礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟關系研究

■ 崔振民

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149 2.中國地質(zhì)大學（北京），北京 100083）

礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟關系研究

■ 崔振民

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149 2.中國地質(zhì)大學（北京），北京 100083）

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中的四種經(jīng)濟關系，即由礦業(yè)權出讓行為產(chǎn)生了礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源勘查開采主體之間的權利過渡經(jīng)濟關系和國家作為前期投資者與礦業(yè)權受讓方的投資利益過渡經(jīng)濟關系，由礦產(chǎn)資源勘查開采行為產(chǎn)生了社會管理者與礦山生態(tài)環(huán)境破壞者之間的經(jīng)濟補償關系和礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源開采主體之間的因開采行為導致礦產(chǎn)資源耗竭的經(jīng)濟補償關系。我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費體系存在的突出問題是：所調(diào)解的利益關系不清，有缺項；體系不完整，內(nèi)部既有重疊又有欠缺；費率過低，相關參數(shù)設置不合理，缺乏彈性；利益分配不合理，欠缺向資源原產(chǎn)地傾斜的收益分配機制。我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的稅費體系應是“一費一款一稅一金”：即探礦權采礦權使用費、探礦權采礦權價款、環(huán)境稅、權利金。

礦產(chǎn)資源；價款；權利金

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及的經(jīng)濟關系

各種稅費制度都是為調(diào)整某種經(jīng)濟關系而設置的，因此稅費制度的研究要以相應的經(jīng)濟關系研究為先導，礦產(chǎn)資源稅費體系研究也不例外。所謂的經(jīng)濟關系是指因發(fā)生某種行為，而導致經(jīng)濟利益分配的改變，經(jīng)濟行為是前因，利益調(diào)整是后果。本文以國家在礦產(chǎn)資源勘查開采過程中的三重身份，即資源所有者、社會管理者、投資者為主線分析其中的經(jīng)濟關系，至于礦業(yè)權人之間發(fā)生的經(jīng)濟關系，因其不會影響礦產(chǎn)資源稅費的制定與修改，不在研究范圍之內(nèi)。

1.1 國家作為礦產(chǎn)資源所有者與礦業(yè)權人之間的經(jīng)濟關系

我國憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但是由于“國家”作為民事主體的特殊性，其所有權不可能由“全民”或“國家”來行使，而是通過所有權與使用權相分離，將礦產(chǎn)資源的使用權讓渡給經(jīng)濟實體來具體行使礦產(chǎn)資源的勘查開采權利，國家作為礦產(chǎn)資源所有者收取部分收益。另外，礦產(chǎn)資源具有耗竭性、不可再生性，伴隨著礦業(yè)權人的開采行為，礦產(chǎn)資源不復存在了，因此，作為礦產(chǎn)資源所有者的國家必然要求礦業(yè)權人給予補償。所以，當國家以礦產(chǎn)資源所有者身份出現(xiàn)時，有兩種主要經(jīng)濟行為的發(fā)生而改變著經(jīng)濟利益的分配，即國家出讓礦業(yè)權的行為和礦業(yè)權人的開采行為。前者是礦產(chǎn)資源使用權的過渡，國家讓出了權利，礦業(yè)權人獲得了權利，礦業(yè)權人理應因獲得權利而付費，國家也應因出讓權利而獲得收益。后者是使用權人在行使權利時，致使所有權人的所有物價值減少或喪失，所有權人必然要求使用權人給予一定的賠償。

1.2 國家作為社會管理者與礦業(yè)權人之間的經(jīng)濟關系

礦產(chǎn)資源勘查開采過程中必然會產(chǎn)出一定的負外部性問題，如地表塌陷、土地無法耕種、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞等。國家作為社會管理者，以社會效益最大化為出發(fā)點，必然要通過稅收手段來調(diào)節(jié)這種造成負外部性的經(jīng)濟行為。所以，礦產(chǎn)資源勘探開采行為還必須承載著國家與礦業(yè)權人之間的管理與被管理的經(jīng)濟關系，涉及到的利益分配就是破壞生態(tài)環(huán)境的礦山企業(yè)要為破壞行為付費，作為社會管理者的國家要向礦業(yè)權人征收資源環(huán)境稅費，用以治理礦山生態(tài)環(huán)境，補償資源原產(chǎn)地經(jīng)濟損失，促進和諧社會建設。

1.3 國家作為投資者與礦業(yè)權之間的經(jīng)濟關系

計劃經(jīng)濟時期，礦產(chǎn)資源所有者、開發(fā)者、管理者三重身份高度重合，國家投資找礦、開礦，利用礦產(chǎn)品。在市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的今天，仍然存在由國家投資形成的礦業(yè)權，主要有兩種情形，一種是計劃經(jīng)濟時期由國家投資形成的礦業(yè)權，另一種是現(xiàn)在由國家投資形成的礦業(yè)權，如中央地勘基金和各省級地勘基金投資形成的礦業(yè)權。國家以投資者的身份出現(xiàn)時，主要有一種經(jīng)濟行為的發(fā)生，改變著經(jīng)濟利益的分配，即國家出讓自己投資形成的礦業(yè)權的行為，作為投資者的國家理應收取相應報酬，作為礦業(yè)權受讓方的礦業(yè)企業(yè)也應考慮國家前期投入及合理利潤給予出讓方一定補償。

總之，在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中主要發(fā)生的經(jīng)濟行為和經(jīng)濟關系如圖1所示。有兩種經(jīng)濟行為，即礦業(yè)權出讓行為和礦產(chǎn)資源勘查開采行為。產(chǎn)生了四種經(jīng)濟關系，即由礦業(yè)權出讓行為產(chǎn)生了礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源勘查開采主體之間的權利過渡經(jīng)濟關系和國家作為前期投資者與礦業(yè)權受讓方的投資利益過渡經(jīng)濟關系，由礦產(chǎn)資源勘查開采行為產(chǎn)生了社會管理者與礦山生態(tài)環(huán)境破壞者之間的經(jīng)濟補償關系和礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源開采主體之間的因開采行為導致礦產(chǎn)資源耗竭的經(jīng)濟補償關系。

2 我國礦產(chǎn)資源稅費體系存在的主要問題

我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費體系存在的突出問題主要表現(xiàn)在：所調(diào)解的利益關系不清，有缺項；體系不完整，內(nèi)部既有重疊又有欠缺；費率過低，相關參數(shù)設置不合理，缺乏彈性；利益分配不合理，欠缺向資源原產(chǎn)地傾斜的收益分配機制；征收管理體制不順暢。

2.1 礦產(chǎn)資源稅費體系所調(diào)整的利益關系不清，缺失某些重要利益關系的調(diào)整

目前將礦業(yè)權出讓價款并入礦產(chǎn)資源有償使用的范疇，明確為調(diào)解國家作為礦產(chǎn)資源所有者與礦業(yè)權人之間的利益關系，而實際上礦業(yè)權出讓價款是調(diào)解國家作為礦產(chǎn)資源前期投資者與受讓礦業(yè)權人之間的利益關系收取的費用，二者不能混為一談。礦產(chǎn)資源勘查開采行為必然會對礦產(chǎn)地的土地、財產(chǎn)、環(huán)境等方面產(chǎn)生負面影響，而現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費體系缺乏體現(xiàn)國家作為社會管理者調(diào)解礦業(yè)權人與礦產(chǎn)資源原產(chǎn)地利益受損者之間的經(jīng)濟關系。

2.2 礦產(chǎn)資源稅費體系不完整，有缺項，內(nèi)部制度有重疊

如果按照進入、持有、流轉(zhuǎn)三個環(huán)節(jié)來劃分礦業(yè)領域，將現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費分配在三個環(huán)節(jié)中，就會發(fā)現(xiàn)持有環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅費有盲區(qū)。

(1)進入環(huán)節(jié)，對應的稅費有探礦權采礦權價款和探礦權采礦權使用費。前者是因國家前期投入，在出讓此類礦業(yè)權時，國家作為投資者而收取的費用，嚴格意義上說，在進入環(huán)節(jié)中此項收費不具有普遍意義。后者是因礦產(chǎn)資源使用權讓渡，作為所有者的國家向使用者的礦業(yè)權人收取的費用，取費理由充分，但是收費過低。

(2)持有環(huán)節(jié)，對應的稅費有礦區(qū)使用費、資源補償費、資源稅、石油特別收益金，這些稅費都是國家作為礦產(chǎn)資源所有者而收取的費用，按地租理論來說，資源補償費屬于絕對地租，礦區(qū)使用費和資源稅是級差地租，石油特別收益金是壟斷地租，缺少國家作為社會管理者對因礦產(chǎn)資源勘探開采而破壞土地、環(huán)境、生態(tài)收取的稅費。

(3)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，沒有相應的稅費來調(diào)節(jié)礦業(yè)權的轉(zhuǎn)讓。

(4)礦產(chǎn)資源稅費體系內(nèi)部設計比較混亂，相關制度有重疊。目前涉及礦產(chǎn)資源的稅費金主要有：探礦權采礦權使用費、探礦權采礦權價款、礦產(chǎn)資源補償費、資源稅、礦區(qū)使用費、石油特別收益金。如油氣田企業(yè)，中外合作油氣田企業(yè)和海洋油氣田企業(yè)征收礦區(qū)使用費而不征收資源稅，其他油氣田企業(yè)征收資源稅，造成了有的征收資源稅，有的征收礦區(qū)使用費，其實二者是互補的，完全可以統(tǒng)一在一起。

2.3 補償費費率過低，調(diào)整機制不靈活，收益分配不合理，征管體制不順

(1)征收的費率過低，國家資源性資產(chǎn)收益沒有得到有效維護?，F(xiàn)行的礦產(chǎn)資源補償費以礦產(chǎn)品銷售收入、補償費率和一定系數(shù)計算征收，補償費率按照礦種不同，由0.5%至4%不等，平均費率為1.18%，遠遠低于國外類似礦產(chǎn)資源補償費基本性質(zhì)的“權利金”費率（2%-8%）。就煤炭、石油、天然氣等資源而言，我國補償費率平均僅為1%，而美國、澳大利亞“權利金”費率分別為12.5%、10%，國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權益并未得到有效實現(xiàn)，另一方面，因資源的低價，在一定程度上助推了采富棄貧、采主棄伴等浪費資源的現(xiàn)象。

(2)補償費調(diào)整機制不靈活，沒有與資源利用水平相結(jié)合。補償費率征收十多年來，我國礦產(chǎn)品價格水平已經(jīng)發(fā)生了很大變化，而補償費率始終未作調(diào)整。同時，由于開采回采率系數(shù)基本上取1，客觀上造成補償費的征收與資源儲量消耗水平、資源利用效率水平脫鉤，導致企業(yè)缺乏珍惜資源的壓力和動力，“采富棄貧”、“采易棄難”現(xiàn)象普遍存在，造成資源浪費的同時，更加劇了資源緊張的局面。

(3)補償費收益分配不合理。按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，礦產(chǎn)資源補償費為中央與地方固定比例分成收入，地方所得再按一定比例在省、市、縣進行分成。資源所在地地方政府得到的補償費只占整個補償費總額的四成不到。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)補償機制缺失，礦產(chǎn)資源所在地政府及居民零補償?shù)爻惺苤蜷_采礦產(chǎn)資源而引發(fā)的各種地質(zhì)環(huán)境災害，常常造成礦群關系緊張的局面，不利于礦業(yè)健康發(fā)展。

(4)補償費征管體制不順。部分基層補償費征收機構(gòu)人員經(jīng)費未納入財政支出范圍，存在坐支、挪用現(xiàn)象；補償費用于工作經(jīng)費返還部分只按照固定比例10%下達各省級財政，不與繳納或管理水平相掛鉤，缺乏鼓勵政策。

2.4 資源稅定位不準確，計稅方式不科學，分配不合理，使用不規(guī)范

(1)資源稅定位不準確。國家開征資源稅的初衷是通過調(diào)解礦山企業(yè)因資源的稟賦、開采條件等不同造成的資源級差收入，促進礦山企業(yè)公平競爭，促使礦山企業(yè)改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益。但是，卻采用了憑借國家行政權力，具有無償性、強制性、固定性的稅收方式來實現(xiàn)本屬于資源資產(chǎn)性收益，并且將資源稅納入到有償使用范疇，混淆了稅收與資源資產(chǎn)性收益的界限。

(2)資源稅計稅方式不科學。一是從量計征不能很好地體現(xiàn)資源價值，二是單位稅額浮動過大，計稅的人為因素過重。現(xiàn)行的資源稅應稅額是按照應稅礦產(chǎn)品的課稅數(shù)量和規(guī)定的單位稅額簡單相乘而得，應稅額與應稅礦產(chǎn)品的價格不發(fā)生關系。隨著我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，礦產(chǎn)品價格也一路飄紅，礦產(chǎn)資源的價值也在不斷增加，而現(xiàn)行的資源稅征收方式只是按應稅數(shù)量征收，而且單位稅額過低，不僅造成了大量的稅收流失，還在一定程度上助長了資源浪費現(xiàn)象。單位稅額浮動過大，而且規(guī)定不詳細，留給征稅機關的自由裁量權過大，如原煤的單位稅額是0.3-5元/噸，單位稅額相差16倍，而且沒有列舉出最高與最低單位稅額的適用條件，在征收過程中難免產(chǎn)生問題。

(3)資源稅分配不合理，使用不規(guī)范。礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但在資源稅的收入分配上全部留給地方，并作為地方財政的一般收入，主要用于平衡地方財政收支，用于治理和恢復因資源開發(fā)導致的生態(tài)環(huán)境破壞等方面的支出不足，影響了資源原產(chǎn)地環(huán)境治理和后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，由于資源稅全部留給地方，容易造成地方政府為了自身利益，對礦產(chǎn)資源進行過度開發(fā)破壞生態(tài)環(huán)境。

2.5 礦業(yè)權有償取得收益分配不完善，取費標準不科學

(1)礦業(yè)權有償取得收益分配不完善。兩權使用費的收入絕大多數(shù)集中在部、省兩級，而承擔礦產(chǎn)資源管理任務最重的縣（市）級收入太少。這一分配方式不利于充分調(diào)動資源原產(chǎn)地縣（市）政府管礦護礦的積極性，不利于資源開發(fā)補償機制的建立及和諧礦區(qū)的建設。

(2)礦業(yè)權有償取得取費標準不科學。就兩權使用費而言，收費標準過低。按現(xiàn)行規(guī)定，我國探礦權使用費每年每平方千米僅100-500元，采礦權使用費每年每平方千米僅1000元。同世界主要礦業(yè)國家標準相比，我國使用費標準過低，導致礦業(yè)權人“跑馬圈地”、“圈而不探”、“圈而不采”等問題突出。就價款而言，出讓底價確定不夠規(guī)范，一方面是底價與評估價之間沒有建立起相關的聯(lián)系，沒有一套理論和方法支持從評估價到底價的過渡；另一方面是在沒有理論和方法支持的情況下，并沒有建立起一套規(guī)范的操作程序。這樣進行的招標、拍賣，讓人總會感到有點缺憾。

3 礦產(chǎn)資源稅費體系構(gòu)建

遵循礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中的經(jīng)濟關系，針對現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費體系存在的問題，面向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設，設計礦產(chǎn)資源稅費體系。具體而言，從礦業(yè)權出讓和礦產(chǎn)資源勘查開采經(jīng)濟行為出發(fā)，對應于四種經(jīng)濟關系，設計“兩費、兩款、一稅、兩金”的稅費體系，見圖2。

3.1 礦業(yè)權出讓行為對應的稅費制度

礦業(yè)權出讓行為產(chǎn)生了礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源勘查開采主體之間的權利過渡經(jīng)濟關系和國家作為前期投資者與礦業(yè)權受讓方的投資利益過渡經(jīng)濟關系。前者是國家讓渡了礦業(yè)權，當然要向受讓方收取費用，這就產(chǎn)生了“兩費”，即探礦權采礦權使用費。后者是國家作為前期投資者，在讓渡礦業(yè)權時，除了要收取“兩費”外，還要向受讓方索要前期投資及部分合理利潤，這就產(chǎn)生了“兩款”，即探礦權采礦權價款。

3.2 礦產(chǎn)資源勘查開采行為對應的稅費制度

礦產(chǎn)資源勘查開采行為產(chǎn)生了社會管理者與礦山生態(tài)環(huán)境破壞者之間的經(jīng)濟補償關系和礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源開采主體之間的因開采行為導致礦產(chǎn)資源耗竭的經(jīng)濟補償關系。前者是國家作為社會管理者，為實現(xiàn)社會利益最大化，要求生態(tài)環(huán)境破壞者付費，這就產(chǎn)生了“一稅”，即環(huán)境稅。后者是國家作為礦產(chǎn)資源所有者，對礦產(chǎn)資源使用人，因開采行為致所有者的所有物消亡，而收取的補償費用，包括絕對地租、級差地租和壟斷地租，這就產(chǎn)生了“兩金”，即權利金（包括絕對地租、級差地租，也就是現(xiàn)行的資源補償費和資源稅兩部分性質(zhì)的費用）和特別收益金（相當于壟斷地租）。

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F407.1

B

1672-6995(2012)07-0031-04

2012-05-29

崔振民（1972-），男，河北省遷安縣人，中國地質(zhì)大學（北京）地球科學與資源學院博士研究生，中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員，主要從事資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟以及國土資源管理和政策法規(guī)等方面研究。