尼泊爾土地改革的歷史成效評析

徐亮

摘要：尼泊爾農(nóng)業(yè)可耕地比例小，分布不均衡，生產(chǎn)方式落后，占有情況不合理，引發(fā)了1951年持續(xù)到21世紀(jì)的土地改革。從有限土改，到科學(xué)土改，盡管都取得了一定成效，但是都是局部調(diào)整，沒有根本性改變土地的不均。2008年以后，革命土改也被戛然終止。

關(guān)鍵詞：尼泊爾；土地改革；評析；成效

尼泊爾作為世界最不發(fā)達(dá)的國家之一，農(nóng)業(yè)是尼泊爾的經(jīng)濟(jì)命脈。2013～2014財(cái)年，尼泊爾經(jīng)濟(jì)增速達(dá)5.2%，被認(rèn)為“近六年（2008～2014）來最高水平”，其中農(nóng)業(yè)領(lǐng)域增長4.7%，僅次于服務(wù)業(yè)（增長率為6.1%）而高于工業(yè)（增長2.7%）。2013～2014財(cái)年尼泊爾農(nóng)業(yè)的增長，依賴的是適宜的氣候、趨于穩(wěn)定的政治局勢和及時(shí)到位的財(cái)年預(yù)算。但某種程度上而言，靠天吃飯和受政治局勢趨于穩(wěn)定而導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長，屬于動蕩之后“恢復(fù)式”的短暫增長。它掩蓋了尼泊爾從近代以來就存在的土地分配制度的矛盾。正是由于土地的分配問題遲遲不能從根本上解決，才造成了勞動者積極性下降，耕種工具無法更新，導(dǎo)致2013、2014財(cái)年前10月，尼泊爾農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額達(dá)到333億盧比，且進(jìn)口量呈逐年增多趨勢，并逐漸使尼泊爾“從糧食出口國轉(zhuǎn)為糧食進(jìn)口國”。糧食進(jìn)口固然與增長的飼養(yǎng)業(yè)等生產(chǎn)性消費(fèi)有關(guān)，但根本上是勞動力對土地喪失興趣的結(jié)果。因此，回顧尼泊爾的土地改革政策，對于了解尼泊爾經(jīng)濟(jì)與政局的發(fā)展有著極為重要的意義。

一、尼泊爾現(xiàn)有的土地狀況

尼泊爾作為一個(gè)農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟(jì)主體的國家，農(nóng)業(yè)從古代至今始終是尼泊爾的第一大產(chǎn)業(yè)。根據(jù)2007年的數(shù)據(jù)，尼泊爾的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占全國GDP的39.6%，全國人口總計(jì)2534萬中農(nóng)業(yè)人口大約占兩千萬?？梢哉f，80%以上人民的生活水平依賴于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，尼泊爾的土地占有情況對尼泊爾農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至為重要。根據(jù)現(xiàn)有的公開資料分析，尼泊爾的土地狀況有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

1. 可耕地比例小。尼泊爾山多地少，整個(gè)國土的86%為山地，全國土地中僅不足20%適于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。2007年尼泊爾耕地面積309.1萬公頃，占國土總面積的18%，與草地面積（15%）基本相當(dāng)。

2. 可耕地分布不均衡。2007年，尼泊爾人均耕地面積2.5畝。其中，特萊平原人均耕地面積為2.13畝，山區(qū)人均耕地面積僅為1.12畝。

3. 土地的生產(chǎn)方式落后。尼泊爾整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平十分低下，基本上處于自給自足的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)作物和高附加值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)率低。盡管尼泊爾是一個(gè)水資源豐富的國家，但仍有40%的耕地沒有灌溉設(shè)施，農(nóng)業(yè)收成基本上靠天吃飯，取決于自然氣候。由于土地分散，尼種植業(yè)無法形成機(jī)械化。

4. 土地的占有情況不合理。2008年廢除國王之前，尼泊爾的土地制度是私有制和公有制并存。國王是大土地所有者，按照尼法律規(guī)定，每個(gè)國民不得擁有超過18.4英畝（約合112畝）的土地，但根據(jù)尼泊爾政府2006年公布的材料，賈南德拉國王在全國擁有土地30000羅潘尼（約合22800畝），包括大量王宮用地和森林，他在老家廓爾喀縣擁有老王宮用地，在加德滿都擁有很多公園和王宮土地及2.3萬平方米的王宮房產(chǎn)等，就連他的家人也擁有約4000羅潘尼（約合3040畝）的土地。小農(nóng)只有少部分土地，相當(dāng)多的農(nóng)民沒有土地或土地耕種數(shù)量較少還需租種部分地主的土地才可維持生計(jì)。2008年之后，尼泊爾實(shí)行土地私有制，47%的農(nóng)戶只擁有15%的土地，37%的土地卻為5%的大地主占據(jù)。這些人依靠地租生活，沒有動力進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技改革。

二、尼泊爾的歷次土地改革

鑒于尼泊爾的土地制度造成了大量的無地農(nóng)民，使農(nóng)村的政治治理趨于不穩(wěn)，因此，近現(xiàn)代輪流執(zhí)政的大會黨政府、尼共（聯(lián)合馬列）、尼聯(lián)共（毛）政府紛紛致力于土地改革。

（一）冷戰(zhàn)前的有限土改時(shí)期

1950年，尼泊爾國王特里布文恢復(fù)了王權(quán)。建國初期，尼泊爾絕大多數(shù)的土地掌握在權(quán)貴和富人手中。尼泊爾大會黨在51年短暫執(zhí)政后，提出進(jìn)行土改，其政策是土地所有者在耕作和交出過剩土地之間做出選擇，實(shí)質(zhì)上對無人耕種的土地實(shí)行國有化，再另行分配。1957、1964年國王兩次發(fā)布土地方面的法律。1957年的土地政策是規(guī)定土地不得荒廢三年以上，也不準(zhǔn)地主收租超過佃戶全部收成的一半以上。1964年《土改法》核心是收回歷史上的冊封地，限定大地主擁有的土地?cái)?shù)量及佃農(nóng)租種土地的數(shù)量。這次土改僅導(dǎo)致了非常有限的土地的重新分配（僅為所有農(nóng)田的1.5%）。1972年，政府收回了3萬公頃閑置土地，其中2.2萬薄地分給了一萬農(nóng)戶。

（二）“科學(xué)土改”時(shí)期

數(shù)次土改，均收效甚微。此種現(xiàn)實(shí)成為尼泊爾共產(chǎn)主義思想發(fā)育的土壤。1994年的中期大選，尼泊爾共產(chǎn)黨（聯(lián)合馬列）依靠溫和中庸的“科學(xué)土改”贏得了絕大多數(shù)票數(shù)。1995年和2001年，比蘭德拉國王和賈南德拉國王時(shí)期兩次提出設(shè)定上限的科學(xué)土改，并為有償獲得土地農(nóng)民設(shè)計(jì)3%利息的銀行貸款。“科學(xué)土改”政策的核心內(nèi)容是分兩個(gè)步驟進(jìn)行土改：首先，政府將原屬國有的土地全部收回，并將閑置的土地收歸國有；隨后，政府將把這些土地分給沒有土地的農(nóng)民耕種。與此同時(shí)，尼政府還決定在國內(nèi)實(shí)行土地均有化，即將私人擁有的土地?cái)?shù)量規(guī)定出最高限額，超出限額的土地將被劃分出來分給沒有土地的農(nóng)民。經(jīng)過多次土改，至20世紀(jì)90年代尼泊爾的農(nóng)民己基本擁有小塊土地，地主勢力已經(jīng)較為弱小，但是農(nóng)村中滋生的“封建高利貸者”成為盤剝農(nóng)民的主要對象。

（三）“革命土改”時(shí)期

1996～2006年，尼共的一個(gè)分支尼共毛派在農(nóng)村打響了“人民戰(zhàn)爭”的槍聲。2004年年底，尼共（毛）已控制尼70%左右的領(lǐng)土。在“解放區(qū)”內(nèi)，尼共（毛）實(shí)行革命土地改革，重點(diǎn)打擊“封建高利貸者”。但解放區(qū)內(nèi)重新分配的不過只有三萬多公頃，還不是從地主手里奪取的，而是與耕種這些土地的佃農(nóng)抗租有關(guān)。

（四）恢復(fù)“科學(xué)土改”時(shí)期

2006年11月7日，尼七黨聯(lián)盟與尼共毛派達(dá)成了和平協(xié)議中，根據(jù)該協(xié)議中各黨在社會經(jīng)濟(jì)改革的共識是“解決土地分配不公問題，實(shí)行科學(xué)的土地改革政策”、“為經(jīng)濟(jì)最底層的百姓（包括佃農(nóng)和自耕農(nóng)）提供援助”。為此，尼泊爾政府專門設(shè)置了科學(xué)土改研究委員會，負(fù)責(zé)研究土地改革事務(wù)，制定土改計(jì)劃。2008～2012年，尼聯(lián)共（毛）歸還了革命時(shí)期奪取的土地，并在和尼共（聯(lián)合馬列）輪流執(zhí)政時(shí)期，有限度地實(shí)施“科學(xué)土改”方案。

三、歷次土地改革的成效和特點(diǎn)

尼泊爾從進(jìn)入現(xiàn)代以來進(jìn)行的多次改革，取得了一定的成效，例如20世紀(jì)60年代的土地改革雖沒有根本上改變根深蒂固的封建土地制度，但在一定程度上遏制了土地高度集中趨勢，同時(shí)建立起相對統(tǒng)一的土地均有制和稅收管理制度?？偟膩碚f，成績和缺點(diǎn)并存。

1. 歷次土改都取得了一定成效，值得肯定。從1951年開始循序漸進(jìn)的土改促使尼泊爾的土地資源得到一定程度上的充分利用，并激發(fā)了農(nóng)民的活力。例如1986年，尼泊爾全國擁有土地面積1408萬公頃，在230萬公頃適于耕種的土地中已經(jīng)開墾的土地僅有60萬公頃。經(jīng)過不斷對閑置土地進(jìn)行開發(fā)，尼泊爾的糧食生產(chǎn)在20世紀(jì)中后期已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了自給，而且還大量出口。例如，2000年以來出口到中國西藏地區(qū)的大米平均每天20噸左右。但是尼泊爾的土地改革沒有從根本上解決人地矛盾，加上尼泊爾人口的增長，歷次土改都沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

2. 歷次土地改革的實(shí)施效果都是局部調(diào)整，沒有根本性改變土地的不均。尼泊爾農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因是存在著封建土地所有制形式，土地高度集中。雖然1962年前國王馬亨德拉下令成立了王室土地改革委員會，1964年尼政府正式頒布了新的土地改革法令《土改法》，但由于大地主的強(qiáng)烈反對，土地改革進(jìn)程非常緩慢。土地改革沒有完成規(guī)定的目標(biāo)，更沒有解決土地關(guān)系的根本問題——消滅封建土地所有制。土地集中的狀況沒有改變，廣大貧苦農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和社會地位并未得到多大改善，且還逐漸出現(xiàn)了地主強(qiáng)行奪取佃戶土地的情況。1995年的土地改革效果不佳，是1996年尼共毛派投身武裝革命，并造成反政府武裝能夠在農(nóng)村地區(qū)建立根據(jù)地的根本原因。

3. 歷次土改的政治性大于經(jīng)濟(jì)需要。尼泊爾王國政府的歷次土地改革，包括科學(xué)土改，都不是從基本經(jīng)濟(jì)制度層面做根本性的調(diào)整，也不是根據(jù)尼泊爾自身的國民經(jīng)濟(jì)或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的需求進(jìn)行的，而是作為一種穩(wěn)固政治秩序的安排。例如2001年的土改，時(shí)任尼泊爾王國政府首相謝爾·德烏帕就強(qiáng)調(diào)指出，政府的這一土改計(jì)劃更重要的是為了保證國內(nèi)政治及社會局勢的和平與穩(wěn)定。

2006年以來的尼泊爾聯(lián)邦民主共和國開始放棄“人民戰(zhàn)爭”期間農(nóng)民占有的地主土地，包括恢復(fù)“科學(xué)土改”，都是作為一種政治上妥協(xié)的安排。在一個(gè)貧窮的、較為原始的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，構(gòu)建與農(nóng)業(yè)高科技化相符的現(xiàn)代上層建筑本身是異常艱難的。但土地改革進(jìn)展的滯后，則進(jìn)一步延緩了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，給政治穩(wěn)定造成深層次隱患。

參考文獻(xiàn)：

[1]佚名.2013～2014財(cái)年尼泊爾經(jīng)濟(jì)增速達(dá)6年來最高水平[N].加德滿都郵報(bào)，2014-07-13.

[2]中國駐尼泊爾經(jīng)商參處.尼泊爾農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口大幅增長[N].Mofcom，2014-07-08.

[3]中國駐尼泊爾經(jīng)商參處.尼泊爾正由糧食出口國轉(zhuǎn)向糧食進(jìn)口國[N].Mofcom ，2014-06-23.

[4]中華人民共和國商務(wù)部.尼泊爾農(nóng)業(yè)概況[N].Mofcom，2007-09-03.

[5]王正立.尼泊爾土地管理機(jī)構(gòu)[J].國土資源情報(bào)，2011（06）.

[6]達(dá)斯.謝斯塔.尼泊爾革命中的土地改革問題——革命的土地改革：實(shí)質(zhì)和目標(biāo)[J].紅星，2009（24）.

[7]佚名.尼泊爾和解協(xié)議中對社會經(jīng)濟(jì)改革的指導(dǎo)原則[N].加德滿都郵報(bào)，2006-11-08.

本文受北京第二外國語學(xué)院2017配套-科技創(chuàng)新服務(wù)能力建設(shè)-科研水平提高定額-科研平臺建設(shè)項(xiàng)目（科研類545003/011）支持，為2016年度國家社科項(xiàng)目“基于多語種檔案的尼泊爾與西藏近代交往關(guān)系研究”（420095）階段性成果。

（作者單位：北京第二外國語學(xué)院政黨外交學(xué)院）