當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的主要問題與破解之策

沈 和

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的主要問題與破解之策

沈 和*

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢，也是工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。改革開放以來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了城鎮(zhèn)發(fā)展體系不夠優(yōu)化、農(nóng)民市民化瓶頸較多、發(fā)展方式不夠集約以及管理能力相對滯后等亟待解決的矛盾和問題。展望未來，我國城鎮(zhèn)化面臨城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化發(fā)展和高速鐵路加快發(fā)展等重大機(jī)遇，城鎮(zhèn)化將進(jìn)入全方位持續(xù)快速發(fā)展時代，并全面嵌入全球城市網(wǎng)絡(luò)。在更高層次上推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、全面提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，必須堅持走以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化道路。必須堅持從基本國情出發(fā)，因勢利導(dǎo)，統(tǒng)籌兼顧，突出重點，著力增強(qiáng)綜合承載和輻射帶動力，著力營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和宜居的良好環(huán)境，著力提升文化品位和競爭力，努力形成經(jīng)濟(jì)高效、文化繁榮、資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局，為進(jìn)一步有效擴(kuò)大內(nèi)需、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)創(chuàng)新型國家和構(gòu)建和諧社會，提供重要支撐和強(qiáng)勁動力。

中國城鎮(zhèn)化 城鎮(zhèn)化發(fā)展 新農(nóng)村建議

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出矛盾和問題

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的矛盾和問題，既是政府規(guī)劃引導(dǎo)不夠科學(xué)的結(jié)果，也是市場競爭不夠充分的結(jié)果。突出表現(xiàn)在以下五個方面。

1．城鎮(zhèn)發(fā)展體系有待優(yōu)化

科學(xué)合理的城鎮(zhèn)發(fā)展體系，有利于充分整合城鎮(zhèn)資源，促進(jìn)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展。改革開放以來，特別是新世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入快車道，速度和規(guī)模史無前例。從2000年到2009年，全國城鎮(zhèn)化率由36．2%提高到46．6%，年均提高約1．2個百分點。城鎮(zhèn)人口由4．6億增加到6．2億，凈增1．6億人。截至2008年末，全國共有建制城市655座，其中百萬人口以上的特大城市122座，城市市轄區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值占到當(dāng)年全國GDP的62．7%。但是，由于我國城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制不健全，區(qū)域間城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。區(qū)域間城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)內(nèi)部發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象非常突出。據(jù)調(diào)查，目前縣城以下城鎮(zhèn)集聚的城鎮(zhèn)人口超過城鎮(zhèn)人口的50%以上，但縣城以下城鎮(zhèn)地位卻相對較低，基礎(chǔ)設(shè)施投入與大中城市相比差距非常明顯。受工業(yè)化進(jìn)程制約，我國中西部尤其是西部城鎮(zhèn)規(guī)模相對普遍偏小，縣城多數(shù)為10萬人口左右的小城鎮(zhèn)，對縣域經(jīng)濟(jì)輻射帶動作用非常有限。重點中心鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)人口大約平均在1萬人口左右，隨著大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，小城鎮(zhèn)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用相對萎縮。

城市群協(xié)同發(fā)展機(jī)制尚未形成。長三角城市群、珠三角城市群、環(huán)渤海灣城市化群等發(fā)展雖有分工，但特色不夠明顯。以長三角城市群為例，城市群內(nèi)部城市定位趨同，同質(zhì)競爭較多，要素互通不暢，資源整合受阻，相互之間功能聯(lián)系不強(qiáng)，水平分工協(xié)作體系不健全，缺乏深層次合作，甚至相互擠壓周邊城鎮(zhèn)發(fā)展空間，城際良性競合機(jī)制的建立尚待時日，城市群整體競爭力的提升受到制約。

2．農(nóng)民市民化存在制度障礙

農(nóng)民市民化是城鎮(zhèn)化的必然趨勢。但是，隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城市擴(kuò)張，工業(yè)化、城市化與農(nóng)民市民化的矛盾日益突出。城鄉(xiāng)二元分割體制仍未從根本上打破。一方面，城鄉(xiāng)之間的要素資源流動仍以從鄉(xiāng)到城的單向流動為主。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收困難的局面尚未根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大的勢頭還未得到遏制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾依然存在。①洪銀興．城鄉(xiāng)互動、工農(nóng)互促的新起點和新課題．江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2009(1)農(nóng)村資源要素流失嚴(yán)重，從農(nóng)村吸收的資金大量流向城市，土地增殖收益分配明顯向城市、向非農(nóng)部門傾斜。農(nóng)村公共資源配置大大落后于城市，城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面的差距很大。另一方面，長期形成的城鄉(xiāng)分割的治理思路、政策體系和管理體制尚未完全松動，城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，還存在著制度上的不公平。

城鎮(zhèn)新二元社會結(jié)構(gòu)矛盾已經(jīng)出現(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)又衍生出農(nóng)民工與市民、新市民與老市民的城鎮(zhèn)新二元結(jié)構(gòu)。盡管戶籍制度改革使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動相對自由，但附著在戶籍背后的社會保障、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面改革并未完全到位，農(nóng)民長期徘徊在城市“正規(guī)”門檻之外。按照國家統(tǒng)計局2008年底統(tǒng)計，全國外出農(nóng)民工大約有1．4億人，這些農(nóng)民工有多少常住半年以上、統(tǒng)計為常住人口并不太清楚。這些被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的、常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，在勞動就業(yè)、工資福利、子女就學(xué)、社會保障、保障性住房購買等方面很難享受城鎮(zhèn)居民同等待遇。以江蘇省農(nóng)業(yè)普查資料情況為例，2009年全省7 724．5萬常住人口中，農(nóng)村區(qū)域戶籍人口總數(shù)為4 699．3萬人，只有3 025．2萬人為真正的市民。而按現(xiàn)行統(tǒng)計辦法計算的城鎮(zhèn)人口有4 294．8萬人，這說明全省尚未取得市民待遇的約有1 270萬人，而其中約有500萬人來自省外，770萬人來自省內(nèi)。

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度等制度性障礙，阻礙了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。大多數(shù)農(nóng)民工在職業(yè)、居住、教育、醫(yī)療處于明顯的低下位置。農(nóng)民工與企業(yè)主的勞資關(guān)系緊張，與城市市民關(guān)系不融洽，在城市處于邊緣狀態(tài)。

城市文明尚未得到有效傳播。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，有些郊區(qū)、郊縣被劃入城區(qū)范圍，納入城市規(guī)劃區(qū)，但城郊農(nóng)民并沒有完全享受到現(xiàn)代城市文明，生產(chǎn)生活方式還處在城鄉(xiāng)過渡階段。小城鎮(zhèn)與大城市相比，在商品流通、道路交通等方面有相當(dāng)差距，還沒能真正成為分流大城市人口的“蓄水池”和向農(nóng)村傳播大城市文明的“接力棒”。

3．城鎮(zhèn)化發(fā)展方式不夠集約

一些地方把城鎮(zhèn)化等同于城鎮(zhèn)化率，等同于城市建設(shè)，等同于經(jīng)濟(jì)增長，過于追求城市規(guī)模擴(kuò)張，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展方式比較粗放。一是人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。以江蘇為例，2000—2009年，全省城鎮(zhèn)化水平增長14．1%，城市人口增長41．2%，但同期城市建成區(qū)面積增長了162．3%。二是城市土地利用比較粗放。有些城市“做大”重于“做強(qiáng)”，城市人均建設(shè)用地超標(biāo)嚴(yán)重，城市邊緣區(qū)存在用地低密度、低效率現(xiàn)象。三是城市功能滯后于城市規(guī)模擴(kuò)張。大城市的基礎(chǔ)設(shè)施功能、社會保障功能存在不少問題，居民“看病難、出行難、擇校熱”等現(xiàn)象比較普遍。在小城市和小城鎮(zhèn)，公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量不足，分布不均，服務(wù)質(zhì)量不高，影響了城市發(fā)展質(zhì)量，降低了城市吸納能力。四是資源供給與需求的矛盾日益突出。①林勁松．宜居理論與當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2010(6)經(jīng)過長期高強(qiáng)度的土地開發(fā)，土地后備資源非常緊張，供需矛盾突出。②陳永志．農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與社會主義新農(nóng)村建設(shè)．學(xué)海，2009(3)由于工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，水資源污染日益嚴(yán)重，許多城市河流水質(zhì)劣于五類，部分地區(qū)地下水也已受到污染，江河湖泊環(huán)境變差，水質(zhì)性缺水嚴(yán)重，區(qū)域性水資源供求矛盾尖銳。由于工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸和生活排放的CO2、SO2及其他氮氧化合物的不斷增加，嚴(yán)重影響生態(tài)平衡，導(dǎo)致生態(tài)危機(jī)。目前，全國一半以上的城市受到了不同程度的酸雨污染，90%以上的天然草原退化，相當(dāng)一部分城市的環(huán)境容量處于嚴(yán)重的超負(fù)荷狀態(tài)。

4．城鎮(zhèn)綜合管理能力不強(qiáng)

目前的城鎮(zhèn)管理體制與城市發(fā)展要求不相適應(yīng)，存在管理層級過多、行政單元過小等問題。省以下有市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等管理層次，市管縣體制存在弊端。隨著部門垂直管理強(qiáng)化和行政執(zhí)法權(quán)上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不健全，管理權(quán)責(zé)不對應(yīng)的情況較為嚴(yán)重。城際之間良性競合機(jī)制尚未建立。以行政區(qū)域為單元的獨立經(jīng)濟(jì)模式，導(dǎo)致城市用行政手段干預(yù)要素流動，保護(hù)本地利益，防止稅源外流，在資源、市場、項目等方面過度競爭，內(nèi)耗現(xiàn)象比較突出，制約了區(qū)域整體競爭力的提升。

城市管理手段相對落后，政府公共服務(wù)能力欠缺。城市管理中，市場機(jī)制的作用發(fā)揮不夠，政府部門的管理職能交叉多，資源整合和監(jiān)督執(zhí)法不力，城市管理和建設(shè)方面缺乏競爭和活力，城市功能不夠完善。城市基礎(chǔ)設(shè)施分布不均，服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，社區(qū)服務(wù)短缺，尤其是城市住宅建設(shè)服務(wù)設(shè)施配套不足。城中村存在諸多問題和隱患，成為城市管理上的“盲點”和“真空”地帶，影響到城市整體功能發(fā)揮和城市現(xiàn)代化。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足，村鎮(zhèn)人均公用設(shè)施投資大約僅相當(dāng)于城市的10%，小城鎮(zhèn)聚集產(chǎn)業(yè)和人口的能力受到限制。

隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口飽和、建筑空間擁擠、交通阻塞、城市抗災(zāi)能力差等“城市病”日益嚴(yán)重。①趙華．要素短缺條件下建設(shè)創(chuàng)新型城市的政策思路與模式選擇——常州建設(shè)創(chuàng)新型城市的經(jīng)驗和啟示．學(xué)海，2010(5)一些城市環(huán)境污染突出，生態(tài)系統(tǒng)承受壓力過大，環(huán)境治理難度較大。城市“天不藍(lán)、水不清、路不暢、耳不靜”現(xiàn)象依然存在。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征用，住房與土地的拆遷和出讓，存在著巨大的利益轉(zhuǎn)移，也存在著巨大的利益沖突，直接把政府推向與群眾的對立面。由于社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、收入分配制度和社會保障制度建設(shè)相對滯后，城市階層分化加劇，貧富差距擴(kuò)大，城市新貧困問題日益突出，越來越成為社會矛盾的焦點，影響社會和諧穩(wěn)定。

5．投融資體制機(jī)制不活

現(xiàn)行城市投融資體制機(jī)制不適應(yīng)建設(shè)需要，資金需求與供給矛盾成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的突出制約因素。城鎮(zhèn)建設(shè)融資市場運(yùn)作機(jī)制發(fā)育不充分，缺乏市場投資經(jīng)營機(jī)制和強(qiáng)有力的專業(yè)投融資機(jī)構(gòu)，自我積累和自我發(fā)展的內(nèi)生能力比較弱。融資能力有限，融資渠道單一，現(xiàn)代投融資手段短缺，加上基礎(chǔ)設(shè)施投資大、回收周期長，還貸機(jī)制不健全，難以形成借、用、還的良性循環(huán)，許多地方政府過度依靠土地財政經(jīng)營城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)建設(shè)方面負(fù)債過多，不堪重負(fù)。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資機(jī)制還不很健全，部門、行業(yè)壟斷和歧視性準(zhǔn)入政策依然存在，民間資本跟進(jìn)不夠，潛力挖掘不夠。

進(jìn)一步推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本思路

進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央、國務(wù)院一直高度重視城鎮(zhèn)化發(fā)展，全國幾乎所有省份都把推進(jìn)城鎮(zhèn)化擺在突出的戰(zhàn)略位置，作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和拓展發(fā)展空間、提升區(qū)域綜合競爭力的戰(zhàn)略舉措。緊緊圍繞打破城鄉(xiāng)分割、促進(jìn)要素集聚，發(fā)揮輻射帶動作用、提高城市現(xiàn)代化水平等目標(biāo)，大力推進(jìn)城市規(guī)劃修編、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、服務(wù)功能提升、管理體制和政策創(chuàng)新，初步走出了各具特色的城鎮(zhèn)化道路。近幾年來，廣東、江蘇、浙江、山東先后提出走新型城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動。一方面大力推進(jìn)中心城市建設(shè)，促進(jìn)中心城市與城市群深度融合，另一方面大力發(fā)展中小城市特別是重點中心鎮(zhèn)，努力提升城鎮(zhèn)化發(fā)展整體水平，取得了良好效果。

展望未來，中國城鎮(zhèn)化將進(jìn)入全方位快速發(fā)展時代，并全面嵌入全球城市網(wǎng)絡(luò)。城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵和質(zhì)量將不斷提升，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動將不僅表現(xiàn)在對城市經(jīng)濟(jì)實力和規(guī)模的貢獻(xiàn)，更多的是表現(xiàn)為由城市功能、城市效益和城市文化等形成的綜合效應(yīng)。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化面臨城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化發(fā)展，以及高速鐵路加快發(fā)展等重大機(jī)遇，城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)必將出現(xiàn)重組。越來越多的高速公路、高速鐵路將促進(jìn)人流、物流、信息流、資金流等要素在城鎮(zhèn)之間、區(qū)域之間快速流動，以城市群為主體的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局將快速形成。軌道交通網(wǎng)絡(luò)化和區(qū)域通達(dá)性提高所產(chǎn)生的擴(kuò)散效應(yīng)，將帶動中小城市和小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，為新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展提供持續(xù)的強(qiáng)勁動力。可以說，未來10—20年，將是我國城鎮(zhèn)化全方位持續(xù)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵和質(zhì)量全面提升的重要時期。抓住有利時機(jī)，積極創(chuàng)造條件，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐，意義十分重大?？偟膩砜?，突出表現(xiàn)在四個方面。首先，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐，是落實科學(xué)發(fā)展觀、全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵和質(zhì)量的客觀要求;其次，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐是適應(yīng)世界城市發(fā)展潮流、深度融入長三角城市群發(fā)展的重要途徑;第三，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐是拓展發(fā)展空間、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、加快發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的緊迫任務(wù);第四，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、建設(shè)美好我國的必然選擇。

今后一個時期，加快推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持走以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化道路，著力增強(qiáng)綜合承載和輻射帶動能力，著力營造適合創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和宜居的良好環(huán)境，著力提升文化品位和綜合競爭力，推動城鎮(zhèn)化由偏重數(shù)量規(guī)模增長向注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變、由偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向注重經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變、由偏重城市發(fā)展向注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變，努力形成經(jīng)濟(jì)高效、文化繁榮、資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局，充分發(fā)揮集聚和輻射帶動作用，為有效擴(kuò)大內(nèi)需、加快發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)、建設(shè)美好我國提供重要支撐和強(qiáng)勁動力。

根據(jù)我國新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢和要求，結(jié)合我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化的實際情況，我國未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)更加注重質(zhì)量和內(nèi)涵提升，更加注重經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，努力在城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、生活水平和生態(tài)文明等方面開創(chuàng)新的發(fā)展局面。在城市發(fā)展方面，要進(jìn)一步提升加快服務(wù)功能和承載能力，形成城市帶、都市圈、城市群等多種空間組織模式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，要進(jìn)一步集聚產(chǎn)業(yè)、資本和人才等要素，大力提高節(jié)約集約發(fā)展水平，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)盡快成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在社會保障方面，要進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險覆蓋率、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療參保率，加快構(gòu)建完善的社會保障體系。在生活水平方面，要進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)居民收入水平，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和行業(yè)之間的收入差距，讓發(fā)展的成果更多地惠及人民群眾。在生態(tài)文明方面，要進(jìn)一步提高生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)能力，不斷改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。

實現(xiàn)新一輪城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)，必須進(jìn)一步理清新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，明確新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展方針。具體說來，就是要確立不同層次城鎮(zhèn)發(fā)展的方向和要求，促進(jìn)差別競爭，優(yōu)勢互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展。一是要培育發(fā)展城市群。在長三角、珠三角、環(huán)渤海灣、以及成渝等城市密集地區(qū)，圍繞龍頭型城市，著力培育特大城市，形成多層次、多核心的城市空間聚合體——城市群，依托城市發(fā)展空間的高級組織，實現(xiàn)巨大的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。二是優(yōu)化發(fā)展特大城市。強(qiáng)化特大城市的綜合功能，優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)，合理控制城市用地規(guī)模，集約節(jié)約利用城市資源，率先實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型，擔(dān)綱起參與國際競爭與合作的主角。三是積極發(fā)展大城市。發(fā)揮大城市產(chǎn)業(yè)集聚能力突出、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益顯著、資源能源集約的優(yōu)勢，提升基礎(chǔ)設(shè)施和綜合服務(wù)水平，增強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)和科技競爭力，有序提高經(jīng)濟(jì)和人口集聚程度。四是重點發(fā)展中小城市。大力培育中小城市，發(fā)揮中小城市規(guī)模適中、環(huán)境良好、聯(lián)系農(nóng)村、活力較強(qiáng)的優(yōu)勢，提高綜合承載能力，加快集聚非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口。重點發(fā)展縣級城市，將多數(shù)縣城發(fā)展成為中等城市。五是擇優(yōu)發(fā)展中心鎮(zhèn)。提升小城鎮(zhèn)的集聚規(guī)模和建設(shè)水平，把有基礎(chǔ)、有潛力的重點中心鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市。促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口向中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，形成一批現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)，吸引農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，降低農(nóng)村人口市民化的風(fēng)險和成本。

突出抓好我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略重點

加快推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，是一項巨大的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展等各個方面，必須堅持統(tǒng)籌兼顧，重點突出，著力抓好以下幾方面工作。

1．著力推進(jìn)城市群建設(shè)，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)發(fā)展體系

城市群是城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級階段。走以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化道路，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇。一是繼續(xù)把城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為未來發(fā)展的主體戰(zhàn)略，認(rèn)真借鑒國際城市化發(fā)展的成功經(jīng)驗，緊密結(jié)合我國城鎮(zhèn)化體系建設(shè)的實際情況，進(jìn)一步修訂和完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)化高水平發(fā)展。主動適應(yīng)高鐵時代帶來的“同城效應(yīng)”，積極推動新一輪城市規(guī)劃修編。更加注重發(fā)揮大城市在創(chuàng)造社會財富、吸納轉(zhuǎn)移人口、帶動中小城市發(fā)展、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和集約使用資源方面的積極作用。二是堅持城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，以都市圈為重點，以區(qū)域中心城市、縣級市和縣城為骨干，以各類小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，以中心村(農(nóng)村社區(qū))為支點，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化體系。三是強(qiáng)化大城市的主導(dǎo)作用，把長三角、珠三角和環(huán)渤海灣等都市圈建設(shè)成為新型城鎮(zhèn)化的核心區(qū)域，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市的要素集聚能力、綜合競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。四是加快發(fā)展中小城市，鼓勵有條件的中等城市發(fā)展成為大城市、小城市發(fā)展成為中等城市，增強(qiáng)中小城市對周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口的吸納能力。把小城鎮(zhèn)和中心村建設(shè)作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點，促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、居民向社區(qū)集中、土地向規(guī)模集中。以完善社會保障為突破口，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

2．著力推進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步夯實城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

國際經(jīng)驗表明，無論是擴(kuò)大城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，還是提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，都必須把產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在十分突出的位置。否則城鎮(zhèn)化就無所依托。未來一段時期，推進(jìn)我國城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，至關(guān)重要的的就是，堅持走新型工業(yè)化道路，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，著力構(gòu)建以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主體、先進(jìn)制造業(yè)為支撐、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)先進(jìn)、清潔安全、附加值高、吸納就業(yè)能力強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。一是把發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為新一輪城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重中之重，加強(qiáng)政策支持和規(guī)劃引導(dǎo)，重點發(fā)展新能源、新材料、生物技術(shù)和新醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、軟件和服務(wù)外包、物聯(lián)網(wǎng)和新一代信息技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)，推動一批關(guān)鍵技術(shù)盡快突破，以技術(shù)優(yōu)勢搶占產(chǎn)業(yè)制高點，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展。二是把推動服務(wù)業(yè)大發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的戰(zhàn)略重點，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展提速、比重提高、結(jié)構(gòu)提升。重點發(fā)展現(xiàn)代物流、研發(fā)設(shè)計、金融服務(wù)、科技服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、信息服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動服務(wù)業(yè)與制造業(yè)互動發(fā)展。適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，重點發(fā)展商貿(mào)服務(wù)、健康服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、家庭服務(wù)等生活性服務(wù)業(yè)，順應(yīng)信息化發(fā)展新趨勢，大力發(fā)展電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)、3G網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)電視、移動多媒體廣播電視等新興服務(wù)業(yè)。三是把全面提升現(xiàn)代主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合起來。大力推進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高端化、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)品牌化，加速提升制造業(yè)發(fā)展水平。積極運(yùn)用新材料、新結(jié)構(gòu)、新技術(shù)、新設(shè)備促進(jìn)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級。四是把提高產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展水平作為提高城鎮(zhèn)集約發(fā)展水平的突破口，推動產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集群、資源集約利用，提高資源能源利用率、投入產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率。運(yùn)用信息技術(shù)和先進(jìn)管理理念整合資源，依托城市存量資產(chǎn)發(fā)展高端服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代特色商貿(mào)。支持優(yōu)勢企業(yè)以市場為導(dǎo)向、資本為紐帶、品牌為龍頭，實行跨地區(qū)跨行業(yè)跨所有制兼并重組，做大經(jīng)營領(lǐng)域和業(yè)務(wù)規(guī)模，實現(xiàn)低成本擴(kuò)張，提高綜合競爭力。加快經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域信息化，推動信息化與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展。

3．著力推進(jìn)生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力

推進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)，是促進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手，也是提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的緊迫任務(wù)。面對日趨強(qiáng)化的資源環(huán)境約束，必須牢固樹立綠色、低碳發(fā)展理念，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式，全面提升城鎮(zhèn)生態(tài)文明水平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。一是大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。積極推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)等綠色經(jīng)濟(jì)模式，加快形成資源消耗低、環(huán)境污染少、資源利用水平高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。加快工業(yè)園區(qū)生態(tài)化建設(shè)和改造步伐，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)鏈和資源循環(huán)利用鏈，建成綠色園區(qū)和綠色企業(yè)。二是積極強(qiáng)化節(jié)能減排。注重從源頭上降低能耗、防治污染，堅決淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝、新材料的廣泛應(yīng)用。三是加大環(huán)境綜合整治力度。以解決飲用水安全和空氣、土壤污染等損害群眾健康的突出問題為重點，加大綜合治理力度，大力實施"清水藍(lán)天"工程，加強(qiáng)對飲用水源的管理和保護(hù)，加強(qiáng)大氣污染控制和治理，加大建筑工地、道路運(yùn)輸?shù)葥P(yáng)塵和工業(yè)等粉塵、煙氣治理力度，加快搬遷城市及近郊污染企業(yè)，加強(qiáng)土壤污染防治與修復(fù)，加快城鄉(xiāng)污水和生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控，提高突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警和應(yīng)急處置能力，明顯改善環(huán)境質(zhì)量。四是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。廣泛開展植樹造林，加快實施丘陵崗地、荒山、荒灘植被恢復(fù)工程，減少水土流失，構(gòu)筑生態(tài)安全屏障，建設(shè)生態(tài)廊道，維護(hù)生物多樣性，不斷提升環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)水平。五是完善生態(tài)環(huán)保體制機(jī)制和防災(zāi)減災(zāi)體系。深化水、電、氣等資源性產(chǎn)品價格改革，完善污水處理、垃圾處理收費(fèi)制度，逐步建立上下游地區(qū)污染賠付、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)財稅政策激勵機(jī)制，建立多元環(huán)保投融資機(jī)制。嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督，完善防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急體制機(jī)制，切實增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力。

4．著力改善和保障民生，進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)社會和諧

改善和保障民生，是城鎮(zhèn)發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。要堅持以人為本、民生優(yōu)先，完善保障民生的各項制度，進(jìn)一步提高社會保障和基本公共服務(wù)均等化水平，確保城鄉(xiāng)居民生活每年有新改善。加強(qiáng)社會管理能力建設(shè)，創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制，切實維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。一是堅持把擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)作為民生之本。實施更加積極的就業(yè)政策，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的倍增效應(yīng)，促進(jìn)社會充分就業(yè)，尤其要解決好高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)問題，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。二是堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。加大收入分配制度改革力度，提高居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重。規(guī)范分配秩序，有效調(diào)節(jié)過高收入，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)和社會成員之間的分配差距。三是提高城鄉(xiāng)低保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全覆蓋水平，努力實現(xiàn)人人享有基本社會保障。加大保障性住房建設(shè)力度，加快棚戶區(qū)改造，大力發(fā)展公共租賃住房，繼續(xù)完善面向困難群眾的廉租住房制度，放寬廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，切實改善困難家庭和低收入家庭住房條件。規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。四是加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展。優(yōu)先滿足群眾基本醫(yī)療衛(wèi)生需求。健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的多層次醫(yī)療保障體系，保障人民群眾飲食和用藥安全。五是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理。推進(jìn)社會管理理念思路、體制機(jī)制和方法手段創(chuàng)新，實現(xiàn)向服務(wù)型管理的轉(zhuǎn)變。暢通群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，建立重大工程項目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，推動領(lǐng)導(dǎo)。健全公共突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，提高突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置和應(yīng)急保障能力。做好流動人口服務(wù)管理，加強(qiáng)特殊人群幫教管理工作。六是加大社會治安綜合治理力度，依法打擊各種違法犯罪活動，強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任制和責(zé)任追究制，有效遏制重特大安全事故，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

5．著力改善基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)綜合承載力

基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，城鎮(zhèn)化發(fā)展既有賴于基礎(chǔ)設(shè)施支撐，又不斷對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出新的要求。進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施綜合承載能力，關(guān)鍵是根據(jù)城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的要求，加快構(gòu)建現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系。①孟煥民．農(nóng)民集中居住建設(shè)的若干思考——蘇州農(nóng)村較大型集中居住調(diào)查．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2010(6)一是圍繞城鎮(zhèn)功能創(chuàng)新，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃水平，加大投入力度，不斷完善城鎮(zhèn)道路、供排水、供熱、燃?xì)狻⑿畔?、公交、園林綠化、污水處理、垃圾處理及防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施。大力推進(jìn)以高速公路、鐵路、機(jī)場、港口、水利為重點的新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出綜合交通大通道、大樞紐建設(shè)和鐵路網(wǎng)建設(shè)，完善連接各中心城市和經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的便捷、安全、高效的綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系。與此同時，加快交通信息化管理系統(tǒng)建設(shè)，強(qiáng)化各種交通運(yùn)輸方式的銜接，提高高速公路聯(lián)網(wǎng)通達(dá)水平，提升航道的承載能力和運(yùn)輸效率。二是圍繞提升城鎮(zhèn)發(fā)展軟實力，加快教育、文化、衛(wèi)生、科技、體育、娛樂、休閑等城市服務(wù)功能建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)展，提升城鎮(zhèn)發(fā)展品位，打造創(chuàng)新型城鎮(zhèn)品牌。三是圍繞加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)交通、電信等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施體系。四是圍繞優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展核能、風(fēng)能、太陽能等新能源，加快煤炭、石油和天然氣等能源戰(zhàn)略儲備基地建設(shè)，發(fā)展加強(qiáng)智能電網(wǎng)，提高能源保障能力。五是圍繞促進(jìn)城市生產(chǎn)生活安全，大力推進(jìn)以防洪、排澇、抗震、消防、預(yù)警等為重點的城鎮(zhèn)安全工程建設(shè)，切實保障群眾安居樂業(yè)。

6．著力加強(qiáng)城鎮(zhèn)文化傳承，進(jìn)一步彰顯城鎮(zhèn)文化特色

加強(qiáng)城鎮(zhèn)文化傳承，豐富城鎮(zhèn)文化內(nèi)涵，彰顯城鎮(zhèn)文化特色，是發(fā)揮城鎮(zhèn)個性優(yōu)勢，促進(jìn)不同區(qū)域、不同級別城鎮(zhèn)之間差別競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。一是積極推動城鎮(zhèn)文化再造。大力培育開放文化，以開放的心態(tài)、開闊的眼界，向先進(jìn)城市、先進(jìn)國家學(xué)習(xí)，吸納、借鑒人類文明的一切成果，促進(jìn)文化兼容，共享多元文化成果。大力弘揚(yáng)創(chuàng)新文化，解放思想、崇尚創(chuàng)新、寬容失敗、支持冒險、鼓勵冒尖。不斷創(chuàng)新理論、創(chuàng)新思想、創(chuàng)新路徑、創(chuàng)新模式。大力倡導(dǎo)精致文化。把城鎮(zhèn)建設(shè)成為布局合理、設(shè)施完善、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美的宜居家園和創(chuàng)業(yè)高地，建設(shè)成為個性鮮明、底蘊(yùn)深厚、品質(zhì)卓越、令人向往的精神家園和文化高地，努力營造集自然景觀特色、歷史文化底蘊(yùn)和現(xiàn)代氣息于一體的城市形象。大力倡導(dǎo)和諧文化。加強(qiáng)人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，努力實現(xiàn)階層與階層之間、人與人之間在機(jī)會上的公平和利益上的和諧，形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面。二是積極推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。把發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)集群作為提升文化競爭力、推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要途徑，重點培育出版發(fā)行業(yè)、報刊業(yè)、廣播影視業(yè)、演藝娛樂業(yè)、動漫游戲業(yè)、印刷復(fù)制業(yè)、文化會展業(yè)、文化旅游業(yè)等文化產(chǎn)業(yè)集群，推動文化產(chǎn)業(yè)集群良性發(fā)展。三是積極彰顯城市精神。嚴(yán)格依法保護(hù)各類物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，保護(hù)好歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、街區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑，保留歷史記憶，延續(xù)歷史文脈，使久居的人有歸屬感、新來的人有親近感，在傳承中發(fā)揚(yáng)光大傳統(tǒng)文化精粹，展現(xiàn)城鎮(zhèn)文化個性，提升城鎮(zhèn)文化軟實力。

(責(zé)任編輯：張曉薇)

* 河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇省政府研究室。通信作者及地址：沈和，江蘇省南京市北京西路70號;郵編：210024;E-mail：dhshenhe@sina．com。