)置換，耕地面積的增加，增加了村集體收入和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，有利于改善村莊人居環(huán)境和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身發(fā)展，一定程度上滿足了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，有利于農(nóng)民參與意識(shí)的樹立，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，是社會(huì)和諧發(fā)展的需要。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施方式

3.1 增減掛鉤模式

增減掛鉤模式主要分為兩種：小城鎮(zhèn)建設(shè)模式和社區(qū)建設(shè)模式。小城鎮(zhèn)建設(shè)模式是被拆遷區(qū)居民有步驟地向城鎮(zhèn)靠攏或搬遷，由政府出資為被拆遷村民建造安置社區(qū)或?qū)嵤┴泿呕仓?，并將原農(nóng)村居民點(diǎn)和廢棄工礦區(qū)整理復(fù)墾為耕地。社區(qū)建設(shè)模式指村集體經(jīng)濟(jì)組織將地點(diǎn)僻遠(yuǎn)、自然村偏小、布局散亂、交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的居民點(diǎn)建設(shè)用地采取就近向中心村集中合并的方式遷并，并在安置補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上將原自然村內(nèi)的建設(shè)用地整理為農(nóng)用地或其他用地。兩種模式的收益成本分析顯示：小城鎮(zhèn)建設(shè)模式是一種整合度較高的模式，保證耕地不減少，承包權(quán)不改變的前提下，結(jié)余出的宅基地用于非農(nóng)業(yè)開發(fā)，宅基地復(fù)墾后，耕地連片集中規(guī)?；?jīng)營(yíng)，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)變集中居住。小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用的作用是顯著的。但是，小城鎮(zhèn)建設(shè)模式是大范圍整體拆遷，從實(shí)例上看，成本高，資金的需求量大。小城鎮(zhèn)建設(shè)、土地的復(fù)墾整理、農(nóng)民的生活保障都需要大量的資金，單靠政府投資很難實(shí)現(xiàn)，必須通過市場(chǎng)化運(yùn)作，用土地融資。這就要求有較高的土地開發(fā)價(jià)格，否則，資金平衡很難達(dá)成。因此這種模式不具有普遍意義。而社區(qū)建設(shè)模式雖然收益不如小城鎮(zhèn)建設(shè)模式顯著，但是其成本低，門檻低，規(guī)?？纱罂尚?，操作起來比較靈活，適用范圍廣泛，尤其適宜經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)和遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的農(nóng)村。

3.2 增減掛鉤運(yùn)作模式

王君、朱玉碧（2007）[3]等針對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，提出了三種較為科學(xué)的增減掛鉤運(yùn)作模式。第一種是政府主導(dǎo)型運(yùn)作模式。政府作為組織策劃者，主要負(fù)責(zé)內(nèi)容有增減掛鉤項(xiàng)目選址立項(xiàng)、組織編制規(guī)劃方案并報(bào)上級(jí)政府審批、組建投融資機(jī)構(gòu)籌措建設(shè)資金、調(diào)控或分配掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施全過程進(jìn)行監(jiān)督，并承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)是政府意志的具體執(zhí)行者，負(fù)責(zé)實(shí)施土地整理工程，保障項(xiàng)目順利竣工。這種運(yùn)作模式的優(yōu)點(diǎn)是能夠充分發(fā)揮政府的權(quán)威職能，確保工程的高效率完成，缺點(diǎn)是政府在項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)作過程中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)極大，而且需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來支撐。第二種是市場(chǎng)主導(dǎo)型運(yùn)作模式。這種模式的主要特點(diǎn)是：多渠道籌集資金、政府充分發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)范和服務(wù)的職能、折抵指標(biāo)真正商品化。第三種是農(nóng)村集體自主型運(yùn)作模式。這種模式的主要特點(diǎn)是：公眾參與性較強(qiáng)、資金籌集方式可以實(shí)現(xiàn)多元化。在一些農(nóng)民收入較高，參與掛鉤的積極性較高的地區(qū)，可以采用這種模式。

3.3 增減掛鉤實(shí)施阻力

關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施阻力的研究，張宇（2006）[4]等學(xué)者進(jìn)行了詳盡地分析。增減掛鉤的主要阻力有：

第一，土地制度的束縛。《憲法》明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖恋刂贫葞淼脑鰷p掛鉤阻力主要集中在宅基地上，《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)）中規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的宅基地發(fā)放土地使用證”，宅基地的轉(zhuǎn)讓局限在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。而且宅基地禁止抵押，城鄉(xiāng)二元化的土地制度造成城鄉(xiāng)間的土地級(jí)差，造成農(nóng)民遷居城鎮(zhèn)購房支出的增加，而戶籍制度的限制，又使農(nóng)民難以完全享有城鎮(zhèn)居民的福利待遇和社會(huì)保障。以上因素造成了大量城鄉(xiāng)兩棲人口與閑置宅基地，增加了村莊整合、增減掛鉤的難度。

第二，整合資金的缺乏。農(nóng)村居民點(diǎn)整理、增減掛鉤主要依靠政府財(cái)政投入，政府財(cái)政壓力比較大，因此用于居民點(diǎn)整合、增減掛鉤的財(cái)政投入就十分有限，而且往往后續(xù)資金難以保障。

第三，農(nóng)民意愿的不足。在村莊整合中，對(duì)土地的依賴性、鄉(xiāng)土情結(jié)、拆舊建新花費(fèi)等因素影響著農(nóng)民的意愿，在一定程度上阻礙了村莊整合與增減掛鉤進(jìn)程。

第四，村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的滯后。我國(guó)在2007年才啟動(dòng)縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的試點(diǎn)，很多地方縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未完成，大部分地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃也僅進(jìn)行到中心村規(guī)劃，基層村規(guī)劃尚未開展，無規(guī)劃可依，影響了村莊整合的實(shí)際效果。

4 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐

成都“農(nóng)村土地股份合作社”實(shí)踐：“農(nóng)村土地股份合作社”是在不改變農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，農(nóng)民按照股份制和合作制的基本原則，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為股，委托合作社經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民按股份從土地經(jīng)營(yíng)收益中獲得收益分成。近年來，成都市通過引導(dǎo)龍頭企業(yè)、專業(yè)組織、新型集體經(jīng)濟(jì)組織等社會(huì)力量，依法、自愿、有償?shù)卮笠?guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，積極推進(jìn)農(nóng)村土地向業(yè)主集中，加速農(nóng)村土地股份合作經(jīng)營(yíng)體制的發(fā)展。通過“農(nóng)村土地股份合作社”，可以推進(jìn)土地整理工作，滿足土地的集中化、規(guī)?；C(jī)械化和集約化經(jīng)營(yíng)的需要，并可以利用增加的耕地面積進(jìn)行指標(biāo)置換，在耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量不降低的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的資本化。

天津“宅基地?fù)Q房”實(shí)踐：天津市以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為思路，以不減少耕地為前提，以農(nóng)民自愿為原則，以“宅基地?fù)Q房”、建設(shè)示范小城鎮(zhèn)為龍頭，全面開展遷村并點(diǎn)、村莊整合，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作?！罢?fù)Q房”是在國(guó)家政策允許范圍內(nèi)，在承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民意愿的前提下，農(nóng)民以現(xiàn)有宅基地，按規(guī)定置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取中心小城鎮(zhèn)或中心村的一套住宅居住，農(nóng)民原有的宅基地和其他建設(shè)用地用于整理復(fù)墾，開展小城鎮(zhèn)和其他方面建設(shè)。天津市第一批“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)周轉(zhuǎn)指標(biāo)用地827.3hm，復(fù)墾后凈增耕地150hm。2009年，天津市正式頒布《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》，對(duì)“宅基地?fù)Q房”進(jìn)行規(guī)范，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作（崔寶敏，2010）[5]。

山東城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐：山東省是國(guó)土資源部批復(fù)的第一批增減掛鉤試點(diǎn)地區(qū)，第一批試點(diǎn)共設(shè)立66個(gè)項(xiàng)目區(qū)，分布于15個(gè)市的18個(gè)縣，總面積1727.73hm。山東省的增減掛鉤工作取得了顯著成果：章丘市的掛鉤試點(diǎn)開展以來，4個(gè)項(xiàng)目區(qū)的10個(gè)居民點(diǎn)得到整理，新增耕地159.27hm；臨沂市的掛鉤試點(diǎn)涉及河?xùn)|和沂南2個(gè)縣區(qū)10個(gè)項(xiàng)目區(qū)，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)總規(guī)模242.29hm，安置用地28.67hm，一年時(shí)間拆舊完成48.4%，安置農(nóng)戶59.8%。在2008年批復(fù)的第二批試點(diǎn)中，共有99個(gè)項(xiàng)目區(qū)列入掛鉤項(xiàng)目區(qū)備選庫，下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)總計(jì)2100hm。截止2008年8月，山東全省已完成拆舊復(fù)墾面積1366.7hm，安置人口2.5萬多人，建成安置房137萬平方米，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)從178個(gè)村莊整合為99個(gè)，農(nóng)村建設(shè)用地面積減少1113.3hm。

綜上所述，國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的主要經(jīng)驗(yàn)有：將村莊體系規(guī)劃納入城鎮(zhèn)體系規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一考慮、總體布局，形成“中心城市——一般城市——中心鎮(zhèn)——一般鎮(zhèn)——中心村”的城鎮(zhèn)村規(guī)劃等級(jí)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為村莊整合的實(shí)施提供機(jī)遇，宅基地?fù)Q房、承包地?fù)Q保、土地作價(jià)入股等新創(chuàng)舉，為推動(dòng)增減掛鉤、村莊整合提供了新思路（袁奇峰、方正興，2006）[6]。

上述相關(guān)研究與分析從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的概念入手，論述了開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的意義、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施方式及我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐，為人們了解城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤概況提供了借鑒。但掛鉤的技術(shù)方法、資金籌措及掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中資金的運(yùn)作和管理、掛鉤項(xiàng)目后的效益評(píng)價(jià)等課題還有待進(jìn)一步深入研究。

[1]羅迎新.對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡與可持續(xù)發(fā)展的思考[J].嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報(bào),1997(5):11-12.

[2]周娜.掛鉤政策下睢寧農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理研究[J].城市建設(shè)理論研究,2011(5):13-14.

[3]王君,朱玉碧,鄭財(cái)貴.對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)作模式的探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2007(8):29-31.

[4]張宇,歐名豪, 張全景 .該怎么掛鉤—對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策的思考[J].中國(guó)土地,2006(3):23-24.

[5]崔寶敏.天津市“以宅基地?fù)Q房”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式[J].中國(guó)土地科學(xué),2010(5):37-40.

[6]袁奇峰,方正興,黃麗莉,熊青.中心鎮(zhèn)規(guī)劃:從村鎮(zhèn)到城市的路徑設(shè)計(jì)—《廣東省中心鎮(zhèn)規(guī)劃指引》編制的背景與創(chuàng)新[J].城市規(guī)劃,2006(7):32-36.

F293.2；F301.3

B

1672-6995(2012)08-0023-02

2012-05-18

趙國(guó)蘋(1978－)，女，遼寧省阜新蒙古族自治縣人，工程師，碩士，主要從事農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)研究。