地勘單位探采一體化的政策研究

■ 楊小明

（寧夏礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查院，銀川 750021）

雖然還有很多方面問題需要探討，但是，即成的實(shí)踐活動(dòng)已經(jīng)為地勘行業(yè)探采一體化的全面推廣點(diǎn)燃了無限的希望，我們需要通過不懈地努力迎來覆蓋全國(guó)地勘單位的美好明天。

地礦行業(yè)走到今天，大部分地勘單位似乎快要走到十字路口了。企業(yè)化改革就要拉開序幕，地勘單位幾十年的生存和發(fā)展歷程證明，如果國(guó)家和地方政府能夠給予地勘單位必要的、合理的政策支持和引導(dǎo)，屬地化后的地勘單位必定可以更好地生存和發(fā)展下去。

地勘單位探采一體化的政策研究

■ 楊小明

（寧夏礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查院，銀川 750021）

地勘單位探采一體化是近年來學(xué)術(shù)界持續(xù)升溫的熱點(diǎn)話題。一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地勘行業(yè)、地勘單位探采一體化似乎天經(jīng)地義，理所當(dāng)然，因?yàn)榈乜眴挝皇蔷嚯x采礦最近的行業(yè)，采礦是地質(zhì)勘查找礦的自然甚至必然的延伸。實(shí)際上，我們必須找準(zhǔn)角度，分析國(guó)家和地方政府為什么沒有明確給予地勘單位探采一體化政策，通過政策和地勘單位性質(zhì)方面的研究，盡可能找出和提前應(yīng)對(duì)各方面的困難和問題，合理調(diào)配和優(yōu)化企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的要素，做好企業(yè)化改制和探采一體化等各方面的準(zhǔn)備。

地勘單位；探采一體化；政策；研究

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展極大地帶動(dòng)了中國(guó)礦產(chǎn)資源的勘查與開發(fā)。從專業(yè)層面說，如果將探采冶作為一個(gè)相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈看待的話，地勘行業(yè)無疑是距離礦產(chǎn)資源開采最近的行業(yè)之一。問題是，盡管礦產(chǎn)資源投資屬于高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)、周期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)的專業(yè)之一，但是，礦產(chǎn)資源以其長(zhǎng)期穩(wěn)定的回報(bào)、不可再生為顯著特點(diǎn)，吸引了太多的投資者，已經(jīng)成為最熱的、足以支撐投資者長(zhǎng)期發(fā)展的產(chǎn)業(yè)之一，社會(huì)各界都知道開采礦產(chǎn)資源可以財(cái)源滾滾，謀取厚利。都知道有利可圖的時(shí)候，那就不是地勘單位可以獨(dú)享的產(chǎn)業(yè)了，離得再近也沒有用。在這樣的背景下，地勘行業(yè)探采一體化道路走起來異常艱難，在這里，我們不需要探討技術(shù)問題，換言之，地勘單位探采一體化不是根本問題，地勘單位探采一體化對(duì)地勘單位的必要性、潛在的價(jià)值和重要性也無需探討。問題在于，我們首先需要分析國(guó)家政策、地方政策及其提供的環(huán)境、探采一體化條件等相關(guān)法律、行政法規(guī)條件，否則，僅從理論層次上探討地勘行業(yè)探采一體化不過是紙上談兵、一廂情愿而已。好在，少量地勘單位探采一體化已經(jīng)走在路上，

雖然還有很多方面問題需要探討，但是，即成的實(shí)踐活動(dòng)已經(jīng)為地勘行業(yè)探采一體化的全面推廣點(diǎn)燃了無限的希望，我們需要通過不懈地努力迎來覆蓋全國(guó)地勘單位的美好明天。

地礦行業(yè)走到今天，大部分地勘單位似乎快要走到十字路口了。企業(yè)化改革就要拉開序幕，地勘單位幾十年的生存和發(fā)展歷程證明，如果國(guó)家和地方政府能夠給予地勘單位必要的、合理的政策支持和引導(dǎo)，屬地化后的地勘單位必定可以更好地生存和發(fā)展下去。

1 國(guó)家政策分析

地勘單位期望探采一體化，首先必須得到國(guó)家給予的合法的、明確的政策支持，否則只能停留在理論研究層面，不可能邁開探采一體化步伐。近年來，國(guó)家政策有如下規(guī)定：

(1)國(guó)務(wù)院2006年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》指出：鼓勵(lì)礦山企業(yè)實(shí)行探采結(jié)合，組建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的礦業(yè)集團(tuán)。地勘單位顯然不是礦山企業(yè)。

(2)鼓勵(lì)國(guó)有地勘單位與社會(huì)資本合資、合作組建礦業(yè)公司或地質(zhì)服務(wù)公司?？梢哉J(rèn)為探采結(jié)合將成為我國(guó)礦業(yè)未來的發(fā)展方向，但是，拿什么與社會(huì)資本合資合作？是礦業(yè)權(quán)、知識(shí)、技術(shù)資料、還是資本？如果是礦業(yè)權(quán)合作，必須報(bào)國(guó)土資源管理部門審批，而審批是不會(huì)通過的，因?yàn)榈V業(yè)權(quán)合作意味著認(rèn)可了作為事業(yè)單位的地勘單位的企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為及其獲利。

(3)我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法將礦業(yè)權(quán)區(qū)分為探礦權(quán)、采礦權(quán)。從探礦權(quán)過渡到采礦權(quán)中間的路很長(zhǎng)。也就是說，地勘單位要將其擁有的探礦權(quán)過渡到采礦權(quán)，至少在目前橫亙著不可逾越的鴻溝。單位性質(zhì)就是那條鴻溝。事業(yè)和企業(yè)的界限是明明白白的。探采分離或探采一體化本身并不是問題。

(4)按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔1999〕37號(hào))要求，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的地勘單位，不受地域和行業(yè)的限制，既可以承擔(dān)國(guó)家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查施工任務(wù)，也可以承擔(dān)企業(yè)投資的地質(zhì)勘查任務(wù)，或投資礦產(chǎn)勘查和開發(fā)，成為礦業(yè)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者或探采一體化的資源公司。12年前的國(guó)家政策寫得清清楚楚、明明白白，為什么到現(xiàn)在不能落實(shí)到位？

實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的地勘單位很多、很普遍，問題是，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)不等于企業(yè)經(jīng)營(yíng)，我們地勘單位還是事業(yè)單位，我們一直享受著國(guó)家和地方財(cái)政給予我們的撥款和其他各方面的事業(yè)單位政策待遇。地方政府及其礦業(yè)權(quán)主管部門不會(huì)因?yàn)榈乜眴挝粚?shí)行著企業(yè)化經(jīng)營(yíng)就按照企業(yè)定性批準(zhǔn)地勘單位將探礦權(quán)轉(zhuǎn)化為采礦權(quán)，許可地勘單位投資礦產(chǎn)開發(fā)，成為礦業(yè)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者或探采一體化的資源公司。

(5)同時(shí)，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》還提出：鼓勵(lì)各類社會(huì)資本參與商業(yè)性礦產(chǎn)勘查，培育和壯大商業(yè)性礦產(chǎn)勘查主體，確立企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位。

我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)的是各方面社會(huì)力量而不僅僅是地勘行業(yè)，確立的是企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位。這和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)是市場(chǎng)的主體的界定是完全一致、無可非議的。

(6)國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)國(guó)有地勘單位改革發(fā)展的指導(dǎo)意見（國(guó)土資發(fā)（2010）61號(hào)文）中提出：

①堅(jiān)持國(guó)有地勘單位改革方向。按照建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家事業(yè)單位改革的總體要求，堅(jiān)持政事分開、事企分開、管辦分離的原則，總體設(shè)計(jì)、因地制宜、分類指導(dǎo)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)有地勘單位改革發(fā)展。

其實(shí)，這個(gè)改革無非是企業(yè)化改革，要走地勘企業(yè)之路。

②進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)出讓政策。完善礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓管理制度。探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓時(shí)，要綜合考慮勘查方案合理性、勘查作業(yè)能力、資金能力、業(yè)績(jī)和信譽(yù)等要素，向?qū)嵭刑讲梢惑w化的地勘單位傾斜。對(duì)已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)或積極推行企業(yè)化改革的國(guó)有地勘單位，優(yōu)先配置部分探礦權(quán)。

享受這款政策的兩類前提條件是很明確的，只要是未改制的地勘單位，無論其企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的程度有多高也不可能享受這樣的政策。

③深化國(guó)有地勘單位內(nèi)部改革。建實(shí)建強(qiáng)地方公益性地質(zhì)隊(duì)伍，做大做強(qiáng)地勘企業(yè)，逐步推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

到這里，我們終于清楚地看到了地勘企業(yè)的概念。

小結(jié)：國(guó)家政策說明了什么？國(guó)家政策只是鼓勵(lì)，而且，鼓勵(lì)的不僅是地勘單位，還有礦山企業(yè)和社會(huì)投資者。國(guó)家既沒有給地勘單位優(yōu)惠政策，更不是我們期盼的某種程度上的壟斷政策，而且是有前提的，那就是要堅(jiān)持企業(yè)改革方向。因此，可以明確做出一個(gè)判斷，無論我們自認(rèn)為我們多么應(yīng)該探采一體化，具有多么優(yōu)越的先天條件，國(guó)家也沒有對(duì)地勘單位探采一體化給予特別政策支持。

筆者認(rèn)為，主要原因是：①地勘單位是事業(yè)單位；②地勘單位長(zhǎng)期享受著一定額度的國(guó)家撥款（包括項(xiàng)目撥款）；③國(guó)家不會(huì)鼓勵(lì)地勘單位既享受事業(yè)單位待遇同時(shí)又成為壟斷性的礦業(yè)開發(fā)企業(yè)，賺取大量的長(zhǎng)期穩(wěn)定的采礦收益，除非是不影響國(guó)家宏觀找礦的又具備礦業(yè)開發(fā)條件的地勘企業(yè)；④能夠從事礦業(yè)開發(fā)的絕不僅僅是地勘行業(yè)。

因此，片面理解國(guó)家有關(guān)鼓勵(lì)地勘單位探采一體化政策是不完整的，更是不現(xiàn)實(shí)的。

2 地方政策及其執(zhí)行

地方政府既是國(guó)家政策的執(zhí)行者，又是政策實(shí)施細(xì)則的制定者，是承上啟下的、關(guān)鍵的中間環(huán)節(jié)。是否能執(zhí)行和實(shí)施到位，我們需要分析。

歸納性地分析國(guó)家關(guān)于地勘單位的有關(guān)探采一體化政策后，有必要再分析地方政府是如何理解和執(zhí)行地勘單位探采一體化政策的。

礦產(chǎn)資源法規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。

不能否認(rèn)的是，按照行政區(qū)劃，無論是礦產(chǎn)資源及其形成的礦業(yè)權(quán)，都可以歸屬到每一個(gè)省、直轄市、自治區(qū)，那么，很多政策和行政權(quán)利通過地方政府具體落實(shí)和執(zhí)行那是必然的了。

(1)既然國(guó)家沒有硬性規(guī)定對(duì)地勘單位在探采一體化方面的特別優(yōu)惠政策，而且探采一體化是有前提條件的，那么，地方政府在落實(shí)地勘單位探采一體化的政策上，不可能那么簡(jiǎn)單就批復(fù)同意。

(2)地方政府管理的土地和礦產(chǎn)資源，是地方各級(jí)政府招商引資、加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要籌碼和法寶，就算地勘單位擁有合法的探礦權(quán)，也很難將采礦業(yè)權(quán)配置給地勘單位。因?yàn)榈乜眴挝徊荒芙o地方政府帶來那么大的政治影響力和巨大的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展與經(jīng)濟(jì)效益。

(3)屬地化后，地方政府及其組成部門對(duì)地勘單位的人事關(guān)系、撥款、立項(xiàng)、經(jīng)營(yíng)收入等各方面的情況非常清楚，給予地勘單位事業(yè)單位待遇和企業(yè)優(yōu)惠這樣的雙重政策不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，也不符合地方政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。

(4)特別是近年來，國(guó)家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的繼續(xù)實(shí)施和地方政府、社會(huì)商業(yè)性產(chǎn)業(yè)對(duì)礦產(chǎn)資源的旺盛需求，促進(jìn)了地勘單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。地勘行業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)序列中，享有較高的知名度和社會(huì)地位，地勘單位實(shí)力和職工收入處于較高、較穩(wěn)定的增長(zhǎng)水平上，地方政府不可能在探采一體化方面給予批準(zhǔn)，鼓勵(lì)地勘行業(yè)繼續(xù)發(fā)展成為高收入行業(yè)。積極融入地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，多找礦，找好礦，找大礦更是地勘行業(yè)的本分。

(5)從全國(guó)范圍內(nèi)反觀探采一體化成功的省級(jí)地礦局及其地勘單位可以得出某些規(guī)律性的結(jié)論。從掌握的有限的資料得知，主要有內(nèi)蒙古地礦局、華東有色地勘局、河南有色地勘局、江蘇地礦局的個(gè)別地勘單位等。

它們成功的原因主要在于，企業(yè)化改制，自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，所在省區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，與地方政府和國(guó)土資源廳保持了良好的溝通和往來關(guān)系等，其中，企業(yè)化改革是最主要的前提條件。

小結(jié)：很明顯，地勘行業(yè)步入探采一體化道路的地礦局、地勘單位只是個(gè)別現(xiàn)象，在全國(guó)范圍內(nèi)根本不具有普遍性。換個(gè)說法就是，如果地勘單位不進(jìn)行企業(yè)化改革，就算自身擁有潛在價(jià)值巨大的探礦權(quán)，要實(shí)現(xiàn)探采一體化幾乎是不可能的；或者，即便通過招拍掛方式，有償取得礦業(yè)權(quán)，地方政府仍然不可能允許地勘單位走探采一體化道路。為什么？地勘單位的事業(yè)單位身份使之不具有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的根本前提。而且，地勘單位企業(yè)化實(shí)踐這么多年，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)和企業(yè)畢竟有本質(zhì)的區(qū)別。我們必須承認(rèn)這一點(diǎn)。

3 國(guó)家和地方政府政策的關(guān)系分析

國(guó)家有彈性的、需要地方政府制訂具體實(shí)施細(xì)則的、廣泛而不是針對(duì)地勘單位進(jìn)行鼓勵(lì)的礦業(yè)權(quán)投資經(jīng)營(yíng)政策，給了地方政府相當(dāng)大的自由執(zhí)行權(quán)，加之，國(guó)家利益和地方利益難免有一定的矛盾，國(guó)家宏觀決策和地方微觀決策側(cè)重點(diǎn)不同，使地勘單位探采一體化難上加難，雪上加霜。

因此，僅僅從地勘行業(yè)內(nèi)部去研究、探討探采一體化問題是無濟(jì)于事的。

4 結(jié)論

目前階段，我們不必將更多的心思去研究技術(shù)、知識(shí)、資金、資源等相關(guān)方面和探采一體化的關(guān)系問題。應(yīng)該說，這些都不是大問題，或者根本問題，也不是現(xiàn)階段最應(yīng)當(dāng)關(guān)注并解決的問題。根本問題是，保留地勘單位事業(yè)單位身份去實(shí)行探采一體化，無論是國(guó)家還是地方政府都是不會(huì)許可的。那么，地勘行業(yè)必須進(jìn)行一種主動(dòng)或被動(dòng)的抉擇：要么繼續(xù)保持事業(yè)單位身份，一心一意搞好地質(zhì)找礦、普查勘探、環(huán)境測(cè)評(píng)，不走探采一體化道路，弱化企業(yè)化經(jīng)營(yíng)；要么，進(jìn)行企業(yè)改制，主動(dòng)融入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，經(jīng)歷大考驗(yàn)，爭(zhēng)取大發(fā)展。魚與熊掌不可兼得，這是筆者得出的最關(guān)鍵的一個(gè)研究結(jié)論。

事業(yè)單位的改革無非是晉升為行政部門、繼續(xù)保持事業(yè)單位和改制為企業(yè)三種出路。從目前的地勘行業(yè)企業(yè)化改革的進(jìn)程分析，整體進(jìn)入地方政府行政序列是不可能的，因?yàn)榈胤秸缫殉闪⒘藢ｉT的國(guó)土資源行政管理部門；國(guó)家和地方政府必將保留一支精干的地質(zhì)勘查找礦隊(duì)伍，從事基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性地質(zhì)勘查工作；其余地勘單位勢(shì)必將被迫企業(yè)化，成為名副其實(shí)的地質(zhì)勘查找礦企業(yè)。因此，選擇的主動(dòng)權(quán)未必在地勘行業(yè)，而是取決于政府對(duì)地勘事業(yè)單位評(píng)估定性的結(jié)論。

為此，地礦主管部門必須提前做好隊(duì)伍的優(yōu)化組合，做好礦業(yè)權(quán)、資產(chǎn)、資質(zhì)、專業(yè)技術(shù)人才等方面的合理調(diào)配，以最大程度地應(yīng)對(duì)地勘單位的企業(yè)改制，為即將改制的地勘單位配置最優(yōu)越的人財(cái)物條件。

地勘單位是先改制為企業(yè)，然后實(shí)現(xiàn)探采一體化，還是政府先鼓勵(lì)地勘單位探采一體化，過渡幾年后，再進(jìn)行企業(yè)改制？這需要研究。更為重要的是，那些即將改制為企業(yè)的地勘單位，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家和地方政府什么樣的優(yōu)惠和鼓勵(lì)政策，爭(zhēng)取多少扶持資金和礦業(yè)權(quán)？以便一旦失去事業(yè)撥款和項(xiàng)目撥款，真正走向殘酷的市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)能夠生存下去，再謀求發(fā)展？這需要地勘單位的主管部門認(rèn)真研究。

我們地勘單位自身的優(yōu)勢(shì)不必過多地探討和暴露，那應(yīng)該是我們業(yè)內(nèi)的商業(yè)機(jī)密。我們需要研討的是，我們有什么困難和問題，地勘單位企業(yè)改制需要爭(zhēng)取哪些政策？包括屬地化時(shí)尚未落實(shí)到位的職工住房、辦公土地，離退休職工的退休費(fèi)來源和標(biāo)準(zhǔn)，改制為企業(yè)時(shí)國(guó)家撥款扶持時(shí)間表，今后生存和發(fā)展所需礦業(yè)權(quán)配置等重大問題。

寧夏的事業(yè)單位定性評(píng)估工作正在展開，地勘單位未能例外。政府開展的這項(xiàng)工作，讓我們明確意識(shí)到，企業(yè)改制已經(jīng)列入議事日程，對(duì)于部分地勘單位來說，幾十年的事業(yè)單位真的就要終結(jié)了。不是因?yàn)槲覀兊娜鈽s傳統(tǒng)不夠榮耀，三特別精神不夠彰顯，實(shí)在是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。事業(yè)單位改革不是針對(duì)地勘行業(yè)進(jìn)行的，但是，因?yàn)榈乜眴挝晃痪邮聵I(yè)單位行列中，因?yàn)槭聵I(yè)單位改革面向全國(guó)各行各業(yè)，我們沒有理由要求被排除在外。

我們能夠做的和應(yīng)該做就是盡可能地提前應(yīng)對(duì)各方面的困難和問題，合理調(diào)配和優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)的要素，做好企業(yè)改制和探采一體化等各方面的準(zhǔn)備。

F407.1

B

1672-6995(2012)07-0042-03

2011-07-25

楊小明（1963-），男，山西省晉城市人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，在讀經(jīng)濟(jì)管理學(xué)研究生，主要從事地勘經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)管理理論研究。