對(duì)我國(guó)住房公積金制度建設(shè)的研究

[摘要]中國(guó)的住房公積金制度經(jīng)過了近20年的運(yùn)行與發(fā)展，為中國(guó)的住房制度改革做出了重大的貢獻(xiàn)，但是近幾年也逐漸暴露出了一些問題，難以適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境的變化，從而導(dǎo)致其基礎(chǔ)功能的缺失，如何發(fā)揮其住房保障功能值得我們深入研究，構(gòu)建全國(guó)性的住房公積金模式或許是一種現(xiàn)實(shí)選擇。

[關(guān)鍵詞]住房公積金；制度；住房保障

[中圖分類號(hào)] F063.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ[文章編號(hào)] 1673-0461（2011）10-0035-03

我國(guó)現(xiàn)行住房公積金制度在近幾年逐漸暴露出了一些問題，如何發(fā)揮其住房保障功能值得我們深入研究，構(gòu)建全國(guó)性的住房公積金模式或許是一種現(xiàn)實(shí)選擇。

一、現(xiàn)行住房公積金制度暴露的一些問題

隨著社會(huì)的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷完善，住房逐步實(shí)現(xiàn)了商品化，人們已經(jīng)習(xí)慣了住房消費(fèi)。房地產(chǎn)市場(chǎng)和金融市場(chǎng)經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)日趨完善。住房公積金制度建立之初的那些任務(wù)都已經(jīng)不存在了。我國(guó)現(xiàn)行住房公積金制度并沒有適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境的變化，從而導(dǎo)致其基礎(chǔ)功能的缺失，具體表現(xiàn)為管理體制的落后、管理機(jī)構(gòu)的混亂無章，住房公積金制度覆蓋率較低、覆蓋面較窄，住房公積金使用效率低，發(fā)展不平衡，住房公積金風(fēng)險(xiǎn)管理問題日益突出，擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重等。以下我們僅對(duì)比較突出的的一些問題進(jìn)行分析。

第一，我國(guó)住房公積金提供住房保障的覆蓋率問題。據(jù)中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的《2008年全國(guó)住房公積金管理情況通報(bào)》顯示[1]，截至2008年末，全國(guó)住房公積金提取總額為8，583.54億元，僅占住房公積金繳存總額的41.47%，全國(guó)應(yīng)繳職工人數(shù)11，184萬人，實(shí)際繳存職工人數(shù)為7，745萬人，存繳人數(shù)比例仍不足70%。住房公積金制度建立的最初設(shè)想，就是通過發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款解決職工的住房問題，但是在住房公積金制度運(yùn)行的20年中，真正通過個(gè)人公積金貸款改善住房條件的人占總繳存人的比例太低，基本上不到20%（世界銀行估計(jì)是17%），其目的可以說沒有完全體現(xiàn)出來。

第二，運(yùn)行中顯現(xiàn)的“公平性問題”。隨著我國(guó)住房公積金制度住房保障作用的日益體現(xiàn)，整個(gè)社會(huì)越發(fā)關(guān)注住房公積金制度的公平性，這包括“繳交公平”和“使用公平”兩個(gè)方面。我國(guó)規(guī)定所有企業(yè)都必須為職工建立公積金賬戶并按月繳交，同時(shí)還必須按國(guó)家規(guī)定以不低于上年度月平均工資的5%足額繳交。雖然繳交基數(shù)調(diào)整政策對(duì)高收入者進(jìn)行“限高”，但如何能確保低收入者繳交是更為重要的一個(gè)方面。比如，為了相對(duì)縮小最高和最低繳交額之間的差距，一些地區(qū)不得不通過強(qiáng)制性手段對(duì)一些困難企業(yè)提高繳交要求，并規(guī)定全市最低的“保底繳交額”來實(shí)現(xiàn)。從“使用公平”角度，近年來我國(guó)社會(huì)貧富差距迅速拉大，高收入的購(gòu)房者占比迅速上升，他們對(duì)住房貸款依賴程度低，房貸政策的調(diào)整基本不影響他們的購(gòu)房需求，于是收入較高且有能力通過市場(chǎng)解決住房問題的那部分群體比收入較低且無法通過市場(chǎng)來解決住房的群體有更多的機(jī)會(huì)提取或貸款使用公積金，享受公積金制度帶來的優(yōu)惠。我國(guó)現(xiàn)行公積金制度并沒有提高占比較高的中低收入職工家庭的“使用機(jī)會(huì)”，因此公積金制度的基礎(chǔ)功能并沒有完全體現(xiàn)普遍性和基礎(chǔ)性。就我國(guó)國(guó)情而言，無論從更好地發(fā)揮住房公積金制度在住房保障體系和廉租房制度建設(shè)中的作用來看，還是更好地解決公積金“繳存”和“使用機(jī)會(huì)”的公平性，都需要進(jìn)一步改革和完善住房公積金制度。

第三，巨額公積金處于“閑置”狀態(tài)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)住房公積金資金大部分用于發(fā)放個(gè)人住房貸款，少量用于購(gòu)買國(guó)債，但一部分資金仍處于“閑置”狀態(tài)。據(jù)《2008年全國(guó)住房公積金管理情況通報(bào)》顯示，截至2008年末，全國(guó)住房公積金使用率（個(gè)人提取總額、個(gè)人貸款余額與購(gòu)買國(guó)債余額之和占繳存總額的比例）僅為72.81%，住房公積金運(yùn)用率（個(gè)人貸款余額與購(gòu)買國(guó)債余額之和占繳存余額的比例）僅為53.54%，全國(guó)住房公積金銀行專戶存款余額為5，616.27億元，扣除必要的備付資金后的沉淀資金為3，193.02億元，沉淀資金占繳存余額的比例為26.35%，并且前兩者呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，后者呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。此外，公積金制度發(fā)展與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度呈明顯的正相關(guān)性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快慢直接導(dǎo)致了全國(guó)住房公積金發(fā)展不平衡的局面。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貸款需求量大，公積金歸集量無法滿足貸款的需求，住房公積金存貸比高達(dá)90%，出現(xiàn)貸款無資金，采取候貸現(xiàn)象[2]。經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)公積金歸集量大，貸款需求量低，造成資金大量沉淀，住房公積金運(yùn)用率不到30%，甚至一些地區(qū)長(zhǎng)期在10%左右徘徊，出現(xiàn)大量資金沉睡銀行的現(xiàn)象。

第四，住房公積金的增值收益較低。住房公積金作為福利性基金本身具有較強(qiáng)的局限性，主要是獲取資金的途徑較少，增值收益不高。住房公積金的基礎(chǔ)功能決定了公積金的管理人要把主要的精力放在尋找和救助弱勢(shì)群體上，資金注重安全性，增值不是其重點(diǎn)工作。評(píng)價(jià)福利性基金機(jī)構(gòu)管理者好壞的標(biāo)志是解決實(shí)際困難的能力，不是資金運(yùn)作、增加收益的能力。此外資金籌集的主動(dòng)性差，吸引力不強(qiáng)，導(dǎo)致資金的規(guī)模增長(zhǎng)較慢，對(duì)保障對(duì)象的保障能力偏低?？梢哉f，公積金的封閉經(jīng)營(yíng)割斷了其與資本市場(chǎng)的聯(lián)系， 限制了住宅消費(fèi)的融資來源，制約了市場(chǎng)機(jī)制在住宅資金配置中的作用，不利于統(tǒng)一自由的金融資本市場(chǎng)的形成。盡管住房問題的解決需要政府的支持，但是政府的支持不能代替市場(chǎng)。公積金住房融資模式的發(fā)展應(yīng)該建立在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上。

二、住房公積金制度的發(fā)展需要更好的發(fā)揮住房保障功能

從本質(zhì)上說，建立住房公積金制度是國(guó)家推行住房制度改革的重要措施，是解決群眾住房問題的有效辦法，也是實(shí)施住房保障制度的主要內(nèi)容，設(shè)立住房公積金可以有效滿足為中低收入人群提供住房保障的需求，實(shí)現(xiàn)住房保障功能的重要途徑則需要通過政府為解決中低收入職工家庭住房問題提供一種政策性融資渠道，也就是通過“低進(jìn)低出”利率制的公積金制度來完成。因此，發(fā)揮住房公積金體系的住房保障功能可以通過對(duì)不同收入人群的不同支持來實(shí)現(xiàn)。

一般來講，影響居民住房狀況的因素主要有兩個(gè)，一個(gè)是住房的供給機(jī)制制度；另一個(gè)是住房金融制度[3]。對(duì)于中低收入階層，這兩種因素都直接影響了低收入居民住房條件的改善，因此要改善低收入階層居民的住房條件，既要建設(shè)立體式的住房融資制度，又要完善住房供給保障體系。比較而言，中等收入階層更需要特定的住房融資制度來實(shí)現(xiàn)住房條件的改善，而低收入人群則更需要保障性住房的支持。在住房融資制度方面，應(yīng)當(dāng)盡可能的簡(jiǎn)化住房公積金貸款手續(xù)，適當(dāng)放寬個(gè)人購(gòu)房貸款的政策條件，擴(kuò)大貸款政策額度，因地制宜，采取靈活、簡(jiǎn)便的方式以滿足廣大職工的不同信貸要求，積極支持中低收入階層改善居住水平，讓住房公積金發(fā)揮出更大的保障作用。

除了對(duì)通過市場(chǎng)購(gòu)房解決住房問題的職工給予低于商業(yè)貸款利率的公積金貸款的支持以外，那部分沒能力通過市場(chǎng)來解決住房問題的職工也應(yīng)納入住房保障范圍。近年來，許多大中城市推出的經(jīng)濟(jì)適用房制度客觀上起到了平抑房?jī)r(jià)，促進(jìn)中低收入階層居民住房條件改善的作用，但在具體執(zhí)行當(dāng)中管理和監(jiān)督的不足，使經(jīng)濟(jì)適用房已經(jīng)成為不少高收入居民購(gòu)買多套住房的重要對(duì)象。為解決這一問題，一方面應(yīng)完善居民收入的核查制度，嚴(yán)格各類住房的購(gòu)買條件，提高政府有限財(cái)力的作用成效；另一方面，有必要進(jìn)一步細(xì)分由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)適用房制度，設(shè)立專門針對(duì)低收入階層居民的成本房供給制度，增加廉租住房的供給量。

尤為重要的是，可以通過增值公積金的投資收益來更好的解決廉租房建設(shè)的資金問題。目前，住房公積金制度對(duì)中低收入者的住房建設(shè)供給保障主要體現(xiàn)在用增值收益的一部分支持廉租住房建設(shè)上，盡管增值部分被無償?shù)挠糜诰哂泄伯a(chǎn)品性質(zhì)的住房保障引起了很大的爭(zhēng)議，但如何迅速提升增值收益并迅速擴(kuò)大廉租房建設(shè)資金規(guī)模才是當(dāng)務(wù)之急。大幅提高公積金投資的增值收益，不僅可以為廉租住房的建設(shè)提供充足的資金來源，也可以通過合理分享廉租房的收益，保證公積金繳存人的利益。筆者認(rèn)為我國(guó)公積金的投資渠道可以拓展到我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，住房公積金可以進(jìn)入一些收益穩(wěn)定但投資期限比較長(zhǎng)而又有一定保障性的領(lǐng)域，比如房屋租賃市場(chǎng)。對(duì)于一些低收入或者低保人群來說，很難承擔(dān)市場(chǎng)化的房?jī)r(jià)，于是買房便成為了一句空話，為了保障這些人的居住條件，必須大力開發(fā)租賃住房，現(xiàn)階段開發(fā)商受資金回籠時(shí)間的限制，只能將房屋出售而不能出租。住房公積金一旦介入這個(gè)領(lǐng)域，不但可以有效的緩解這一矛盾，也能夠拓寬公積金的投資渠道，提高投資收益率。

三、構(gòu)建全國(guó)性住房公積金管理中心模式的設(shè)想

從機(jī)構(gòu)建設(shè)角度，可以建立統(tǒng)一全國(guó)的公積金管理機(jī)構(gòu)，成立全國(guó)的住房公積金管理中心[4]?，F(xiàn)階段公積金的運(yùn)行體系是“住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作”，這種模式存在很大弊端。大多數(shù)地方的住房公積金管理委員會(huì)根本就是流于形式，沒有起到?jīng)Q策監(jiān)督的作用?，F(xiàn)階段大多數(shù)地方公積金管理中心暴露出很多缺點(diǎn)：機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單、責(zé)權(quán)劃分不清、管理中心和銀行均需記賬的矛盾、管理中心如何實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行的監(jiān)督等?，F(xiàn)行體制下，由于公積金的地域性質(zhì)，住房公積金咱不能跨地區(qū)使用，這無形當(dāng)中降低了公積金的使用效率，在一定程度上損害了公積金繳存人的合法權(quán)益。各地在住房公積金政策的執(zhí)行過程中實(shí)施的舉措也不太一樣，《住房公積金管理?xiàng)l例》中對(duì)公積金日常業(yè)務(wù)的規(guī)定主要是方向性的指導(dǎo)意見，具體的操作是各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況規(guī)定的（如公積金繳存比例、貸款條件等），造成公積金制度監(jiān)管困難，風(fēng)險(xiǎn)難以控制。設(shè)立全國(guó)的住房公積金管理中心，可以有效的防止地方政府對(duì)公積金繳存資金的挪用，保障公積金繳存人的利益。

從公積金的運(yùn)營(yíng)角度，在設(shè)立全國(guó)性的住房公積金管理中心模式下，可以研究制定統(tǒng)一的公積金政策，建立規(guī)范的業(yè)務(wù)操作流程，為職工建立全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的住房公積金賬戶，建立全國(guó)范圍的與銀行賬戶聯(lián)網(wǎng)的公積金管理信息系統(tǒng)和賬務(wù)系統(tǒng)，設(shè)立住房公積金的跨區(qū)域歸集和使用模式（具體的運(yùn)作模式下文將作深入分析），建立規(guī)范化的公積金運(yùn)行監(jiān)管監(jiān)督體系，提高住房公積金體系的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

從職能分工角度，住房公積金的歸集和個(gè)人貸款發(fā)放可以分機(jī)構(gòu)運(yùn)作。住房公積金制度建立的最初設(shè)想，就是通過發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款解決職工的住房問題，雖然在住房公積金制度運(yùn)行的十幾年中真正通過個(gè)人公積金貸款改善住房條件的人占總繳存人的比例卻不高，但是不可能否認(rèn)出現(xiàn)這種狀況是與住房公積金制度的目標(biāo)定位和運(yùn)行是分不開的。住房公積金制度設(shè)計(jì)個(gè)人住房貸款這一金融工具，是為了提高大眾居民住房支付能力，解決住房金融的“市場(chǎng)缺失”的問題，那時(shí)候的商業(yè)銀行并沒有大規(guī)模的開展個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)?，F(xiàn)在，經(jīng)過多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，我國(guó)居民已經(jīng)逐步習(xí)慣了貸款買房，而各商業(yè)銀行也已經(jīng)將個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)當(dāng)成了重要的業(yè)務(wù)品種和利潤(rùn)來源，當(dāng)年的那些問題已經(jīng)不存在了。公積金管理中心是直屬于政府的事業(yè)單位，其工作人員的數(shù)量受到編制的限制，而維持這種業(yè)務(wù)的運(yùn)行需要大量的人力物力成本，對(duì)于那些相對(duì)比較小的公積金管理中心，普遍感到工作人員緊張，一方面沒有足夠的人力去擴(kuò)大公積金的歸集范圍；另一方面又由于貸款的工作量過大疏于風(fēng)險(xiǎn)控制。當(dāng)公積金管理中心不在發(fā)放個(gè)人貸款，就可以有足夠的人力去擴(kuò)大公積金的歸集范圍，增強(qiáng)公積金的保障職能。發(fā)放公積金貸款本身就屬于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，它與銀行的個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)沒有本質(zhì)區(qū)別，可以說現(xiàn)行公積金管理模式造就了極大的資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)的情況。相對(duì)于公積金管理中心，銀行更具有專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，也有很強(qiáng)的資源優(yōu)勢(shì)，而事實(shí)表明各地公積金管理中心未能充分利用這些優(yōu)勢(shì)卻沿襲著銀行的發(fā)展軌跡獨(dú)自摸索，從效率上看是不高的。并且，公積金管理中心沒有自有資本金，缺少風(fēng)險(xiǎn)管理手段，也沒有合理的配貸機(jī)制，對(duì)于發(fā)放的貸款的后期管理工作存在著諸多的問題。筆者建議，公積金中心可以將這部分職能完全授予選定的商業(yè)銀行，公積金中心只是在信貸政策上提出規(guī)定和建議，由商業(yè)銀行負(fù)責(zé)公積金歸集和向住房公積金繳存職工發(fā)放個(gè)人住房貸款，并且要求貸款風(fēng)險(xiǎn)由商業(yè)銀行承擔(dān)，這樣既解決了住房公積金管理中心管理不夠?qū)I(yè)的問題，又能夠利用商業(yè)銀行成熟的系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)防范體系應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

很顯然，設(shè)立全國(guó)性的公積金管理中心具有重要意義。從成本投入看，建立全國(guó)統(tǒng)一的公積金管理系統(tǒng)，要比各地分別建設(shè)自己的公積金管理系統(tǒng)的成本低很多，維護(hù)起來也十分的方便。從資金的使用效率看，全國(guó)的住房公積金統(tǒng)一運(yùn)作，將極大的提高公積金的使用效率。目前全國(guó)不同地區(qū)之間公積金的資金使用率是很不平衡的，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的資金緊張，而中西部地區(qū)的資金長(zhǎng)期閑置，在住房公積金的全國(guó)統(tǒng)籌流通之后，這種局面將得到改善，使資金得到充分的利用。全國(guó)集中使用住房公積金，還能有效的拓寬公積金的投資渠道，提高公積金歸集資金的投資收益率，改變目前住房公積金的“低存”狀況，向公積金繳存人支付更高的利息收入，既體現(xiàn)了公積金制度的保障特性，又降低了無法使用公積金的繳存人的不公平程度。

[參考文獻(xiàn)]

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A Study on the Construction

of China's Housing Accumulation Fund System

Yin Zhifeng 1，Chen Yu 2

（1. Industrial and Commercial Bank of China Limited，Beijing 100140，China；

2. Central University of Finance and Economics，Beijing100081，China ）

Abstract：China's housing accumulation fund system has operated and developed for nearly 20 years， which has made a significant contribution to China's housing reform. However， in recent years， it has gradually revealed a number of problems and cannot adapt to the new changes of economic and financial environment， and sometimes cannot obtain well effects of its basic functions. How to play the housing security function should be well studied， and how to build a national housing fund model may be a realistic solution.

Key words：housing accumulation fund；institution；housing security

（責(zé)任編輯：張改蘭）