民生基準的概念、體系及完善路徑

張艷麗，吳春華

（天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院，天津300387）

民生基準的概念、體系及完善路徑

張艷麗，吳春華

（天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院，天津300387）

政府維持與保障民生的行政工作需要客觀基準規(guī)范和指導(dǎo)，而當前我國民生基準存在概念的混淆與民生基準的非系統(tǒng)化矛盾、形式的多元與民生基準評價機制單一性抵牾、范圍的局限與民生基準的全面性悖論等諸多問題，只有整合民生基準系統(tǒng)，確立民生基準的政治、法律與行政三維評價體系、并構(gòu)建災(zāi)難預(yù)防的日?；鶞首鲅a充，才能保證民生行政工作的順利開展。

民生；基準；民生行政；民生系統(tǒng)

一、引言

近幾年世界范圍內(nèi)的金融危機及地震、海嘯、臺風等自然災(zāi)害發(fā)生頻率驟然增加，對公民的生存和發(fā)展形成巨大威脅，公共服務(wù)領(lǐng)域的公平化和均等化等問題隨之凸顯，政府民生行政工作面臨極大考驗。十二五規(guī)劃建議明確提出：“堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。完善保障和改善民生的制度安排……推進基本公共服務(wù)均等化，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，堅定不移走共同富裕道路，使發(fā)展成果惠及全體人民。”十二五規(guī)劃關(guān)于“保障和改善民生的制度安排”這一提法，實則蘊含著民生行政和民生系統(tǒng)之間精妙的互動。在社會國家背景下，民生系統(tǒng)是政府通過民生行政活動，為公民提供廣泛生存照顧，是公民生存權(quán)實現(xiàn)的媒介和途徑。公民的衣、食、住等個體需求，以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共需求，都應(yīng)通過民生系統(tǒng)獲得實現(xiàn)和滿足。政府對于民生的維持和保障程度，需要國家通過立法確立民生基準，即在正常民生秩序下，抑或非正常民生秩序下，公民應(yīng)該享有的權(quán)利，并據(jù)此量化民生行政在不同情況下應(yīng)盡的責任和義務(wù)。

“基準”是機械制造中廣泛應(yīng)用的概念，是用來確定生產(chǎn)對象上幾何關(guān)系所依據(jù)的點、線或面。與“標準”比較起來，“基準”具有多維性、立體性和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性，可以全面演繹民生行政與公民生存權(quán)之間的互動關(guān)系?！懊裆奔础叭嗣竦纳嫛?。從廣義來說，民生包羅萬象，廣泛滲透到政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域，幾乎所有滿足和實現(xiàn)人民生計的一切物質(zhì)和精神手段都屬于民生范疇。在社會國家理念下，“民生”具有雙重內(nèi)涵。在應(yīng)然層面，民生是公民生存權(quán)充分實現(xiàn)的理想狀態(tài)；而在實然層面，民生則表現(xiàn)為公民生存權(quán)借助政府民生行政獲得實現(xiàn)的客觀程度和狀態(tài)。在政治、經(jīng)濟、文化等多重因素的影響下，民生理想和民生現(xiàn)實之間總是存在差距。因而民生是國家根據(jù)社會發(fā)展的現(xiàn)實狀況，對當前公民的生存狀態(tài)予以確認和保障的過程。既然應(yīng)該“由政治權(quán)利的擁有者負有滿足人民生存照顧之義務(wù)”，則國家應(yīng)首先明確“現(xiàn)代社會之大規(guī)模人口的生存方式”，作為民生行政的基準。[1]52即所謂民生基準，是國家通過民生行政活動為公民提供生存照顧時，用作起始尺度的一系列標準。民生基準的實質(zhì)在于顯明特定歷史條件下，國家對于公民生存狀態(tài)的認知及保障程度。民生基準是民生行政的依據(jù)和正當性的重要保障。

二、我國民生基準的問題及原因分析

當前我國民生基準存在很多問題，這些問題互為因果。其中最根本的問題是“民生基準”概念及系統(tǒng)尚未確立，不但導(dǎo)致實踐中概念使用混亂，更使得民生基準呈現(xiàn)非系統(tǒng)化，直接影響民生行政工作的整體效果。而且，民生基準的非系統(tǒng)化，導(dǎo)致了民生基準的多元與評價機制單一性抵牾，不利于對民生行政的監(jiān)督和評價。另外，將“民生基準”等同于“日常生活基本基準”的狹隘認知，與全面構(gòu)建民生基準形成了悖論。

1.概念的混淆與民生基準的非系統(tǒng)化矛盾。德國學(xué)者福斯多夫雖然提出了“生存照顧”的概念，但并未對何謂“大規(guī)模人口的生存方式”，即民生基準進行具體闡釋，加之此后學(xué)界均傾向于“生存照顧輔助論”，使“生存照顧”從概念到范圍都顯得模糊不清和充滿爭議。[1]87片面強調(diào)“生存照顧輔助論”的結(jié)果是，理論界和實踐部門對“民生基準”認識不清，概念使用混亂。如將民生基準混同于單行的民生標準，忽視單行的民生標準之間的系統(tǒng)整合，導(dǎo)致以單行民生標準界定和詮釋單行民生標準，進而引起民生基準系統(tǒng)的混亂等矛盾現(xiàn)象時有發(fā)生。例如：1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》第3條規(guī)定：“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原則，堅持國家保障與社會幫扶相結(jié)合、鼓勵勞動自救的方針?！庇谩盎旧睢痹忈尅白畹蜕睢?，這本身就是矛盾。因為從生存權(quán)的涵義來看，“基本生活”顯然比“最低生活”的含義豐富，是基于社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求，對普通公民（而非貧困群體）的“民生常態(tài)”所做的詮釋。

2.形式的多元與民生基準評價機制單一性的抵牾。在實踐中，作為民生行政行為的依據(jù)，民生基準的具體表現(xiàn)形式多樣。其中既包括通過立法確立的保障和維持民生的各種基準，如：最低工資、最低工時等勞動保護基準、最低生活保障基準等，也包括國家通過政策和行政手段，制定并實施的改善和規(guī)范民生問題的其他基準。例如：為了規(guī)范經(jīng)濟適用房的建設(shè)和銷售行為，2000年原建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于進一步規(guī)范經(jīng)濟適用住房建設(shè)和銷售行為的通知》，要求各地制定經(jīng)濟適用住房銷售管理辦法，明確中低收入家庭的收入界限、購買對象條件、購買程序、價格確定辦法等，就是要求各地政府構(gòu)建保障性住房的民生基準。與多樣化的民生基準相比，民生基準的評價機制就顯得相對弱化了，尤其是司法審查的審慎態(tài)度，使得在實踐中民生基準的正當性幾乎不容置疑。

3.范圍的局限與民生基準的全面性悖論。目前我國的民生基準主要集中在公民日常生活照顧領(lǐng)域。如在社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫和社會救助等領(lǐng)域中，國家對于特定群體給予的制度化的生存照顧。這些制度保障主體分別為全體社會勞動者、全體社會成員、軍人及軍人家屬以及社會貧困者等不同群體；保障的內(nèi)容是通過行政給付，保障上述群體能夠從國家獲得持續(xù)、穩(wěn)定的物質(zhì)幫助，以維持其日常生活，因此我們將這種民生基準統(tǒng)稱為日常生活基本基準。然而近幾年不斷發(fā)生的各種人為及自然災(zāi)害，暴露出政府在災(zāi)難預(yù)防、應(yīng)對及災(zāi)后重建過程中的民生行政工作普遍缺乏民生基準的指導(dǎo)。因而有必要在完善日常生活基本基準的基礎(chǔ)上，構(gòu)建災(zāi)難預(yù)防的日常基準，分別適用于日常管理和危機管理兩種不同狀態(tài)。

三、民生基準的完善路徑

1.民生基準的系統(tǒng)化。從立法政策學(xué)的角度來看，根據(jù)“生存照顧輔助論”確立的給付行政制度具有更強的可操作性，但卻無法提供全面的視角。除了“不能滿足最低限度生存的公民”可依據(jù)“最低生活保障基準”，要求國家提供給付的情形之外，國家對于公民實施的其他“生存照顧”完全被劃給立法機構(gòu)或者行政機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展情況進行把握，這不符合公民生存權(quán)實現(xiàn)的客觀狀態(tài)和客觀需求。民生基準是公民基本生存權(quán)的實現(xiàn)基準，是國家對于公民生存權(quán)及其實現(xiàn)程度在特定歷史時期全面和綜合認知的結(jié)果，體現(xiàn)了一個國家對于公民生存權(quán)實現(xiàn)所應(yīng)盡的法定義務(wù)和責任。公民生存權(quán)的實現(xiàn)是一個系統(tǒng)工程，從公民生存權(quán)實現(xiàn)的客觀環(huán)境來看，民生基準應(yīng)包括日常生活基本基準與災(zāi)難預(yù)防的日?；鶞蕛蓚€大的方面；而從生存權(quán)實現(xiàn)的層次和程度來看，民生基準應(yīng)該涵蓋最低生活保障基準、基本生活保障基準以及社會福利基準等三個維度。因此，民生基準是涵蓋日常生活和災(zāi)難狀態(tài)這兩個項度，以及最低生活保障、基本生活保障和社會福利三個維度的基準體系。從我國民生基準體系來看，最低生活保障基準已經(jīng)相對健全和完善，而基本生活保障基準和社會福利基準則仍處于不斷發(fā)展過程中。我國雖然沒有制定統(tǒng)一的基本生活基準，但在具體的制度中卻體現(xiàn)了對于基本生活基準的考慮。例如工資制度中，除了最低工資基準之外，政府普遍實施的工資指導(dǎo)線和工資指導(dǎo)價位制度，就是對基本生活基準的一種詮釋。我國災(zāi)難預(yù)防的日?；鶞蕜t處于起步階段，需要系統(tǒng)的構(gòu)建。

2.民生基準的政治、法律與行政三維評價體系。從政治、法律與行政三個維度考察民生基準，主要是針對民生基準具有不斷更新和展拓屬性的運行規(guī)律而言的。在保障和改善民生過程中，政府往往通過政策貫徹實施民生改善的一系列規(guī)劃和構(gòu)想，甚至突破原來法定的民生基準?；谡袨榈膯畏叫院蛷娭菩?，即使是以政策形式貫徹的民生基準，也會成為民生行政的依據(jù)，并發(fā)揮調(diào)整社會生活的實際作用。但相比較于法定的民生基準，政策確立的民生基準往往會引發(fā)社會對其合法性和正當性的質(zhì)疑。因此，應(yīng)運用政治途徑保障民生基準的正當性，以確保新的民生基準被社會民生行政系統(tǒng)所接納，進而替換原有的法定民生基準，順利完成民生基準的更新。民生基準的政治保障首先在于有一個健全的輿論監(jiān)督和評價機制，通過輿論和代表機關(guān)監(jiān)督政府的行為。[2]這符合民主政府的理念，即決定公共政策的最終政治權(quán)力應(yīng)屬于全體人民，應(yīng)該是大多數(shù)人的意志的反映?！罢闻c行政的分野更多地表現(xiàn)在其具體的實施過程或者實施方式上。并非所有的行政都表現(xiàn)為概括性、普遍性的公共利益追求。相反，行政的常態(tài)表現(xiàn)為由特定的人（群）或者地域享受或者忍受其實施所帶來的結(jié)果。”[3]因為在實踐過程中，這種公共決策主要控制在行政管理者手中，而不是在公眾監(jiān)督下，由政治領(lǐng)導(dǎo)者做出。因此，政治爭論和政治決策已經(jīng)從政治機構(gòu)轉(zhuǎn)移到行政管制機構(gòu)手中。[4]因而通過法律保障公眾對民生決策過程施加合理的影響和保持足夠的控制成為必要。法律保障主要是合理的控制民生行政裁量權(quán)的行使，通過設(shè)置咨詢、對質(zhì)、公開、說明理由等行政程序制度加強民生行政及決策的民主化。

3.“日常生活”與“災(zāi)難生活”二元背景與民生基準的全面化。民生主要是公民的生存權(quán)在特定的政治、經(jīng)濟和社會等背景下，通過國家獲得實現(xiàn)的過程。生存環(huán)境作為影響民生的重要因素，必須在民生基準的制定過程中予以全面考慮。與日常生活相對應(yīng)的，“災(zāi)害(hazard)”和“災(zāi)難(disaster)”是影響民生的另一較重要的因素，二者往往具有突發(fā)性、偶發(fā)性、不可預(yù)見性、損害范圍和強度大等特點。在災(zāi)難發(fā)生時，往往要求政府在最短的時間內(nèi)迅速做出反應(yīng)，采用一切可能的手段，在保障災(zāi)區(qū)居民生命安全的情況下，恢復(fù)災(zāi)區(qū)的民生秩序。很顯然，日常生活的基本基準在這里無法適應(yīng)政府行政管理的需求。確立災(zāi)難預(yù)防的日?；鶞?，作為民生行政和公民生存權(quán)在災(zāi)難這一特殊背景下互動所應(yīng)遵循的準則，對“民生常態(tài)”在災(zāi)難背景下進行詮釋和解讀非常必要。

四、災(zāi)難預(yù)防日?；鶞实臉?gòu)建

1.災(zāi)難預(yù)防日?；鶞屎我灾匾?。與給付行政法理不同的是，政府在救災(zāi)等特定情況下施行的行政給付往往具有較強的單方性和強制性，是通過行政決策和命令的方式強行貫徹實施，而且基于災(zāi)難的偶發(fā)性，災(zāi)難過程中的行政給付往往缺乏具體而明確的行為和程序基準。而且為了應(yīng)急救災(zāi)，各國往往都可以根據(jù)事態(tài)的緊急，放大民生行政的權(quán)限。由于災(zāi)難發(fā)生時，民生物資極度匱乏，政府在分配和調(diào)動民生物資保障公民基本生活權(quán)利時，通常沒有具體基準。在災(zāi)后重建過程中，對于關(guān)系民生的一系列給付行為，如撫恤、住房重建等問題事先也往往缺乏統(tǒng)一立法，而是延續(xù)政策調(diào)整的趨勢。[5]例如：汶川地震之后，對于災(zāi)后重建問題，就是先由地方政府通過政策分別落實，在中央相關(guān)規(guī)定沒有頒布之前，一度引起了社會對于重建補助基準的公平性、重建補助基準的確定性等問題的質(zhì)疑。[6]故此,建立災(zāi)難預(yù)防日?；鶞史浅１匾?/p>

2.災(zāi)難預(yù)防日?；鶞蕵?gòu)建何以可能。從技術(shù)角度來看，災(zāi)難類型的專業(yè)性和多樣性，使得災(zāi)難預(yù)防的單獨法體系建構(gòu)相對困難，但國家通過法規(guī)確認公民對于行政給付的主觀請求權(quán)利，并從民生行政的角度，基于公民在災(zāi)難預(yù)防中的基本生存狀態(tài)保障，對災(zāi)難預(yù)防的日常基準進行建構(gòu)尚屬可行。首先，理論和實踐中對于受災(zāi)民眾的基本生存權(quán)認知已經(jīng)相對確定。如上所述，現(xiàn)代法治觀念下，公民生存權(quán)已經(jīng)定型化，是由包括生命權(quán)、健康權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)等多種權(quán)利形態(tài)復(fù)合而成。公民生存權(quán)的實現(xiàn)是國家民生行政制度綜合作用的結(jié)果。災(zāi)難發(fā)生時，在理論上公民的基本生存權(quán)雖然不會根據(jù)災(zāi)難的嚴重程度而消減，但由于民生行政制度運行發(fā)生了暫時阻滯，民生狀態(tài)會受到不同程度的影響。例如：重大災(zāi)難發(fā)生時，民生行政職能會立即收縮為保障受災(zāi)民眾的生命權(quán)。即政府通過及時組織救援，確保受災(zāi)民眾生命安全；通過提供集中安置地點，確保受災(zāi)民眾最低居住條件和飲食；為受災(zāi)民眾提供最低的醫(yī)療救助等。這些行政給付都是保障受災(zāi)民眾生命權(quán)的暫時性、應(yīng)急性措施，實踐中常常沒有給付基準，僅僅是保障受災(zāi)民眾的溫飽（特殊條件下甚至連溫飽都達不到）。另外，在災(zāi)難過后，政府的行政給付由具有救助色彩的臨時措施，轉(zhuǎn)向由政府提供資金支持，開展災(zāi)后安置和重建工作，這些安置和重建工作應(yīng)該參照日常生活基本基準和社會公平等原則制定相應(yīng)基準。其次，2007年11月1日期實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）的重點主要放在如何開展突發(fā)事件應(yīng)對上，整部立法圍繞著突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動的宏觀規(guī)定，給具體基準的構(gòu)建提出了大的原則。例如：《突發(fā)事件應(yīng)對法》第61條規(guī)定，“國務(wù)院根據(jù)受突發(fā)事件影響地區(qū)遭受損失的情況，制定扶持該地區(qū)有關(guān)行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應(yīng)當根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛?！贝颂幍摹爸贫ň戎?、補償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施”需要制定具體基準。

3.災(zāi)難預(yù)防日常基準的基本內(nèi)容。災(zāi)難預(yù)防的日常基準是民生行政和公民生存權(quán)在特殊的災(zāi)難背景下的互動準則，這一準則是對“民生常態(tài)”在災(zāi)難背景下的詮釋和解讀。因此，構(gòu)建災(zāi)難預(yù)防的日?；鶞剩枰骖櫴転?zāi)民眾生存權(quán)實現(xiàn)的客觀基準和行政權(quán)合理運行基準兩個方面。首先，對于受災(zāi)民眾生存權(quán)保障和實現(xiàn)的基準構(gòu)建而言，不僅包括政府對于受災(zāi)民眾提供的居住、飲食和醫(yī)療等基準，而且涉及到災(zāi)后重建階段，政府為受災(zāi)民眾提供的“重建基準”，其中尤以后者更為重要。政府對于災(zāi)后重建基準的確立，必須考慮到國家財政支持的力度，以及“重建基準”與日常生活基本基準——即基本生活保障基準和最低生活保障基準的區(qū)別和聯(lián)系。其次，災(zāi)難預(yù)防日?；鶞实靡詫崿F(xiàn)的保障，是民生行政過程中權(quán)力的合理運行。國家可以通過制度規(guī)范確保民生行政的合法性和正當性。具言之，國家通過構(gòu)建一系列原理和準則，約束災(zāi)難應(yīng)對過程中的行政裁量。如：在災(zāi)后重建過程中基于尊重城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民與政府簽訂的土地使用合同，確立不動產(chǎn)保護機制；承認房屋所有者對可修復(fù)的房屋享有所有權(quán)；即便對于無法修復(fù)的房屋，也可以承認房屋所有者的土地使用權(quán)等。

[1]陳新民.公法學(xué)札記[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2001.

[2]王名揚.法國行政法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1997:221.

[3]楊建順.權(quán)力規(guī)制與權(quán)利保障[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2007:51.

[4]James O.Freedmant.Crisis and Legitimacy in the Administrative Process[J].Stanford Law Review,1975,27(4).

[5]四川災(zāi)后重建恢復(fù)網(wǎng)上通道—會理縣.會理地震災(zāi)民生活住房補助標準已明確[EB/OL].http://kzjz.sccin.com/Re build Dynamic/Rebuild Dynamic Show Single Area.aspxareaid=21&id=2780.

[6]仇寶興.住房重建補助標準需要均衡[N].21世紀經(jīng)濟報道,2008-08-05.

D63-3

A

1002-7408（2011）12-0020-03

國家社科基金重大項目“給付行政法原理與民生行政研究”（08AX 003）的階段性成果。

張艷麗（1977-），女，黑龍江人，天津師范大學(xué)講師，政治文化與政治文明建設(shè)研究院研究員、政治學(xué)博士后流動站研究人員，中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心研究員，主要從事公共管理和行政法治研究；吳春華(1947-)，男，天津人，天津師范大學(xué)公共管理研究所所長，公共管理教育中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事西方政治理論和公共管理的教學(xué)與研究。

[責任編輯：張亞茹]