中國碳強度承諾的含義、特點與履行

李家才

（汕頭大學(xué)公共管理系，廣東 汕頭 515063）

中國碳強度承諾的含義、特點與履行

李家才

（汕頭大學(xué)公共管理系，廣東 汕頭 515063）

中國碳強度承諾是中國的國家溫室氣體中期減排目標(biāo)。中國碳強度只統(tǒng)計絕大部分CO2排放，且不扣除碳匯。中國碳強度承諾具有正當(dāng)性、嚴(yán)格性和國內(nèi)約束性，也具有一定程度的模糊性。中國降低碳強度的重點是控制化石燃料燃燒引起的CO2排放，為此必須節(jié)約能源和降低能源排放因子。

碳強度；承諾；減排目標(biāo)；溫室氣體；

在2009年12月舉行的聯(lián)合國哥本哈根氣候大會上，中國政府正式承諾溫室氣體排放控制中期目標(biāo)，將2020年單位GDP的二氧化碳（CO2）排放量相對于2005年降低40%-45%。就其國際和國內(nèi)影響而言，該承諾無疑是一個重大事件。借助國內(nèi)外相關(guān)資料，本文深入分析中國碳強度承諾，以便于準(zhǔn)確理解并順利實現(xiàn)該承諾。

中國碳強度削減目標(biāo)是中國為參與哥本哈根氣候大會談判而做出的承諾，而哥本哈根氣候大會的目標(biāo)是通過國際談判達成中長期全球溫室氣體減排協(xié)議。哥本哈根氣候大會之前，根據(jù)“巴厘路線圖”的要求，在后京都議定書時代，發(fā)達國家（附件Ⅰ國家）須承擔(dān)具有法律約束性的溫室氣體絕對減排義務(wù)；發(fā)展中國家（非附件Ⅰ國家）應(yīng)當(dāng)采取自主行動，使實際溫室氣體排放低于基準(zhǔn)情形 （business as usual，BAU） 下的排放。政府間氣候變化委員會（IPCC）提議：將溫室氣體引起的氣溫上升控制在2℃，相應(yīng)地將大氣二氧化碳當(dāng)量（CO2-e）濃度控制在450ppm；發(fā)達國家的2020年溫室氣體排放比1990年削減25-40%，發(fā)展中國家的2020年溫室氣體排放比基準(zhǔn)情形大幅削減［1］。正是基于以上背景，各國在哥本哈根大會前后紛紛宣布本國的溫室氣體減排目標(biāo)。

部分國家的中期溫室氣體減排承諾見表1［2］。中國碳強度承諾屬于中期減排承諾。中國未提出本國的溫室氣體控制長期目標(biāo)，也不贊成發(fā)達國家倡導(dǎo)的全球2050年長期減排目標(biāo)。

表1 部分國家的2020年溫室氣體減排承諾

一、中國碳強度承諾的含義

仔細辨別和準(zhǔn)確理解中國碳強度承諾的含義，關(guān)系到如何實施承諾和如何判別承諾履行情況。從表面上看，碳強度的意思很簡單——單位GDP的CO2排放量。如果用Ic代表碳強度，Qc代表CO2排放量，那么如下公式成立：Ic=。理解中國碳強度的關(guān)鍵是弄清Qc到底是什么，比如：它是否涉及非CO2類溫室氣體？Qc是部分的還是全部的CO2排放？Qc的排放源是什么？Qc是CO2排放總值還是凈值（是否考慮碳匯）？

（一）中國碳強度只統(tǒng)計CO2排放

中國碳強度承諾中明確使用的概念是“二氧化碳”，而非“二氧化碳當(dāng)量（CO2-e）”，這表明其他 5 種溫室氣體（CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6）不被納入碳強度計算。當(dāng)然，這并不表明中國政府不控制這些溫室氣體，而只是暫不納入承諾范圍。CO2是首要的溫室氣體類型。2004年，中國CO2排放量在溫室氣體排放總量中 （不包括HFCs、PFCs、SF6）所占比重為 83%［3］。 2009 年，美國 CO2排放量在溫室氣體排放總量中的比重為83%［4］。

（二）中國碳強度只統(tǒng)計絕大部分CO2排放

中國碳強度指標(biāo)不統(tǒng)計全部CO2排放，只統(tǒng)計化石燃料燃燒和水泥與石灰生產(chǎn)過程的CO2排放①此結(jié)論是根據(jù)《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》和國內(nèi)外相關(guān)研究使用的統(tǒng)計口徑得出的。中國政府至今沒有公開闡明碳強度指標(biāo)中CO2排放的統(tǒng)計口徑。。盡管化石燃料的非能源利用、鋼鐵生產(chǎn)過程、電石生產(chǎn)過程、土地用途變化和林業(yè)活動等都會導(dǎo)致CO2排放，但由于它們排放的CO2很少，所以不在中國碳強度指標(biāo)中予以統(tǒng)計。1994年，中國化石燃料燃燒和水泥與石灰生產(chǎn)過程的CO2排放占全部CO2排放 （只統(tǒng)計化石燃料燃燒和工業(yè)生產(chǎn)過程的CO2排放）的比例分別為91.18%和8.17%，水泥與石灰生產(chǎn)過程的CO2排放量在工業(yè)生產(chǎn)過程CO2排放中的比例約為90.42%（只統(tǒng)計水泥、石灰、鋼鐵和電石生產(chǎn)過程的CO2排放）。2009年，美國化石燃料燃燒和水泥與石灰生產(chǎn)過程的CO2排放占全部CO2排放的比例分別為94.60%和0.73%［4］?？梢姡剂先紵荂O2排放的主要來源，而且中國把水泥與石灰生產(chǎn)過程的CO2排放納入碳強度計算是很有必要的。表2是納入中國碳強度指標(biāo)統(tǒng)計的CO2排放源類別［5］。

顯然，中國碳強度承諾及其CO2統(tǒng)計口徑體現(xiàn)了“抓大放小”的思路，這與中國的發(fā)展中國家身份及其政府管理能力是一致的。值得一提的是，化石燃料燃燒還直接導(dǎo)致溫室氣體甲烷（CH4）和氧化亞氮（N2O）的排放，并且間接地與油氣系統(tǒng)和煤炭開采的CH4排放相關(guān)。因此，控制化石燃料燃燒的CO2排放還可以帶動更多的溫室氣體減排。其實，只有化石燃料燃燒和水泥與石灰生產(chǎn)過程的CO2排放才與GDP存在強烈的正相關(guān)關(guān)系，而非CO2類溫室氣體和土地用途變化與林業(yè)活動的CO2排放卻不是這樣［6］。因此，如果發(fā)達國家認可中國以碳強度承諾的形式承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)，就沒有理由質(zhì)疑其CO2統(tǒng)計口徑，而且事實上國際社會對中國承諾的減排義務(wù)形式和CO2統(tǒng)計口徑是普遍接受的。

表2 納入中國碳強度統(tǒng)計的CO2排放源類別

（三）中國碳強度不扣除碳匯

土地用途變化和林業(yè)既是CO2排放源，又是CO2吸收匯。土地用途變化和林業(yè)的CO2凈排放等于其CO2排放減去碳匯后的余額。中國土地用途變化和林業(yè)的碳匯遠遠大于CO2排放。1994年，中國土地用途變化和林業(yè)活動的CO2排放為0.24億 t，碳匯為 4.31 億 t，因此凈排放為-4.07 億 t［5］。如前所述，中國碳強度指標(biāo)統(tǒng)計不考慮土地用途變化和林業(yè)的CO2排放，因此順理成章地不扣除碳匯。中國這樣做的確體現(xiàn)出減排CO2的誠意。

二、中國碳強度承諾的特點

發(fā)達國家在京都議定書和哥本哈根協(xié)議中承擔(dān)的是排放數(shù)量削減即數(shù)量減排義務(wù)，而中國承擔(dān)的是排放強度削減即強度減排義務(wù)。中國碳強度承諾具有一些顯著特點，認識這些特點很有益處。

（一）中國碳強度承諾方式具有正當(dāng)性

阿根廷政府于1999年提出以溫室氣體排放強度削減的方式承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)。2001年美國政府退出京都議定書后，提出了替代強制性絕對減排義務(wù)的自愿性溫室氣體強度削減目標(biāo)。此后對碳強度削減承諾的研究不斷涌現(xiàn)得出了一系列令人信服的結(jié)論。相關(guān)研究認為：發(fā)展中國家的溫室氣體排放強度變化比排放數(shù)量變化相對容易預(yù)測，因此讓發(fā)展中國家承擔(dān)溫室氣體強度減排義務(wù)，可以減輕其關(guān)于減排成本的顧慮，從而吸引其積極承擔(dān)減排義務(wù)；而發(fā)達國家的情況剛好相反，因此應(yīng)承擔(dān)溫室氣體排放數(shù)量削減義務(wù)［7，8］。 相關(guān)研究還認為：由于各國國情存在差異，數(shù)量減排未必比強度減排更加困難，因此沒理由認為數(shù)量減排承諾比強度減排承諾優(yōu)越［6］，盡管數(shù)量減排承諾一般意味著排放數(shù)量絕對減少（絕對減排），而強度減排承諾一般意味著排放數(shù)量絕對增加（相對減排）。

氣候變化談判領(lǐng)域一直以來存在著絕對減排承諾與相對減排承諾的區(qū)分，前者承諾相對于歷史基年降低排放數(shù)量（如表1中美國、歐盟、日本和俄羅斯的承諾），后者承諾相對于未來目標(biāo)年的基準(zhǔn)（參考）情形降低排放數(shù)量（如表1中巴西的承諾），但是允許目標(biāo)年實際排放數(shù)量大于基年排放數(shù)量。中國和印度的減排承諾是相對減排承諾的變種，即中國和印度無疑都認為自己的碳強度目標(biāo)低于基準(zhǔn)情形下的碳強度，因此體現(xiàn)了相對于未來目標(biāo)年的基準(zhǔn)情形減少排放，盡管目標(biāo)年實際排放比基年排放甚至當(dāng)前排放會有明顯增加。如前所述，衡量減排承諾優(yōu)劣不能依據(jù)承諾形式，所以，作為發(fā)展中國家，中國在2020年前不承擔(dān)數(shù)量減排義務(wù)，而代之以強度減排義務(wù)是無可厚非的。至于中國碳強度承諾是否具有嚴(yán)格性（stringency），即是否超越了基準(zhǔn)情形的問題，顯然與該承諾的履行難度有關(guān)，而與該承諾的形式是否合適無關(guān)。

（二）中國碳強度承諾具有嚴(yán)格性

關(guān)于減排承諾嚴(yán)格性的質(zhì)疑，關(guān)注的是減排的實質(zhì)性及其難度。無論相對減排承諾還是絕對減排承諾，都需要面對這一質(zhì)疑，況且對任何國家減排承諾嚴(yán)格性的評價都可能是充滿爭議的。關(guān)于中國碳強度承諾嚴(yán)格性的判斷，取決于對“基準(zhǔn)情形”下中國碳強度下降率的預(yù)測。所謂“基準(zhǔn)情形”，是指基于現(xiàn)有的政策和行動的情形，即假定減排承諾宣布后不采取新的政策和行動去干預(yù)碳排放的情形。從理論上講，如果承諾的下降率大于BAU碳強度的下降率，那么碳強度承諾就具有嚴(yán)格性，反之則不然。國內(nèi)外研究機構(gòu)對中國2020年BAU碳強度下降率的預(yù)測迥異。表3是部分研究機構(gòu)對中國BAU碳強度下降率的預(yù)測［9］。

表3 2005-2020年間中國碳強度BAU下降率的預(yù)測

各研究機構(gòu)關(guān)于中國BAU碳強度下降率看法的差異，與它們關(guān)于中國未來能源強度、GDP和非化石能源比例的變化趨勢等因素的不同假設(shè)有關(guān)。值得注意的是，某些研究機構(gòu)故意扭曲“基準(zhǔn)情形”。比如，盡管中國曾經(jīng)在 “十一五（2006-2010）”計劃期間推行能源強度削減20%的政策，但在做出碳強度承諾之前，中國并沒有宣布將在“十二五（2011-2015）”計劃和“十三五（2016-2020）”計劃期間繼續(xù)推行同樣的能源強度削減政策。因此關(guān)于“基準(zhǔn)情形”的合理假設(shè)是：在2011-2020年間中國沒有能源強度削減政策?？墒菄H能源署（IEA）卻違背常理，把中國碳強度承諾前根本不存在的這項政策作為“基準(zhǔn)情形”，進而得出貶低中國減排承諾嚴(yán)格性的錯誤結(jié)論［10］。

如果以碳強度下降率45%作為參照（中國政府肯定會力爭實現(xiàn)這一目標(biāo)），如表3所示，大部分研究結(jié)果表明：中國承諾的碳強度下降率明顯大于BAU碳強度下降率，因此主流觀點認為，中國碳強度承諾不僅具有嚴(yán)格性，而且嚴(yán)格性總體上并不小。McKibbin等人認為，中國2005-2020年間BAU碳強度下降率為26%，中國碳強度承諾意味著其2020年CO2排放量相對于BAU情形下降22%［11］。澳大利亞著名學(xué)者Stern等人的深入研究表明，中國2005-2020年間BAU碳強度下降率很可能只有24%，而且中國承諾的碳強度削減比例不亞于歐盟和美國的絕對減排承諾所隱含的碳強度削減比例［12］。此外，評價減排承諾的嚴(yán)格性，還必須考慮減排的難度。中國為了實現(xiàn)碳強度承諾，需要付出艱辛努力和巨額成本。比如，為實現(xiàn)“十一五”期間能源強度削減20%，中國曾經(jīng)大力提高能源效率和大規(guī)模投資于非化石能源。

（三）中國碳強度承諾具有國內(nèi)約束性

中國碳強度承諾是中國自愿做出的承諾，因此它不具有國際約束性，也就是說，既使中國未實現(xiàn)承諾，也不會面臨國際處罰（這符合國際社會關(guān)于發(fā)展中國家減排義務(wù)的要求，并非表明中國逃避義務(wù)）。但是，中國碳強度承諾是嚴(yán)肅認真的，中國政府會在國內(nèi)強制推行必要的政策措施，以確保承諾的碳強度削減目標(biāo)得以實現(xiàn)。也就是說，中國碳強度承諾具有國內(nèi)約束性。

（四）中國碳強度承諾具有模糊性

中國至今沒有發(fā)布關(guān)于2020年 （目標(biāo)年）BAU碳強度的官方研究報告。另外，中國碳強度承諾的若干關(guān)鍵細節(jié)，比如2005年（基年）的中國碳強度數(shù)值和CO2排放的統(tǒng)計口徑，至今還不清晰。模糊性直接導(dǎo)致關(guān)于中國碳強度承諾嚴(yán)格性的激烈爭論和質(zhì)疑，也不利于該承諾的履行。

中國碳強度承諾的模糊性起因于中國溫室氣體統(tǒng)計、報告和審核體系的不健全，該不健全集中表現(xiàn)為中國溫室氣體排放清單的過時和不完整。中國政府至今只發(fā)布過一份1994年溫室氣體排放清單，而且報告的溫室氣體類型僅限于CO2、CH4和N2O。中國迫切需要加強CO2排放清單的編制和CO2排放趨勢的研究，并在此基礎(chǔ)上盡快澄清碳強度目標(biāo)的關(guān)鍵細節(jié)。

三、中國碳強度承諾的履行

以 βi、βg和 βc分別表示碳強度下降率、GDP增長率和 CO2增長率，那么以下關(guān)系式成立［13］：βi=，即只有 βc＜ βg，即 CO2的增速低于 GDP 的增速時，碳強度才會下降。從表面看，降低碳強度似乎可以通過提高GDP增長率而實現(xiàn)。實際上，新增GDP必然伴隨新增CO2排放，而且過高的GDP增長率往往意味著落后產(chǎn)能擴張，引起更高的CO2排放增長率，反而不利于降低碳強度。因此，一味追求GDP高增長不是降低碳強度的正確途徑。在保持GDP適度增長的前提下，控制來自化石燃料燃燒以及水泥與石灰生產(chǎn)過程的CO2排放，才是降低中國碳強度的必由之路，而控制化石燃料燃燒引起的CO2排放又是降低中國碳強度的關(guān)鍵所在。

（一）節(jié)約能源

與能源活動相關(guān)的碳強度是能源強度與能源排放因子的乘積，所以有效控制中國碳強度必須節(jié)約能源和降低能源排放因子。能源強度是單位GDP的能源當(dāng)量①含有一定熱量的標(biāo)準(zhǔn)能源。中國采用煤當(dāng)量（即標(biāo)準(zhǔn)煤）作為計算各種能源的計量單位，即1kgce（千克煤當(dāng)量）的熱值為29.27MJ。消耗量。節(jié)約能源（簡稱“節(jié)能”）是指減少單位產(chǎn)出的能源消耗，即降低能源強度，或提高能源效率。節(jié)約能源（含一次能源和二次能源）能夠直接或間接減少單位產(chǎn)出的化石能源消耗，從而減少單位GDP的CO2排放。節(jié)能可以通過提升能源利用技術(shù)和改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)，即節(jié)能包括技術(shù)節(jié)能和結(jié)構(gòu)節(jié)能。

技術(shù)節(jié)能主要通過強制性標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)，這些標(biāo)準(zhǔn)包括：高耗能行業(yè)能耗標(biāo)準(zhǔn)，主要工業(yè)耗能設(shè)備、家用電器、照明器具、機動車等能效標(biāo)準(zhǔn)，主要耗能行業(yè)節(jié)能設(shè)計規(guī)范和建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。此外，提高能源價格和節(jié)能補貼等經(jīng)濟手段對技術(shù)節(jié)能的效果也是不容忽視的。結(jié)構(gòu)節(jié)能的途徑是：限制高耗能行業(yè)；發(fā)展節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；加快發(fā)展服務(wù)業(yè)。行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、差別電價和政策性補貼可用來實現(xiàn)以上結(jié)構(gòu)節(jié)能目標(biāo)。

（二）調(diào)整能源結(jié)構(gòu)

能源的CO2排放因子是能源當(dāng)量的CO2排放量，它取決于各種能源類型的利用比例及其含碳率。煤炭的CO2排放因子大于石油，而石油的CO2排放因子又大于天然氣，核能和可再生能源等非化石能源的利用幾乎不排放CO2，即它們的CO2排放因子接近0。調(diào)整化石能源內(nèi)部結(jié)構(gòu)②如減少煤炭利用比例，增加天然氣利用比例。和增加非化石能源比重，能夠降低能源的CO2排放因子，從而降低碳強度。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整可通過多種政策工具實現(xiàn)。除強制性政策外，經(jīng)濟手段，如能源比價調(diào)整、碳稅、可再生能源補貼和二氧化碳排放交易等，都是降低能源CO2排放因子的有效政策。

［1］丁仲禮，段曉男，葛全勝，等.國際溫室氣體減排方案評估及中國長期排放權(quán)討論［J］.中國科學(xué)D輯：地球科學(xué)， 2009（12）：1659-1671.

［2］U.S.Energy Information Administration.International Energy Outlook［R］.Washington DC，2010.

［3］國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)中國應(yīng)對氣候變化國家方案的通知［R］.國發(fā)〔2007〕17 號，2007.

［4］U.S.Environmental Protection Agency.U.S.Greenhouse Gas Inventory Report［R］.Washington DC，2010.

［5］國家發(fā)展和改革委員會.中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報［M］.中國計劃出版社，2004.

［6］Herzog T，Baumert K，Pershing J.Target：Intensity—an Analysis of Greenhouse Gas Intensity Targets［R］.World Resources Institute，2006.

［7］Kim Y-G，Baumert K.Reducing Uncertainty through Dual Intensity Targets ［C］//Baumert K et al（eds）.Building on the Kyoto Protocol：Options for Protecting the Climate Washington DC，2002：109-133.

［8］Ellerman D，Wing IS.Absolute versus Intensity-Based Emission Caps［J］.Climate Policy，2003（S2）：7-20.

［9］David C T.Putting It into Perspective：China’s Carbon Intensity Target ［R］.Natural Resources Defense Council,2010.

［10］Chandler W，Wang Y.Memo to Copenhagen：Commentary is Misinformed — China’s Commitment is Significant［R］.Carnegie Endowment for International Peace,2009.

［11］McKibbin W J,Morris A C,Wilcoxen P J.Comparing Climate Commitments：A Model-based Analysis of the Copenhagen Accord［R］.The Brookings Institution，2010.

［12］Stern D I,Jotzo F.How Ambitious are China and India’s Emissions Intensity Targets ［J］.Energy Policy,2010，38（11）：6776-6783.

［13］何建坤.我國CO2減排目標(biāo)的經(jīng)濟學(xué)分析與效果評價［J］.科學(xué)學(xué)研究，2011（1）：9-17.

China’s Carbon Intensity Commitment:Implications,Characteristics and Implementation

LIJia-cai
（Department of Public Administration,Shantou University,Shantou,Guangdong 515063）

China’s carbon intensity commitment is an intermediate and national emission reduction target about greenhouse gases of China.China’s carbon intensity counts only most CO2 emissions,and doesn’t deduct carbon sink.China’s carbon intensity commitment bears such properties as justness,stringency and domestic restraint,as well as some ambiguity.The focus of reducing China’s carbon intensity is on controlling CO2 emissions from fossil fuel combustion,therefore efforts must be made to save energy and reduce energy emission factors.

carbon intensity;emissions reduction target;greenhouse gas;China

F 205

A

1001-4225（2012）04-0074-05

2012-03-15

李家才（1967-），男，河南商城人，經(jīng)濟學(xué)博士，汕頭大學(xué)法學(xué)院公共管理系副教授。

廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃一般項目“基于碳強度約束的廣東碳交易研究”（GD11CGL02）

汪小珍）