轉(zhuǎn)型中的《社會(huì)保險(xiǎn)法》

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 王全興 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 湯云龍

轉(zhuǎn)型中的《社會(huì)保險(xiǎn)法》

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 王全興 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 湯云龍

《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為我國(guó)第一部社會(huì)保險(xiǎn)基本法，其出臺(tái)過(guò)程的“三年四次審議”正處在我國(guó)新時(shí)期第二次轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景中。所謂第二次轉(zhuǎn)型，即繼啟動(dòng)于1978年黨的十一屆三中全會(huì)的那次重大轉(zhuǎn)型之后的又一次重大轉(zhuǎn)型。第一次轉(zhuǎn)型，由以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)向?yàn)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革。第二次轉(zhuǎn)型，由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為中心，由經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以社會(huì)體制改革為重點(diǎn)。《社會(huì)保險(xiǎn)法》得以在第二次轉(zhuǎn)型的初期出臺(tái)，尤其是在第二次轉(zhuǎn)型剛剛啟動(dòng)之際遭遇國(guó)際金融危機(jī)沖擊后加快轉(zhuǎn)型的步伐中出臺(tái)，意味著《社會(huì)保險(xiǎn)法》是社會(huì)發(fā)展和社會(huì)體制改革的歷史地位顯著提升的產(chǎn)物，是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革步入新階段的標(biāo)志。正因?yàn)槿绱?，誕生于轉(zhuǎn)型中的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，具有社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型及其所屬經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)記，其成就在于轉(zhuǎn)型的啟動(dòng)，其不足來(lái)自于轉(zhuǎn)型的不到位。

地位轉(zhuǎn)型：□ 由勞動(dòng)法轉(zhuǎn)向社會(huì)保障法

就社會(huì)保險(xiǎn)制度在法律體系中的地位，亦即法律部門歸屬而言，由作為勞動(dòng)法體系的組成部分轉(zhuǎn)向作為社會(huì)保障法體系的組成部分，是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度變遷中具有劃時(shí)代意義的轉(zhuǎn)型。

作為勞動(dòng)法體系組成部分的社會(huì)保險(xiǎn)制度，在市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中先后經(jīng)歷如下幾次變遷：（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向初步市場(chǎng)化的勞動(dòng)保險(xiǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，勞動(dòng)保險(xiǎn)適用于國(guó)有企業(yè)及其職工，并且形式上為企業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上為國(guó)家保險(xiǎn)。即在形式上勞動(dòng)保險(xiǎn)以企業(yè)為保險(xiǎn)人各自建立，保險(xiǎn)待遇由職工所在企業(yè)各自支付；但在國(guó)家與企業(yè)之間統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)制度下，雖然由企業(yè)支付保險(xiǎn)待遇而實(shí)際上完全由國(guó)家負(fù)擔(dān)，故實(shí)質(zhì)上是國(guó)家保險(xiǎn)。在國(guó)有企業(yè)改革割斷國(guó)家與企業(yè)之間統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)關(guān)系后，企業(yè)自負(fù)盈虧，勞動(dòng)保險(xiǎn)就轉(zhuǎn)變?yōu)樾问胶蛯?shí)質(zhì)上的企業(yè)保險(xiǎn)。其標(biāo)志是，1969年財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見（草案）》，規(guī)定國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，勞動(dòng)保險(xiǎn)資金由國(guó)家“兜底”降格為企業(yè)“兜底”。（2）勞動(dòng)保險(xiǎn)社會(huì)化，即由勞動(dòng)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步市場(chǎng)化的背景下，勞動(dòng)保險(xiǎn)在形式和實(shí)質(zhì)上都以企業(yè)為保險(xiǎn)人，已不能起到分散勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)作用，于是勞動(dòng)保險(xiǎn)社會(huì)化應(yīng)運(yùn)而生。例如，1986年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》中規(guī)定，合同制工人的退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，并由企業(yè)與個(gè)人分擔(dān)繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。勞動(dòng)保險(xiǎn)社會(huì)化的核心要點(diǎn)是，保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，保險(xiǎn)待遇主要由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付，并且適用范圍逐步擴(kuò)展到各種所有制的勞動(dòng)關(guān)系。但由于社會(huì)保險(xiǎn)仍然以勞動(dòng)關(guān)系為界限，故仍然是勞動(dòng)法體系中的社會(huì)保險(xiǎn)。正因?yàn)槿绱耍?994年頒布的《勞動(dòng)法》將“社會(huì)保險(xiǎn)和福利”設(shè)為專章。

社會(huì)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障法體系的組成部分較之作為勞動(dòng)法體系的組成部分，其中一個(gè)顯著區(qū)別在于，社會(huì)保險(xiǎn)的范圍不再以勞動(dòng)關(guān)系為界限，一國(guó)境內(nèi)的居民，無(wú)論有無(wú)勞動(dòng)關(guān)系，都可以成為社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象。《社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國(guó)第一部明確規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)范圍突破勞動(dòng)關(guān)系界限的法律。其中規(guī)定：（1）職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)不僅覆蓋職工，而且覆蓋無(wú)雇工的個(gè)體工商戶和非全日制從業(yè)人員以內(nèi)的靈活就業(yè)人員。（2）實(shí)行以城鎮(zhèn)未就業(yè)居民為保險(xiǎn)對(duì)象的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。（3）實(shí)行以農(nóng)村居民為保險(xiǎn)對(duì)象的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)范圍突破了勞動(dòng)關(guān)系的界限，但社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋職工與覆蓋其他保險(xiǎn)對(duì)象的約束力度仍有差別。例如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)對(duì)職工的覆蓋屬于剛性覆蓋，即都規(guī)定“職工應(yīng)當(dāng)參加”；職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員的覆蓋則屬于彈性覆蓋，即規(guī)定“可以參加”；而城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)城鎮(zhèn)未就業(yè)居民的覆蓋，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療對(duì)農(nóng)村居民的覆蓋，既沒(méi)有規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”參加，也沒(méi)有規(guī)定“可以”參加，有無(wú)約束力并不明確。

需要說(shuō)明的是，盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)個(gè)體工商戶（無(wú)雇工）、靈活就業(yè)者、城鎮(zhèn)未就業(yè)居民和農(nóng)村居民參加社會(huì)保險(xiǎn)的相應(yīng)險(xiǎn)種未作強(qiáng)制性規(guī)定，但對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和政府而言應(yīng)當(dāng)是有約束力的，即政府有義務(wù)創(chuàng)造條件，保障個(gè)體工商戶（無(wú)雇工）、靈活就業(yè)者、城鎮(zhèn)未就業(yè)居民和農(nóng)村居民參加相應(yīng)險(xiǎn)種的社會(huì)保險(xiǎn)；當(dāng)個(gè)體工商戶（無(wú)雇工）、靈活就業(yè)者、城鎮(zhèn)未就業(yè)居民和農(nóng)村居民提出參加社會(huì)保險(xiǎn)相應(yīng)險(xiǎn)種的請(qǐng)求時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有義務(wù)為其提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)。然而，《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)此未作可操作性的規(guī)定。

對(duì)于個(gè)體工商戶（無(wú)雇工）、靈活就業(yè)者、城鎮(zhèn)未就業(yè)居民和農(nóng)村居民而言，其能否被社會(huì)保險(xiǎn)相應(yīng)險(xiǎn)種所覆蓋，還取決于其有無(wú)繳費(fèi)能力。這就需要政府對(duì)其中的低收入者和無(wú)收入者提供幫助，如降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、緩期繳費(fèi)等，以保障其被社會(huì)保險(xiǎn)的相應(yīng)險(xiǎn)種所覆蓋。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》將可以參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)體工商戶僅限于無(wú)雇工者，這是與國(guó)家政策對(duì)個(gè)體工商戶的定位相沖突的。個(gè)體工商戶即使有雇工，仍然是個(gè)體勞動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)同無(wú)雇工的個(gè)體勞動(dòng)者一樣被職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)所覆蓋。并且，有雇工的個(gè)體工商戶較之無(wú)雇工的個(gè)體工商戶，就其對(duì)促進(jìn)就業(yè)而言，對(duì)國(guó)家和社會(huì)的貢獻(xiàn)更大，就更應(yīng)當(dāng)為職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)所覆蓋。

功能轉(zhuǎn)型：□ 由社會(huì)保險(xiǎn)管理法轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保障法

社會(huì)保險(xiǎn)管理或社會(huì)保險(xiǎn)行政固然是維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行秩序和實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的基本手段，但社會(huì)保險(xiǎn)法是社會(huì)法而不是行政法，保護(hù)勞動(dòng)者和居民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益是社會(huì)保險(xiǎn)法的宗旨，故主導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)立法的應(yīng)當(dāng)是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保障法理念，而不是社會(huì)保險(xiǎn)管理法或社會(huì)保險(xiǎn)行政法理念。

在以往的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)中，社會(huì)保險(xiǎn)管理法或行政法的色彩較濃。例如，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》中，更多是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)繳費(fèi)單位、繳費(fèi)個(gè)人的征繳管理和監(jiān)督檢查的規(guī)定，而對(duì)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支付責(zé)任以及接受監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的義務(wù)卻少有規(guī)定。又如，對(duì)于在社會(huì)保險(xiǎn)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)財(cái)政支持、行政監(jiān)督與公共服務(wù)等責(zé)任的政府，相關(guān)法律、法規(guī)缺少明確的義務(wù)規(guī)定。再如，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)被設(shè)計(jì)為行政管理主體，保險(xiǎn)人責(zé)任則被淡化，這突出表現(xiàn)在企業(yè)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情形下，不僅允許社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不承擔(dān)支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇的義務(wù)，而且把勞動(dòng)者推向與企業(yè)的糾紛漩渦。還如，給享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇設(shè)置最低繳費(fèi)年限的門檻，在很大程度上就是為了減少養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)管理上的麻煩。

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，居主導(dǎo)地位的立法理念不再是社會(huì)保險(xiǎn)管理法或行政法理念，而是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保障法理念。這突出表現(xiàn)在：

1.保險(xiǎn)人雙重職責(zé)同時(shí)加重。與以往立法相比較，《社會(huì)保險(xiǎn)法》一方面加重了保險(xiǎn)人支付保險(xiǎn)待遇的職責(zé)；另一方面加重了保險(xiǎn)人征收保險(xiǎn)費(fèi)的職責(zé)。

支付保險(xiǎn)待遇職責(zé)的加重主要表現(xiàn)在：（1）法定條件下先行支付和追償。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第30條第2款規(guī)定：醫(yī)療費(fèi)用依法應(yīng)當(dāng)由第三人負(fù)擔(dān)，第三人不支付或者無(wú)法確定第三人的，由基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金先行支付；先行支付后有權(quán)向第三人追償。第41條規(guī)定：職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故而用人單位不支付工傷保險(xiǎn)待遇的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付；對(duì)先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇用人單位不償還的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以采取法定強(qiáng)制措施追償。第42條規(guī)定：由于第三人的原因造成工傷，第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無(wú)法確定第三人的，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付；先行支付后，有權(quán)向第三人追償。上述規(guī)定通過(guò)加重保險(xiǎn)人支付保險(xiǎn)待遇的職責(zé)，既降低了勞動(dòng)者的維權(quán)成本，又提高了對(duì)勞動(dòng)者的保障程度，還加大了對(duì)用人單位或第三人的壓力。（2）待遇支付項(xiàng)目增多。例如，在職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，因病或非因工死亡的喪葬補(bǔ)助金和撫恤金以及非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的病殘津貼，按以往有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)，而《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付。又如，在工傷保險(xiǎn)中，住院伙食補(bǔ)助費(fèi)，統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)交通費(fèi)，解除或終止勞動(dòng)合同時(shí)一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金，按以往有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)，而《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定由工傷保險(xiǎn)基金支付。保險(xiǎn)人支付待遇項(xiàng)目的增多，既有利于提高對(duì)勞動(dòng)者的保障程度，又減輕了參保用人單位的社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。

征收保險(xiǎn)費(fèi)職責(zé)的加重主要表現(xiàn)在：《社會(huì)保險(xiǎn)法》除了在第61條原則規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)征收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)“依法按時(shí)足額征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”的義務(wù)外，還在第62條、第63條給社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)規(guī)定新的征收手段。第62條規(guī)定：用人單位未按規(guī)定申報(bào)應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額的，按照該單位上月繳費(fèi)額的110%確定應(yīng)當(dāng)繳納數(shù)額；繳費(fèi)單位補(bǔ)辦申報(bào)手續(xù)后，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)按照規(guī)定結(jié)算。第63條規(guī)定：用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，責(zé)令其限期繳納或者補(bǔ)足；用人單位逾期仍未繳納或者補(bǔ)足社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，可以向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)查詢其存款賬戶，并可以申請(qǐng)縣級(jí)以上有關(guān)行政部門做出劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；用人單位賬戶余額少于應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，可以要求該用人單位提供擔(dān)保，簽訂延期繳費(fèi)協(xié)議；用人單位未足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)且未提供擔(dān)保的，可以申請(qǐng)人民法院扣押、查封、拍賣其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

2.政府補(bǔ)貼責(zé)任加重。與以往立法相比較，《社會(huì)保險(xiǎn)法》加重了政府的補(bǔ)貼責(zé)任，即除了對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，都規(guī)定在基金出現(xiàn)支付不足時(shí)由政府給予補(bǔ)貼外，還規(guī)定了在特定情形下由政府承擔(dān)特殊的補(bǔ)貼項(xiàng)目。例如，國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)；職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，享受最低生活保障的人、喪失勞動(dòng)能力的殘疾人、低收入家庭60周歲以上的老年人和未成年人等所需個(gè)人繳費(fèi)部分，由政府給予補(bǔ)貼；職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，失業(yè)人員應(yīng)當(dāng)繳納的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)從失業(yè)保險(xiǎn)基金中支付，個(gè)人不繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。

3.法律救濟(jì)途徑設(shè)計(jì)更加合理。與以往立法相比較，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第83條關(guān)于法律救濟(jì)途徑的規(guī)定更加合理，即除了對(duì)被保險(xiǎn)人或用人單位與社會(huì)保險(xiǎn)行政部門、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或社會(huì)保險(xiǎn)基金征收機(jī)構(gòu)之間關(guān)于保險(xiǎn)費(fèi)征繳、保險(xiǎn)服務(wù)、保險(xiǎn)待遇給付、保險(xiǎn)監(jiān)管的爭(zhēng)議實(shí)行“行政復(fù)議→行政訴訟”的途徑外，對(duì)被保險(xiǎn)人與用人單位之間關(guān)于保險(xiǎn)費(fèi)繳納、保險(xiǎn)待遇給付的爭(zhēng)議既規(guī)定實(shí)行“調(diào)解→仲裁→民事訴訟”的途徑，還特別規(guī)定被保險(xiǎn)人可選擇“投訴→行政查處→行政復(fù)議→行政訴訟”的途徑，這有利于被保險(xiǎn)人降低維權(quán)成本。

與以往立法相比較，《社會(huì)保險(xiǎn)法》還規(guī)定了若干加大社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保障力度的其他措施，如提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍的層次；消除享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的最低繳費(fèi)年限；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)障礙轉(zhuǎn)移；建立全國(guó)社會(huì)保障基金等。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》相對(duì)于保障社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的需要而言，其不足除了規(guī)定不具體外，還表現(xiàn)在留下了多處待解的難題。例如，盡管由工傷保險(xiǎn)基金先行支付保險(xiǎn)待遇的規(guī)定降低了勞動(dòng)者的維權(quán)成本，但勞動(dòng)者仍需承擔(dān)在統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)發(fā)生工傷（職業(yè)?。┦鹿实呐e證責(zé)任，這樣的難題仍未解決。又如，第71條規(guī)定全國(guó)社會(huì)保障基金由中央財(cái)政預(yù)算撥款以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于社會(huì)保障支出的補(bǔ)充和調(diào)劑，而中央與地方對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌前發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)失衡的解決如何分責(zé)，將成為難題。再如，被保險(xiǎn)人與用人單位之間因保險(xiǎn)費(fèi)繳納或保險(xiǎn)待遇給付發(fā)生爭(zhēng)議的，可以通過(guò)“調(diào)解→仲裁→民事訴訟”的途徑解決，但是否適用《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》，則無(wú)明確規(guī)定。還有，除工傷醫(yī)療費(fèi)外，其他工傷保險(xiǎn)待遇支付與第三人民事人身?yè)p害賠償?shù)年P(guān)系，是一重賠償還是雙重賠償?shù)膯?wèn)題，仍然沒(méi)有明確規(guī)定。

體系轉(zhuǎn)型：□ 由片段性立法轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化立法

長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)制度處在不定型、不完整、不統(tǒng)一的狀態(tài)，片段性立法，即社會(huì)保險(xiǎn)立法缺乏全面規(guī)劃、政出多門、規(guī)則分散、相互沖突、區(qū)域差異大等，既是其原因，也是其結(jié)果。這已成為制約社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的“瓶頸”。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，為社會(huì)保險(xiǎn)立法由片段性立法轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化立法奠定了法律基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)在：

1.第一部綱要式基本法。當(dāng)今各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法的立法體例大體可分為三種：第一，綜合性法典體例，即為社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)保障制定綜合性的法典，其中包社會(huì)保險(xiǎn)各個(gè)險(xiǎn)種的運(yùn)行規(guī)則；第二，總分立法體例，即制定一部社會(huì)保險(xiǎn)基本法，再分別以社會(huì)保險(xiǎn)的各個(gè)險(xiǎn)種為對(duì)象制定單項(xiàng)法律；第三，分散立法體例，即分別對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的各個(gè)險(xiǎn)種制定平行的單項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法律?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》表明，我國(guó)采用的是總分立法體例。在該立法體例中，社會(huì)保險(xiǎn)基本法處于至為關(guān)鍵的地位。《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的第一部綱要式基本法，是構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)法律體系和制定各種單項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法律的依據(jù)和基礎(chǔ)。

2.啟動(dòng)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保險(xiǎn)立法。長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及社會(huì)保險(xiǎn)基金匱乏等基本國(guó)情決定了我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保險(xiǎn)體系，而在二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)保險(xiǎn)體系和社會(huì)保險(xiǎn)立法中，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)一直是立法重點(diǎn)，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)及其立法嚴(yán)重滯后?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》是我國(guó)第一部包容城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)法律，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并列納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，將新型農(nóng)村合作醫(yī)療與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)并列納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系，并且就農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系，做出了原則性規(guī)定。這對(duì)啟動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化建設(shè)的法律保障，無(wú)疑具有重要意義。

3.統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)法律制度框架?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的結(jié)構(gòu)，不僅確立了由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)所構(gòu)成的完整的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種體系，而且確立了由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督、法律責(zé)任所構(gòu)成的社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的制度設(shè)計(jì)提供了統(tǒng)一的制度框架。并且，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，首次對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督體系的基本框架做出了完整的法律設(shè)計(jì)，其中包括：以各級(jí)人大常委會(huì)為主體的權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督；以各級(jí)政府及其社會(huì)保險(xiǎn)行政部門、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)為主體的行政監(jiān)督；以社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)、工會(huì)、社會(huì)公眾為主體的社會(huì)監(jiān)督。

盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)立法系統(tǒng)化做出了上述貢獻(xiàn)，但由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革社會(huì)保險(xiǎn)體系構(gòu)建的諸多重大問(wèn)題尚在爭(zhēng)議之中，制度無(wú)法定型，加之歷史遺留問(wèn)題的解決和舊制度與新制度的過(guò)渡與銜接，更多依賴的是政策手段而非法律手段，《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)立法系統(tǒng)化的實(shí)現(xiàn)的作用仍然有限。例如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅著重于總體層次的框架設(shè)計(jì)，缺乏制度要素及其相互關(guān)系的設(shè)計(jì)，尤其是授權(quán)條款較多；制度框架設(shè)計(jì)的重點(diǎn)仍然放在城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，而對(duì)城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)幾乎未提供制度框架設(shè)計(jì)；在城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)中，公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)、事業(yè)單位職工社會(huì)保險(xiǎn)與企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系，是今后社會(huì)保險(xiǎn)體系構(gòu)建中特別重要的問(wèn)題，立法中竟然缺漏。這些問(wèn)題的解決，將是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)立法系統(tǒng)化的重要任務(wù)。