地方政府應對群體性事件的問題與對策

范鐵中

（上海大學社會科學學院，上海200444）

地方政府應對群體性事件的問題與對策

范鐵中

（上海大學社會科學學院，上海200444）

地方政府在應對群體性事件中起著非常重要的作用，但當前存在許多問題：信息不公開誘發(fā)極端行為，助長了反體制意識；預警和應急機制不健全，現(xiàn)場處置不力；缺乏有效的利益表達機制，不滿情緒無法通過正常渠道宣泄。解決這一問題的對策是：建立信息情報收集制度和科學的信息公開機制；加強應急能力與應急機制建設(shè)；建立健全群眾利益表達機制和社會對話協(xié)商機制。

地方政府；群體性事件；信息公開;應急機制;對話協(xié)商

從一定意義上說，改革時期的社會變動是一種正常的社會現(xiàn)象，其中也包括會發(fā)生各種群體性突發(fā)事件。政府對群體性突發(fā)事件處理得好，可以以此為契機有力推動社會發(fā)展，提升執(zhí)政能力，提高執(zhí)政水平，順應新的形勢進一步推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化進程。處理得不好，就會引發(fā)社會動蕩，阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。所以，處理好各類群體性突發(fā)事件，既是擺在各級地方政府領(lǐng)導和公務(wù)人員面前的一個重大課題，也是認真落實科學發(fā)展觀，維護區(qū)域社會穩(wěn)定，為經(jīng)濟建設(shè)創(chuàng)造良好治安環(huán)境的現(xiàn)實需要。

一、當前地方政府應對群體性事件存在的問題

1.地方政府信息不公開誘發(fā)極端行為，助長了反體制意識。政府是公共信息最大的擁有者和控制者，政府信息公開對于疏導和化解群體性事件起著關(guān)鍵性的作用。目前世界上已有40多個國家建立了政府信息公開機制，在我國，隨著由國務(wù)院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月1日正式生效，政府信息公開機制也開始運作。然而，在現(xiàn)實中，由于一些地方政府在處理群體性事件的過程中往往封鎖消息、信息公開失真或者公開不及時，結(jié)果反而加劇了群體性事件的發(fā)生和發(fā)展。有些地方政府對政務(wù)公開仍是上有政策下有對策，采取“等、靠、拖”等辦法，陽奉陰違，既不違背政務(wù)公開的原則，暗地里則繼續(xù)進行違背民眾意愿的信息“貪污”、暗箱操作等腐敗行為。民眾則處于無休止的等待狀態(tài)，失去了解決問題的最佳時機，從而使民眾利益受到損害，喪失了對政府的信任，產(chǎn)生對社會不滿情緒，助長了反體制意識。信息不公開，溝通不及時，導致了在混亂的事物表象面前，公眾產(chǎn)生種種猜疑和誤解，使局面更加復雜混亂，而政府及官方媒體在面對群體性事件時有意控制和封鎖消息，習慣性地采取內(nèi)部處理事件的方式加以解決，隱瞞真相，加劇了民眾對政府及其媒體的不信任感。當前，我國群體性事件性質(zhì)大多數(shù)屬于人民內(nèi)部矛盾，絕大多數(shù)情況下是由某一群體的利益受到損害而引發(fā)的、帶有偶發(fā)性。在利益受損或認為自己利益受損的群體長期找不到正確解決問題的途徑或得不到實質(zhì)解決的情況下，民眾就有可能以極端行為表達自己的意愿與不滿，如果不能積極應對、妥善解決，矛盾的性質(zhì)就可能進一步轉(zhuǎn)化、升級，最終導致群體性事件的暴發(fā)。

2.地方政府預警和應急機制不健全，現(xiàn)場處置不力。群體性事件的發(fā)生是轉(zhuǎn)型社會時期出現(xiàn)的新事物，與地方政府處理這類事件時明顯缺乏經(jīng)驗、缺乏應對措施和應急機制有很大關(guān)系?，F(xiàn)代社會的預警和應急機制至關(guān)重要，它是對社會運行狀況發(fā)出信號，顯示社會已經(jīng)或即將發(fā)生無序情況的臨界狀態(tài)，以引起社會管理者和社會公眾的注意，及時采取對策，使社會運行狀況不再繼續(xù)惡化的一套制度和方法，是為了防止和處理突發(fā)性群體事件而建立的一整套專門的工作機構(gòu)、工作程序和工作過程。從現(xiàn)實情況看，一些地方的預警和應急機制還很不完善。由于種種原因，對群體性事件不報、漏報、瞞報、遲報的現(xiàn)象仍然存在，甚至有些官員為了逃避責任追究，想盡各種辦法不讓上級政府特別是中央政府知道下面的真實情況，以致那些根據(jù)不實信息建立起來的預警機制無法發(fā)揮應有的功能。應對群體性突發(fā)事件的體制尚未完全形成，在事件發(fā)生后，責任不明，應對措施不及時有效；群體性突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測、預警機制不夠完善，使得群體性突發(fā)事件的預防工作遠遠沒有起到應有的預防效果；在社會中沒有形成一種危機管理機制，社會公眾在群體性突發(fā)事件中的參與性不足，自救能力較差，互救能力不強。在現(xiàn)場處置方面，相當一部分地方政府的應急能力和水平有限，許多本來在初始階段就能化解的矛盾，由于處置不當或判斷失誤錯失了良機，使事件擴大化了，造成了不應有的嚴重后果。一些干部在處理群體性事件時常常處于被動局面，要么手足無措，要么麻木不仁，任由事態(tài)擴大激化，錯過了最佳時機。另外，有些地方政府及其干部的信息獲取能力和危機公關(guān)意識相當薄弱，與現(xiàn)代信息社會所要求的媒體應對能力極不相符，喪失了掌握信息、引導輿論的主動權(quán)，使得謠言憑借現(xiàn)代傳播工具呈規(guī)模效應模式不斷擴散，那些不明真相而又義憤填膺的群眾迅速被高度情緒化的傳言動員起來，容易產(chǎn)生共鳴效應，這樣才導致與群體性事件毫無關(guān)聯(lián)的人們毫不遲疑地相信謠言，傳播謠言，甚至毫不畏懼地參與到后續(xù)的暴力事件之中。

3.地方政府缺乏有效的利益表達機制，群眾不滿情緒無法通過正常渠道宣泄。在現(xiàn)代社會，社會矛盾與沖突無處不在，不同的社會階層、不同的社會利益群體、不同的社會成員，都有各不相同的利益訴求。所謂利益表達就是，“政治體系為其公民和社會群體提供了某些方式，從而讓他們表達自己的需要和對政府的要求”。[1]71社會正常的制度化參與渠道無法滿足公眾的參與愿望，是發(fā)展中國家在轉(zhuǎn)型時期經(jīng)常性發(fā)生“參與危機”的體制性根源。不同的利益群體由于在社會結(jié)構(gòu)中所處的地位、所擁有的資源以及投入利益表達過程的資源各不相同，其利益表達和政策訴求的聲音強弱有很大的區(qū)別。如果把我國社會群體分為強勢群體和弱勢群體，那么強勢群體由于文化水平和社會地位較高，在社會決策中有能力行使更多的話語權(quán)以維護自身的利益，而弱勢群體受到文化教育水平、經(jīng)濟水平、社會地位等方面的限制，則很難順利地表達自己的利益訴求，由于強勢群體和弱勢群體所占有的社會資源不均衡導致兩個群體的利益表達機會不均等。在經(jīng)濟精英特別是私營企業(yè)主階層已經(jīng)逐步演變成為對地方政府決策具有重要影響力的強勢群體的同時，社會弱勢群體卻越來越難以找到制度化和低成本的利益表達渠道，在不滿情緒高漲之際，幾乎只能訴諸于過激行為和集群行為來表達自己的利益訴求。弱勢群體利益表達機制的缺失，與現(xiàn)行的社會維穩(wěn)機制有著重要的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，維護社會局勢的穩(wěn)定是各級地方政府壓倒一切的政治責任，但受政治制度化水平的限制，中國目前還無法形成一種建立在均衡的利益表達和有效的利益協(xié)商基礎(chǔ)上的社會動態(tài)穩(wěn)定機制。在自上而下的政治壓力的作用下，各級地方政府事實上只能借助于其所能整合的各種資源和力量，不計成本地對潛在的不穩(wěn)定因素進行管制性控制，從而形成了“體制性遲鈍”的維穩(wěn)模式。中國現(xiàn)有的政治和行政制度框架決定了現(xiàn)行體制還很難形成一種有效的激勵結(jié)構(gòu)，去引導地方各級政府致力于實實在在地解決隱含在集體性上訪、群體性事件背后的利益矛盾和民生問題，它在客觀上造成了各級政府只能按照壓力型體制的邏輯，以剛性的責任機制促使下級政府保持社會局勢的當下穩(wěn)定。這種維穩(wěn)模式不僅完全堵塞了弱勢群體的利益表達渠道，而且封閉了他們發(fā)泄不滿情緒的通道。其結(jié)果只能是源于各種社會問題的不滿情緒長期積壓，層層累積，并在相互刺激和共鳴中逐步發(fā)酵，形成社會不滿情緒的“堰塞湖”。一旦形成這樣一種局面，一起偶發(fā)性的事件，都足以引爆出一場大規(guī)模的群體性事件。

二、地方政府應對群體性事件的對策

1.建立信息情報收集制度和科學的信息公開機制。在當今社會中，信息具有極高的價值，而在整個社會信息資源中，占絕對比重的政府信息更是蘊含著無法估量的價值。對于公眾而言，政府信息中有許多是與自己切身利益緊密相關(guān)的，是人們在考察、評價社會整體情況的基礎(chǔ)上明確自身定位并從事政治、經(jīng)濟、文化等活動必不可少的資源，是參與國家政策、行政決策制定的必要前提；對國家和社會而言，充分利用信息資源，可以創(chuàng)造更多的物質(zhì)和精神財富，加速經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，促進社會溝通和了解，協(xié)調(diào)社會各階層利益沖突，從而避免因信息不公開而引起的矛盾。對于信息情報的收集，其主要的任務(wù)是能及時對社會利益沖突、政府對社會管理的能力、社會各階層對社會狀況的評價等一系列問題的真實信息進行獨立而有效的收集處理。目前地方各級政府部門收集的社會狀況存在信息失真的問題，一些地方政府負責人采取“大事化小，小事化了”的手段，將社會矛盾掩蓋，在信息上采取封鎖或弄虛作假，使決策者不能真實地了解基層社會的狀況，失去處理事件的最佳機會。地方政府應重點研究涉及群眾切身利益的如國企改制、職工下崗分流、征地拆遷、集資還兌、農(nóng)民負擔、土地承包等熱點問題以及伴隨市場經(jīng)濟體制建立而出現(xiàn)的社會弱勢群體問題，預測可能引發(fā)群體性事件的苗頭，及時分析重大政策措施出臺可能對社會帶來的影響，組織專門力量開展民意民情調(diào)查，了解社會情緒和社會心理。地方政府應建立完善的信息情報網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，形成準確可靠的情報信息，做到先期發(fā)現(xiàn)、先期預警，發(fā)揮情報信息在處置群體性事件中的關(guān)鍵作用，并及時準確地反饋信息，傳達指令，使各部門協(xié)調(diào)運作。

從政府管理的角度而言，公開政府決策、事務(wù)處理、服務(wù)事項和公民需要了解的事項，對于政府提高治理能力，加強公眾認同和對政府決策的理解，防范群體性事件的發(fā)生有著良好的效果；從公民維護自身權(quán)益的角度出發(fā)，通過對政府信息的了解有利于提高參政議政的能力，強化社會主人翁責任感，避免受到“謠言、傳言”的負面影響，提高自身素質(zhì)，摒棄“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”等社會不良風氣和觀念，在權(quán)益受到侵犯時選擇合法的、正常的渠道尋求問題的解決。在群體性事件爆發(fā)的背景下，民眾可能處于一種警覺的狀態(tài)，心態(tài)處于比較薄弱的時期。在這種情形下，個體在群體中更易受別人的情緒波動所影響，也就是所謂的“從眾心理”，如果缺乏權(quán)威信息的正確引導，少數(shù)個體的非理性行動很可能逐步蔓延成群體行為，造成不必要的社會性恐慌甚至動亂?！肮铝⒌乃赡苁莻€有教養(yǎng)的個人，但在群體中他卻變成了野蠻人——即一個行為受本能支配的動物。他表現(xiàn)得身不由己，殘暴而狂熱，也表現(xiàn)出原始人的熱情和英雄主義?！盵2]建立科學的信息公開機制，允許新聞媒體對群體性事件的事實進行客觀報道和適當評論。新聞媒體的及時介入和采訪，可以幫助群體性事件事后處理時再現(xiàn)當時的現(xiàn)場情況，又因其第三方的立場，容易取信于社會公眾，可以疏導民眾的緊張情緒，有效釋放其心理壓力，穩(wěn)定社會局勢。同時，政府信息公開可以建立起良好的政府和公眾溝通的機制與渠道，通過制度化的方式向公眾發(fā)布政府信息、宣傳政府政策方針，公眾也可以通過該機制反饋信息、要求、意見、建議等，起到提高行政效率，促進公民政治參與，避免因政府與公眾的信息不對稱而引起的誤會和沖突。

2.地方政府必須加強應急能力與應急機制建設(shè)。群體性事件的社會影響大、公眾關(guān)注度高，這就對處置群體性事件的應急反應提出了極高的要求。所謂的應急反應機制，是指為防止和處理群體性事件而建立的一整套專門的工作機構(gòu)、工作程序和工作過程。各級地方政府要加強組織領(lǐng)導，把應急管理工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，并建立和完善群體性事件應急處置工作的責任制。要完善應急預案體系的建設(shè)和應急管理機制的創(chuàng)新，對各種應急預案要進行評估，盡量在預案中把形勢估計得更嚴峻，把情形設(shè)想得更復雜，把措施制定得更具體，增強預案的針對性、操作性和實用性，提高應對群體性事件的快速反應能力。要強化應急工作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善應急工作的保障措施，地方政府應當根據(jù)本地區(qū)的實際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應急救援物資和應急處置裝備的生產(chǎn)、供給；建立健全應急通信保障體系，完善公用通信網(wǎng)，建立有線與無線相結(jié)合、基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)與機動通信系統(tǒng)相配套的應急通信系統(tǒng)，確保群體性事件應對工作的通信暢通。要加強各類應急救援隊伍的演練，提高應急救援隊伍在群體性事件中的應對能力，通過演練以提高各部門控制局勢、臨場指揮、協(xié)同作戰(zhàn)等快速反應能力，提高整體配合和依法處置能力。

群體性事件往往是由一件事情引起，由于應對不及時，或者應對不適當，逐漸演化成有眾多人參與的大事件。事件一旦發(fā)生，我們的政府官員往往驚慌失措，不知如何應對，導致事件愈演愈烈。對各級地方政府來說，加強群體性事件應對的能力建設(shè)主要體現(xiàn)在主觀和客觀兩個方面：主觀上，各級地方政府必須樹立憂患意識、危機意識、預防意識、執(zhí)政為民意識和“常態(tài)”意識，對群體性事件必須予以足夠的重視，充分發(fā)揮地方政府的能動性、創(chuàng)造性，既要加強預防，也要注重快速應對?？陀^上，地方政府必須強化快速反應機制的建設(shè)。這其中既包括政府與社會、民眾之間良性溝通互動的機制，政府各部門之間的合作機制，也包括政府借助先進的信息技術(shù)，收集、分析信息并迅速作出反應的能力與機制。概括地說，應急反應機制包括預警機制、反饋機制和處理機制。其中，預警機制是指在對社情民意進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，對公共安全的形勢作出綜合分析與判斷，在認為公共安全狀態(tài)達到某種警戒閾值時，向有關(guān)部門發(fā)出公共安全危機的警報，以引起有關(guān)部門的警覺并采取有效防范措施的過程。要堅持謀劃在先、超前預警，按照發(fā)現(xiàn)得早、控制得住、處置得好的總體要求，加強對可能影響穩(wěn)定的各種因素的分析預測，進一步健全和完善維護穩(wěn)定的預警機制。反饋機制，一方面包括將預警機制所監(jiān)測到的公共安全狀況及時、準確地向有關(guān)部門上報；另一方面也包括在群體性突發(fā)事件發(fā)生之后，及時、快捷地向有關(guān)部門上報。前者是一項日常性的工作，后者是一種應急反饋。反饋機制必須是快捷、通暢和靈敏的，這樣才有可能使突發(fā)性事件在發(fā)生的初期階段得到妥善處理，不致造成更大的社會影響和社會損失。處理機制，這是整個應急反應機制的核心部分。處理突發(fā)性事件并不是某一兩個部門的事，而是所有政府部門都要重視的。這些部門應該預先將可能發(fā)生的突發(fā)事件分類，并作出對每類事件處理方式的預案。只有在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，各相關(guān)部門協(xié)同配合，才能高屋建瓴，準確全面把握群體性事件的性質(zhì)和癥結(jié)，統(tǒng)籌部署，及時形成和貫徹科學的決策，迅速解決事件。從實踐來看，不僅群體性事件的發(fā)生會對社會產(chǎn)生一定的負面影響，對群體性事件的處置也會在不同程度上破壞社會的穩(wěn)定和人民的生命財產(chǎn)安全。因此，政府及公務(wù)人員在處置群體性事件的過程中，一定要謹慎、適度地行使有關(guān)權(quán)力，把群體性事件造成的破壞和利益損失降低到最低程度。

3.建立健全群眾利益表達機制和社會對話協(xié)商機制。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，個人素質(zhì)的全面提高，我國公民的政治參與意識，特別是維護自身權(quán)益的政治參與意識顯著增強。在諸如征地拆遷、企業(yè)改制、民工討薪、稅費負擔等利益分化較為突出的事件中，越來越多的人逐漸認識到，通過有效的利益表達可以影響那些關(guān)乎自己生活質(zhì)量的公共政策的制定與執(zhí)行?！霸诶姹磉_中，作為個體的公民能夠運用多種方式提出對政策的要求、需求和請求”，[1]71因此對于政府來說，需要通過建立有效的利益協(xié)調(diào)機制去拓寬公民的利益表達渠道，增強在社會矛盾與沖突中的及時應變能力，通過社會對話協(xié)商機制，改變利益博弈各方信息不對稱的局面。

事實證明，很多群體性事件的發(fā)生，與利益表達難以有效傳遞到地方政府決策層有關(guān)，因此，需要有特定的制度安排，使不同利益群體的意見能夠傳遞到有關(guān)機構(gòu)中。黨的十七大強調(diào)保障民眾的表達權(quán)，確認人民群眾利益表達的正當性。表達權(quán)是對話協(xié)商的起點，也是政治參與的起點。這種意見表達渠道可以是黨政機關(guān)，也可以是互聯(lián)網(wǎng)，還可以是媒體。但是，這些還不足以保證群眾的意見能夠有效反映到政府決策部門，因此，需要有決策機制的改革，形成民主決策的氛圍與機制，完善公共政策制定中公民利益表達的制度設(shè)計，暢通利益表達渠道。縱觀近年來影響重大的群體性事件，在公共政策制定過程中利益相關(guān)者的“不在場”和特定群體“代言人”的缺位，成為引發(fā)沖突的主要誘因。盡管我國已經(jīng)初步建立了科學決策、民主決策體系，亦為廣大公民參與公共治理過程去維護自身權(quán)益進行了必要的制度安排，但是大量的實踐案例表明，在具體的政策制定過程中，許多既有的制度渠道并沒有發(fā)揮出其應有的效用。特別是在一些涉及公民的切身利益的政策安排中，公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)因沒有相應的制度保障而難以實現(xiàn)，而這種權(quán)利失衡又加劇了本已存在的利益矛盾與沖突。公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代公民權(quán)利體系中的重要組成部分，是公民行使一切民主權(quán)利的重要前提，也是公民政治參與的前提，具有基礎(chǔ)性的權(quán)利地位和價值，侵犯了公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也就等于扼殺了公民享有其他權(quán)力的機會，從而阻塞了群眾利益表達的渠道，因此，疏通群眾利益訴求渠道、破除體制性梗阻，是化解群體性事件頻發(fā)困局的當務(wù)之急。具體來說，既要充分發(fā)揮現(xiàn)有體制內(nèi)利益表達渠道的作用，諸如完善人民代表大會制度和政治協(xié)調(diào)制度的利益表達功能、完善信訪立法和形成統(tǒng)一的信訪表達渠道、充分利用傳媒的民情表達與輿論監(jiān)督功能等。又要開拓多層級利益表達的平臺，如進一步利用各種形式的協(xié)商懇談制度、強化建立健全旁聽和聽證制度、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)利益表達，充分發(fā)揮工、青、婦等群團組織以及新聞媒體的作用，及時收集群眾的意見和建議，確保廣大群眾在法律限度內(nèi)所進行的利益表達。

對話協(xié)商機制是多元利益群體博弈時代不可缺少的機制。有效的對話協(xié)商機制可以打破政府與公眾之間的信息封閉性，促成政府與公眾之間形成良性互動關(guān)系，提升政府的公信力，從而保障科學的決策和政策的有效實施，是處置群體性事件過程中一項非常重要而有效的辦法。詹姆斯·D·費倫認為，“協(xié)商或者是指特殊的討論，它包括認真和嚴肅地衡量支持和反對某些建議的理由，或者是指衡量支持和反對行為過程的內(nèi)部過程”，[3]63是“個人借此在集體決策之前表達并傾聽各種觀點的對話或交流”。[3]19從這個意義上講，對話協(xié)商可以是中央、地方、基層三個層面的對話，也可以是基層社區(qū)、鄉(xiāng)村、內(nèi)部居民矛盾相關(guān)者的對話協(xié)商。對話協(xié)商可以增進互信，加深溝通，尤其是一些有利益沖突的群體。對話協(xié)商需要構(gòu)建多渠道社會溝通機制，加強社會團體建設(shè)，充分發(fā)揮民間組織的作用，使各種社會團體依法運作，成為他們所代表的那部分群眾意志和利益的表達渠道。中國社會的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)并將繼續(xù)出現(xiàn)一些新的社會階層，對于任何執(zhí)政黨和政府來說，能否把新的社會階層納入到現(xiàn)有政治體系之內(nèi)，使之成為體制內(nèi)力量，都是一個嚴峻考驗。而對話協(xié)商機制，提供了一種方式、一種渠道，使新興階層、各利益群體以合作而非對抗的姿態(tài)在體制內(nèi)活動。這個問題的本質(zhì)是社會制度的包容性問題，是以制度化的方式化解社會沖突的能力問題。

[1][美]加布里埃爾·A.阿爾蒙德等.當代比較政治學：世界視野[M].上海：上海人民出版社，2010.

[2][法]古斯塔夫·勒龐.烏合之眾——大眾心理研究[M].北京：中央編譯出版社，2004：49.

[3]Jon Elster Edited,Deliberatiue Democracy[M].Cambridge University Press,1998.

D63

A

1002-7408（2011）12-0017-03

2009年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“社會轉(zhuǎn)型期群體性事件的預防與處置機制研究”（09YJC810027）的階段性成果；2010年度上海市教育委員會科研創(chuàng)新項目“和諧社會構(gòu)建中的社會矛盾治理機制研究”（10YZ29）的階段性成果。

范鐵中（1970-），男，吉林白山人，上海大學社會科學學院副教授，法學博士，研究方向：中國政府與政治。

[責任編輯：陳合營]